Zweckentfremdungsrecht

Zweckentfremdungsrecht; Begriff des Verfügungsberechtigten

Verfügungsberechtigter i. S. d. § 1 ZwEntG ist, wer rechtlich und tatsächlich in der Lage ist, über die Art der Nutzung zu entscheiden.

Ob ein bevollmächtigter Hausverwalter als Verfügungsberechtigter in diesem Sinne anzusehen ist, hängt von der Ausgestaltung des Innenverhältnisse zwi-schen Verwalter und Vollmachtgeber ab.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist es rechtlich nicht zu beanstanden, daß der Antragsgegner die Antragstellerin als Adressatin der zweckentfremdungsrechtlichen Verfügungen in Anspruch genommen hat. Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung ist § 1 des Gesetzes zur Beseitigung der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEntG) vom 27. März 1981 (GVBl. S. 515), geändert durch Gesetz vom 30. November 1984 (GVBl. S. 1664). Nach dieser Vorschrift hat der Verfügungsberechtigte auf Verlangen des Bezirksamtes Wohnraum, der ohne Genehmigung anderen als Wohnzwecken zugeführt wurde, wieder Wohnzwecken zuzuführen. Bei der Auslegung des Begriffes "Verfügungsberechtigter" ist in erster Linie auf die Regelungen der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Verordnung - ZwVbVO) in der Fassung vom 9. Februar 1973 (GVBl. S. 421), geändert durch Verordnung vom 18. Dezember 1984 (GVBl. S. 1744) abzustellen. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, enthält diese Verordnung die Grundlagen des Zweckentfremdungsrechts für den nicht öffentlich geförderten Wohnraum in Berlin, während das Gesetz nur dem zusätzlichen Ziel dient, eine verbotene Zweckentfremdung auch im Wege des Ver-waltungszwanges beenden zu können. Daß der Gesetzgeber dabei den Kreis der Pflichtigen gegenüber der Verordnung ändern, insbesondere einschränken wollte, ist nicht ersichtlich. Nicht erheblich ist dagegen, wie der Begriff des Verfügungsberechtigten in anderen Rechtsgebieten, insbesondere im Zivilrecht oder im Wohnungsbindungsrecht (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluß vom 29. Oktober 1987 - BVerwG 8 B 120.87) auszulegen ist.

Die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung versteht aber unter dem Verfügungsberechtigten nicht nur dinglich, sondern auch nur obligatorisch Berechtigte. Dabei kann dahinstehen, ob dies schon aus § 2 ZwVbVO folgt, wonach "verfügungsberechtigte Vermieter und Mieter" Auskünfte zu erteilen und entsprechende Unterlagen vorzulegen haben. Schon der Wortlaut dieser Vorschrift spricht dafür, daß auch die Mieter als Verfügungsberechtigte im Sinne der Verordnung anzusehen sind. Im übrigen entstammt auch der Begriff "Vermieter" nicht dem Sachenrecht; seine Verwendung wäre wenig verständlich, wenn als Verfügungsberechtigte nur dinglich Berechtigte anzusehen wären.

Jedenfalls aber aus den Regelungen des § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 ZwVbVO folgt nach Ansicht des Senats eindeutig, daß auch die Mieter trotz ihrer nur obligatorischen Berechtigung als Verfügungsberechtigte im Sinne der Verordnung anzusehen sind. So kann eine Zweckentfremdungsgenehmigung von Verfügungsberechtigten im Sinne des § 2 und von künftigen Verfügungsberechtigten beantragt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 ZwVbVO). Wenn es dann in Satz 2 heißt, "Mieter haben ihrem Antrag die Zustimmung des Vermieters beizufügen", so kann dies nur bedeuten, daß es sich dabei um eine Gruppe der in Satz 1 genannten Verfügungsberechtigten handelt. Berücksichtigt man weiter, daß die Landesregierungen durch Artikel 6 § 1 des Geset-zes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen (Mietrechtsverbesserungsgesetz - MRVerbG) vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745/GVBl. S. 2042) dazu er-mächtigt werden, die Zuführung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken von einer Genehmigung abhängig zu machen, und daß weiter nichts dafür ersichtlich ist, daß der Landesverordnungsgeber hinter der ihm eingeräumten Ermächtigung zurückbleiben wollte, ist unter Verfügungsberechtigten im Sinne der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung nach Auffassung des Senats derjenige zu verstehen, der rechtlich und tatsächlich in der Lage ist, über die Art der Nutzung zu entscheiden (vgl. auch Urteil des Senats vom 16. Juli 1987 - OVG 5 B 196.87 -).

