Zweckentfremdungsverbot-Verordnung auf Grunewald-Villa mit 450 m2 Wohnfläche anwendbar

Auch eine übergroße Grunewald-Villa unterliegt dem Zweckentfremdungsverbot, da sie teilgewerblich nutzbar und deshalb angemessen vermietbar ist. (Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. begehren als Eigentümer ein Negativattest für eine auf dem Grundstück gelegene - 1896 errichtete - Villa. Am 20. Juni 1931 beantragte der damalige Eigentümer bei der städtischen Baupolizei, ihm zu gestatten, im Keller eine Garage zu errichten und das Fenster im hinteren Zimmer des EG zu verbreitern. Gleichzeitig bat er um beschleunigte Behandlung der Angelegenheit, da "in diesem Haus eine ärztliche Praxis aufgenommen werden solle". Die Kl. haben am 24. August 1995 Klage erhoben, mit der sie letztlich allein ihr auf die Erteilung eines Negativattestes gerichtetes Rechtsschutzbegehren weiterverfolgen. Sie tragen vor, das EG sei seit 1931 fortwährend gewerblich genutzt worden. Die Villa unterfalle nicht den Normen der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung, da sie zu einem angemessenen Mietzins nicht vom Markt angenommen werde.

Die Kl. haben keinen Anspruch auf Erteilung eines Negativattestes, denn bei den in Rede stehenden Räumlichkeiten handelt es sich um schutzwürdigen Wohnraum.

Keinen Bedenken begegnet, daß die Kl. mit dem Negativattest einen feststellenden Verwaltungsakt begehren, für den es eine Rechtsgrundlage nicht gibt. Das Negativattest bedarf keiner gesetzlichen Grundlage, weil es mit dem geforderten Inhalt den Rechtsstandpunkt der Kl. bestätigen soll. Es darf und ist ohne gesetzliche Grundlage zu erlassen, wenn darauf aus besonderen Gründen - z. B. der ständigen bindenden Verwaltungspraxis der Behörde - ein Rechtsanspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 -, Urteil vom 10. Januar 1985 - 8 C 53.85 - und Urteil vom 23. August 1991 - 8 C 101.89 -).

Wohnräume sind dann nicht mehr schutzwürdig, wenn sie zwar bewohnbar sind oder mit zumutbarem Renovierungs- und Modernisierungsaufwand in diesen Zustand versetzt werden können, aber aus anderen Gründen vom Markt nicht mehr angenommen werden (BVerfG, NJW 1975, S. 727, 728, BVerwG, NJW 1986, S. 1120, 1121) und sich deswegen (angemessen) nicht mehr vermieten lassen (BVerwG, NJW 1984, S. 2901).

Die Behauptung der Kl., die Villa könne, nachdem die Wohnfläche durch Ausbau des Daches auf nunmehr 500 m2 - genau: 455,9 m2 einschließlich 97,1 m2 Souterrain - angewachsen sei, nicht mehr angemessen vermietet werden, überzeugt nicht. Dabei kann unterstellt werden, daß die Villa für reine Wohnzwecke vom Markt nicht (mehr) angenommen wird. Denn das Zweckentfremdungsverbot hindert die Kl. (oder die zukünftigen Mieter) nicht, bis zu 50 % der Wohnfläche allein zu gewerblichen oder beruflichen Zwecken zu nutzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. April 1994 - 8 C 29.92 -, VG Berlin, Beschluß vom 20. März 1997 - VG 10 A 682.96 -). Eine in dieser Form genutzte Wohnung bleibt rechtlich eine Wohnung, da die für den Erhalt der Wohnraumeigenschaft erforderliche Zweckbestimmung zum dauerhaften Bewohnen durch eine solche gewerbliche oder berufliche Mitbenutzung nicht aufgehoben wird (BVerwG, Urteil vom 15. November 1985 - 8 C 103.83 -). Bei den in der Villa gegebenen räumlichen Verhältnissen wäre es für einen (zukünftigen) Mieter danach z. B. möglich, das EG vollständig zu gewerblichen Zwecken zu nutzen und im 1. OG und in den Dachräumen zu wohnen. Die Kl. selbst haben in einem Schreiben vom 20. Mai 1994 gegenüber dem Bekl. erklärt, daß diese Form der Nutzung die "ideale Nutzungsmöglichkeit des Hauses darstelle", wohingegen sie bislang nicht behauptet haben, sich erfolglos um eine (teilgewerbliche) Vermietung des Hauses bemüht zu haben. Letztlich hat das Bundesverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Kl. in seinem Urteil vom 25. Juni 1982 - 8 C 80.81 - nicht festgestellt, daß eine "übergroße Villa nicht dem Zweckentfremdungsverbot unterfalle". Es war vielmehr allein unter revisionsrechtlichen Gesichtspunkten verpflichtet, bei seiner Entscheidung von der in dem angefochtenen Urteil des VGH Baden-Württemberg getroffenen Feststellung, die Villa werde vom Markt für Wohnzwecke nicht angenommen, auszugehen. Die Revision führte zur Aufhebung des Urteils und der Zurückverweisung des Rechtsstreits an den VGH mit dem ausdrücklichen Hinweis, der VGH werde prüfen und durch tatsächliche Feststellungen erhärten müssen, ob die Villa als solche für eine Wohnnutzung vom Markt nicht mehr angenommen werde und deshalb das Zweckentfremdungsverbot nicht eingreife.