Ob auch ein Bevollmächtigter des Eigentümers in diesem Sinne Verfügungsberechtigter sein kann, hängt - entgegen der Ansicht des Antragsgegners - nicht vom Umfang seiner nach außen erteilten Vollmacht, sondern davon ab, wie das Innenverhältnis zwischen dem Bevollmächtigten und dem Vollmachtgeber ausgestaltet ist, ob also der Bevollmächtigte befugt ist, selbständig über den Abschluß von Mietverträgen bzw. die sonstige Nutzung zu entscheiden. Allerdings ist die Beauftragung einer Hausverwaltung regelmäßig ein Indiz für eine solche umfassende Kompetenz, so daß die Behörde zunächst von der Verfügungsbefugnis der Hausverwaltung ausgehen kann. Weist die Hausverwaltung allerdings nach, daß die ihr nach außen erteilte Vollmacht intern - sei es generell, sei es im Einzelfall - beschränkt ist, geht dies voll zu Lasten der Behörde. Dieses Risiko kann die Behörde nur dadurch umgehen, daß sie sich von vornherein an den Eigentümer wendet, wobei sie im Hinblick auf die ihr vorliegende Vollmacht der Hausverwaltung diese möglicherweise als Verfahrensbevollmächtigte im Sinne des § 14 VwVfG behandeln kann. Dies wird sich um so mehr anbieten, als Angaben des Bevollmächtigen und des Vollmachtgebers über interne Beschränkungen durch die Behörde nur schwer nachprüfbar sind. Außerdem können derartige Beschränkungen auch jederzeit neu vereinbart werden und dann die Ver-fügungsbefugnis des Bevollmächtigten entfallen lassen.

Unergiebig ist in diesem Zusammenhang der vom Verwaltungsgericht für seine Ent-scheidung letztlich herangezogene Begriff des "Vermieters"; denn es kann nicht zwei-felhaft sein, daß der Begriff des Verfügungsberechtigten nicht auf den Vermieter im Sinne des Schuldrechts beschränkt ist. Andernfalls wäre das Zweckentfremdungsverbot auf leerstehende Wohnungen nicht anwendbar, weil diese gerade nicht ver-mietet sind, obwohl es zum wesentlichen Anliegen der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung gehört, auch den längeren Leerstand von Wohnungen zu verhindern (vgl. § 1 Abs. 2 Buchst. c ZwVbVO). Auch der Fall der vom Eigentümer selbst zweck-fremd genutzten Wohnung kann mit dem Begriff des Vermieters im Sinne des Schuld-rechts nicht erfaßt werden.

Nach alledem ist die Antragstellerin, die vom Eigentümer des Hauses als Hausverwalterin bevollmächtigt worden ist, Verfügungsberechtigte im Sinne des § 1 ZwEntG. Die Antragstellerin hat selbst nie vorgetragen, schon gar nicht glaubhaft gemacht, daß sie durch interne Weisungen des Eigentümers gehindert wäre, über die Art der Nutzung der streitigen Wohnung im Hochparterre zu entscheiden. Soweit sie sich darauf beruft, nicht "im eigenen Namen" verfügen zu können, verkennt sie, daß ihr dies durch den Bescheid auch nicht aufgegeben ist. Ebenso wie sie den Mietvertrag mit der derzeitigen Nutzerin im fremden Namen abgeschlossen hat, kann sie diesen auch kraft ihrer Vollmacht kündigen.

Auch sonst bestehen gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides keine Bedenken. Insbesondere handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um eine genehmigungsfreie teilgewerbliche Nutzung der Wohnung im Sinne des § 1 Abs. 4 Buchst. b ZwVbVO. Denn nach den Ermittlungen des Bezirksamtes im Laufe des mehrjährigen Verwaltungsverfahrens kann unabhängig von der eidesstattlichen Versicherung der Mieterin nicht davon ausgegangen werden, daß diese ihren alleinigen Berliner Wohnsitz in der streitigen Wohnung hat. Dem stehen nicht nur die Angaben ihrer Untermieter gegenüber den Beamten des Bezirksamtes entgegen, sondern auch der Umstand, daß noch im Jahre 1987 regelmäßig an sie adressierte Post bei ihrer angeblich seit 1985 aufgehobenen Wohnung in Berlin vom Postzusteller ausgeliefert wurde. Es kommt hinzu, daß die Mieterin bei einer Befragung im Jahre 1985 gegenüber Mitar-beitern des Bezirksamtes selbst erklärt hat, sie nutze eine im 4. Obergeschoß des Hauses gelegene Wohnung zu Wohnzwecken, während die im Hochparterre links gelegene Wohnung nur zu Gewerbezwecken genutzt werde. Unter diesen Umständen kann die im vorliegenden Verfahren von der Mieterin abgegebene eidesstattliche Versicherung vom 28. September 1987, daß die streitige Wohnung ihren alleinigen Wohnsitz und behördlichen Geschäftssitz darstelle und daß sie seit dem 15. April 1984 die Wohnräume zu keiner Zeit gewerblich genutzt habe, nicht als ausreichende Glaubhaftmachung angesehen werden. Dazu hätte es zumindest auch einer Klärung der aufgezeigten Widersprüche, insbesondere der eigenen widersprüchlichen Angaben bedurft.

Es entspricht der ständigen Rechtsprechung sowohl des Senats als auch des Verwaltungsgerichts, bei Verfügungen aufgrund des § 1 ZwEntG wegen der angespannten Situation auf dem Berliner Wohnungsmarkt ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Bescheide anzunehmen, sofern - wie hier - Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verfügung nicht bestehen.