Die Kl. haben weiterhin keinen Anspruch auf Erteilung eines Negativattestes allein für die Räumlichkeiten im EG. Sie können sich dabei vor allem nicht mit Erfolg auf § 1 Abs. 4 a) ZwVbVO vom 25. Juli 1972 berufen, wonach es für Räume, die vor dem Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbots in Berlin am 4. August 1972 anderen als Wohnzwecken zugeführt worden sind, keiner Zweckentfremdungsgenehmigung bedarf. Dabei kann offenbleiben, ob einzelne Räume einer Wohnung aus dem Zweckentfremdungsverbot herausfallen können (vgl. zur Problematik schon VG Berlin, Beschluß vom 14. März 1997 - VG 10 A 21.96 -). Denn es gibt schon keine überzeugenden Nachweise dafür, daß das EG überhaupt zu irgendeinem Zeitpunkt - geschweige denn zum Stichtag - zu anderen als Wohnzwecken genutzt worden ist. Entgegen der Auffassung der Parteien kann schon nicht davon ausgegangen werden, daß im Jahre 1931 eine Augenarztpraxis im EG eingerichtet worden war. Zwar hatte der damalige Eigentümer in seinem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die beabsichtigte Errichtung einer Garage und die Erweiterung des Fensters im hinteren Zimmer des Erdgeschosses vom 20. Juni 1931 gegenüber der Städtischen Baupolizei erklärt, daß in dem Haus eine Arztpraxis aufgenommen werden solle. Es gibt aber keinen konkreten Hinweis darauf, daß es dann tatsächlich zur Umsetzung dieses Vorhabens gekommen wäre. Dagegen spricht, daß das Grundstück - was sich aus dem in den Bauakten befindlichen Baustandsbericht vom 21. Dezember 1931 ergibt - offenkundig schon vor dem 21. Dezember 1931 weiterverkauft worden war, ohne daß die von ... beantragten und von der Städtischen Baupolizei genehmigten Bauarbeiten zur Ausführung gelangt waren. Gegen die Anwesenheit einer Arztpraxis im EG spricht ferner, daß sich in den vom Erwerber - dem Bergwerksdirektor ... - eingereichten Baugenehmigungsunterlagen kein einziger Anhaltspunkt für eine gewerbliche Nutzung des Erdgeschosses befindet. Die weitere Behauptung der Kl., das EG sei seitdem ununterbrochen gewerblich genutzt worden, ist - gerade vor diesem Hintergrund - völlig substanzlos.

Die Vorschriften des § 5 WiStG (Mietpreisüberhöhung) wie auch das Zweckentfremdungsverbot dienen dem Schutz von Wohnraummietern, was voraussetzt, daß eine Versorgung zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (Zweckentfremdung) oder ein geringes Angebot an vergleichbaren Räumen ausgenutzt wird (Mietpreisüberhöhung). Bei der Mietpreisüberhöhung ist es inzwischen ständige Rechtsprechung des Landgerichts Berlin, daß für Luxuswohnraum die Voraussetzungen einer Mietpreisüberhöhung nicht erfüllt sind.

Bei der Zweckentfremdung ist das Verwaltungsgericht Berlin anderer Meinung, wie sich aus seinem Urteil vom 27. Februar 1998 ergibt. Auch eine übergroße Grunewald-Villa unterliege dem Zweckentfremdungsverbot, da sie teilgewerblich nutzbar sei und deshalb angemessen vermietet werden könne. Mit dem Sinn des Zweckentfremdungsverbots dürfte die Entscheidung nicht zu vereinbaren sein (siehe auch die nebenstehende Anmerkung der Zweckentfremdungspäpste Schultz und Bujewski-Crawford).

Die Entscheidung des VG Berlin vom 27. Februar 1998 überrascht vor allem angesichts der gegenwärtigen Wohnungsmarktsituation, in der Eigentümer und Wohnungsämter in einem ungewöhnlichen Schulterschluß dem zunehmenden Wohnungsleerstand den Kampf angesagt haben. Die Entscheidung überrascht jedoch auch, weil sie von höchstrichterlicher und obergerichtlicher Rechtsprechung abweicht und die Kammer bereits in ihrem Beschluß vom 31. Januar 1996 in einem vergleichbaren Fall (GE 1996, 483) hinreichende Abgrenzungskriterien zwischen Luxuswohnraum, der nicht unter das Verbot der Zweckentfremdung fällt, und teurem Wohnraum, der wegen des Sickereffekts dem Zweckentfremdungsverbot unterfällt, benannt hat. Wörtlich heißt es in der dortigen Entscheidung: "Die streitbefangenen Räume dürften schon im Hinblick auf ihre Größe von ca. 260-270 Quadratmeter sowie die Ausstattung mit vier Balkonen, zwei Wintergärten, hochwertiger Markeneinbauküche, Granitböden und offenem Kamin als derartiger Luxuswohnraum anzusehen sein."

Nach der grundlegenden Rechtsprechung des BVerfG (NJW 1975, 727) besteht der Normzweck des Zweckentfremdungsverbots lediglich im Bestandsschutz von Wohnraum mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen. Wobei nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG unter "Bevölkerung" "große Teile" der Bevölkerung (BVerwG NJW 1995, 542, 543 li. Sp. = GE 1994, 769 li. Sp., zuletzt: BVerwG, GE 1998, 55 li. Sp.) und unter Wohnraum "preiswerter Wohnraum" (BVerwG, a. a. O.) verstanden wird.

Wohnraum der vorliegenden Art stand zu keinem Zeitpunkt in Berlin "großen Teilen" der Bevölkerung als "preiswerter Wohnraum" zur Verfügung.

Grunewald-Villen standen stets außerhalb des Berliner Wohnungsmarktgeschehens. Für den allgemeinen Wohnungsmarkt stellt sich eine Nichtberücksichtigung von Wohnungen dieser Art, auch unter dem Gesichtspunkt des Sickereffekts, nicht als nachteilig dar (vgl. OVG NW, ZMR 1994, 389 re. Sp.; vgl. auch OVG Berlin GE 1984, 1131 re. Sp.), so daß es unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zudem verfassungswidrig wäre, dem Verfügungsberechtigten eine Genehmigung zur zweckfremden Nutzung zu versagen (vgl. BVerwG NJW 1980, 1970 re. Sp.; OVG NW, ZMR 1994, 389 li. Sp.).

In der grundlegenden Entscheidung des OVG NW (ZMR 1994, 389) heißt es hierzu:

"Der Normzweck, der mit Art. 6 Abs. 1 MRVerbG ... verfolgt wird, besteht darin, für die Bevölkerungsmehrheit einen ausreichenden Bestand an preislich angemessenem Wohnraum zu sichern. Dieser Normzweck konnte unter der Voraussetzung, daß auf dem Teilwohnungsmarkt für teurere Wohnungen der in Rede stehenden Art und (insbesondere) Größe keine oder nur eine geringe Nachfrage und damit ein Überangebot bestand, durch die von den Kl. vorgenommene Zweckentfremdung nicht beseitigt werden. Wird eine Wohnung, für die keine Nachfrage zu verzeichnen ist, im Wege der Zweckentfremdung aus dem Teilwohnungsmarkt für teurere Wohnungen herausgenommen, so kann die Versorgung der Bevölkerung mit preiswertem Wohnraum in keinem Fall verschlechtert werden. Da eine solche Wohnung ohnehin nicht zum preiswerten Wohnraum gehört, kommt sie für die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen, also mit preiswertem Wohnraum, von vornherein nicht in Betracht ..."

Mit vorstehender Entscheidung ist das Urteil nicht vereinbar.

Zwar kann in einer teilgewerblichen Nutzung einer Villa eine "ideale" Nutzungsart gesehen werden, die Anforderungen an eine zweckentfremdungsrechtlich zulässige teilgewerbliche Nutzung, nämlich Identität zwischen Wohnraumnutzer und Gewerbeinhaber, ausschließlicher Lebensmittelpunkt des Wohnungsinhabers und gewerbliche Nutzung unter 50 % der Wohnfläche, schränken den Nutzerkreis jedoch erheblich ein. Die Frage, ob es sich bei Wohnraum dieser Art um schutzwürdigen Wohnraum handelt, ist auch hier bedeutsam. Handelt es sich nicht um schutzwürdigen Wohnraum, so obliegt es dem Verfügungsberechtigten, die Räume entweder gewerblich oder teilgewerblich nutzen zu lassen. Bei einer teilgewerblichen Nutzung wären dann die o. g. einschränkenden Voraussetzungen nicht zu beachten. Der gewerblich genutzte Teil dürfte überwiegen, eine Wohnnutzung durch den Gewerbeinhaber selbst wäre nicht erforderlich; die Räume könnten untervermietet werden.

Rechtlich bedenklich ist, daß das Gericht zunächst einen Nachweis darüber verlangt, daß der Wohnraum zunächst zur teilgewerblichen Vermietung angeboten worden ist. Wenn nämlich die Kammer in ihren Urteilsgründen selbst zur Feststellung gelangt, daß unterstellt werden kann, daß die Villa für reine Wohnzwecke vom Markt nicht (mehr) angenommen wird (siehe auch Mitteilung der Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr vom 28. Januar 1997: "Aufgrund von in der letzten Zeit vermehrt auftretenden Vermietungsschwierigkeiten bei großen Wohnungen ...", abgedruckt in Schultz/Bujewski-Crawford, Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in Berlin und Brandenburg, S. 127), ist nicht einzusehen, warum ein Verfügungsberechtigter verpflichtet werden soll, diesen Wohnraum zu anderen denkbaren, wenn auch wohnungswirtschaftlich sinnvollen, Gesichtspunkten zu vermieten. Eine Verpflichtung dieser Art käme jedenfalls einem wohnungswirtschaftlichen Eingriff gleich, der unzulässig ist (vgl. zuletzt: BVerwG GE 1998, 53). Art. 6 § 1 Abs. 1 bietet zwar die gesetzliche Grundlage, eine teilweise gewerbliche Nutzung von Wohnraum unter einen Genehmigungsvorbehalt zu stellen, jedoch nicht für die Verpflichtung, Teile einer Wohneinheit gewerblich zu vermieten. Mit dieser Verpflichtung wäre das Verbot der Zweckentfremdung ad absurdum geführt. Die Wohnungsämter sind nicht Wächter von Gewerberaum.

Schließlich ist das Urteil wegen der jüngsten Entscheidung des OVG Berlin vom 19. Februar 1998 (Wortlaut GE 1998, 557) zu kritisieren. Besteht nämlich gegenwärtig in Berlin für den Teilwohnungsmarkt von großen Wohnungen eine Mangellage nicht, wie von der Kammer selbst unterstellt, ist die Versagung einer Zweckentfremdungsgenehmigung nicht gerechtfertigt.

Das OVG Berlin beurteilt in seiner Entscheidung vom 19. Februar 1998 (siehe Anmerkung GE 1998, 523) ersichtlich den Berliner Wohnungsmarkt als Ganzes, nicht jedoch den hier fraglichen Teilwohnungsmarkt, weist jedoch ausdrücklich auf einen zunehmenden Leerstand in Teilbereichen hin. Entweder sind Großwohnungen Teil eines bereits entspannten Marktsegments, wovon offensichtlich die Kammer selbst ausgeht, so daß eine Genehmigung wegen der Entscheidung des BVerwG (NJW 1980, 1970) zu erteilen ist oder derartiger Wohnraum fällt von vornherein nicht unter den Anwendungsbereich des Zweckentfremdungsverbots.