Zweckentfremdungsgenehmigung

Zweckentfremdungsgenehmigung; Ersatzwohnraum; Existenzgefährdung; Gewerbezwecke

Die materiellrechtlichen Voraussetzungen, unter denen eine Zweckentfremdungsgenehmigung erteilt werden darf, sind sämtlich und abschließend dem Bundesrecht zu entnehmen. Die Ermächtigung zum Erlaß eines Zweckentfremdungsverbots in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG beschränkt die Befugnis der Landesregierungen auf die verwaltungsverfahrensrechtliche Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens. Eine Ermessensentscheidung über die (ohne ein beachtliches Zweckentfremdungsgenehmigung) beantragte Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung hat die zuständige Behörde von Rechts wegen nur dann zu treffen, wenn an der Erteilung der Genehmigung entweder ein vorrangiges öffentliches Interesse oder ein schutzwürdiges berechtigtes Eigentümerinteresse besteht.

Der Eigentümer von Wohnraum hat ein schutzwürdiges berechtigtes Interesse an der Genehmigung einer Zweckentfremdung, wenn durch deren Versagung seine Existenz ursächlich und unausweichlich ernsthaft gefährdet würde.

Für eine beachtliche Existenzgefährdung als Folge des Zweckentfremdungsverbots muß aufgrund einer umfassenden Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalles eine so überwiegende Wahrscheinlichkeit bestehen, daß ernsthafte Zweifel an einem solchen Kausalverlauf auszuschließen sind.

Einen Erfahrungssatz des Inhalts, daß der Rückgang des Ertrages einer gewerblichen oder (frei-)beruflichen Tätigkeit - namentlich einer Rechtsanwalts- und Steuerberatungskanzlei oder einer Arztpraxis - auf der Verhinderung einer räumlichen Betriebserweiterung durch das Zweckentfremdungsverbot beruht, gibt es nicht.

Der Eigentümer von Wohnraum kann sich nicht durchgreifend auf eine Existenzgefährdung durch das Zweckentfremdungsverbot berufen, wenn er diese Gefahrenlage durch ein von ihm zu vertretendes Unterlassen gebotener und möglicher Abwendungsmaßnahmen selbst herbeigeführt hat.

Der vom Zweckentfremdungsverbot betroffene Eigentümer von Wohnraum muß sich grundsätzlich darauf verweisen lassen, benötigten Geschäfts- oder Gewerberaum zu mieten, wenn für seinen Bedarf genügend derartiger Raum in der jeweiligen Gemeinde vorhanden ist.

Ein die (Ermessens-)Ausnahme vom Zweckentfremdungsverbot rechtfertigendes schutzwürdiges Eigentümerinteresse ist unter dem Blickwinkel einer geltend gemachten Existenzgefährdung nicht anzuerkennen, wenn es dem Betroffenen finanziell möglich und zuzumuten ist, Ersatzwohnraum zu schaffen und auf diese Weise einen Anspruch auf Erteilung einer uneingeschränkten Zweckentfremdungsgenehmigung zu begründen.

Ein schutzwürdiges Interesse an der Zweckentfremdung einer Mietwohnung hat deren Eigentümer nicht, wenn er seinen persönlichen beruflichen Raumbedarf durch eine ihm ausnahmsweise zuzumutende Mitbenutzung eines Teils der Wohnfläche seiner eigenen Wohnung zu beruflichen oder gewerblichen Zwecken decken kann und wenn dies zur Erhaltung seiner wirtschaftlichen Existenz genügt.

Eine Zweckentfremdungsgenehmigung darf nicht mit einer Nebenbestimmung des Inhalts versehen werden, daß der Eigentümer oder sonstige Verfügungsberechtigte den von der beabsichtigten Zweckentfremdung betroffenen Mieter zuvor anderweitig angemessen unterzubringen hat ("Mieterschutzklausel").

In dem Verwaltungsrechtsstreit des Eigentümers, der von der zuständigen Behörde eine Zweckentfremdungsgenehmigung begehrt, ist der von der Zweckentfremdung betroffene Mieter nicht notwendig beizuladen. Der Mieter kann eine erteilte Genehmigung mangels Klagebefugnis auch nicht anfechten.

Im Kündigungsrechtsstreit zwischen Vermieter und Mieter hat die Zweckentfremdungsgenehmigung nur eine Tatbestandswirkung dahin, daß die dem Vermieter gestattete Zweckentfremdung nicht gegen das im öffentlichen Interesse erlassene Zweckentfremdungsverbot verstößt.

I. Der im Jahre 1915 geborene Kl. ist Eigentümer eines mit einem Wohn und Geschäftsgebäude bebauten Grundstücks in N. Im Erdgeschoß und im ersten Obergeschoß dieses Hauses betreibt er auf einer Fläche von insgesamt ca. 240 qm eine Rechtsanwalts- und Steuerberaterkanzlei mit etwa zwanzig Mitarbeitern. Das zweite und einen Teil des dritten Obergeschosses bewohnt er selbst. Zwei im dritten und vierten Obergeschoß gelegene Wohnungen sind vermietet. In den Jahren 1982 und 1987 wandte sich der Kl. erfolglos an die Bekl. mit Anträgen und Voranfragen, die auf Genehmigung der Nutzungsänderung zunächst der Mietwohnung im dritten Obergeschoß, dann beider Mietwohnungen im dritten und vierten Obergeschoß in Büroraum für seine Anwaltskanzlei gerichtet waren. Über diese Gesuche wurde nicht förmlich entschieden.

Mit Schreiben vom 10. Juli 1989 beantragte der Kl. die Genehmigung der Nutzungsänderung für die aus vier Zimmern mit einer Gesamtwohnfläche von ca. 123 qm bestehende Mietwohnung im vierten Obergeschoß. Zur Begründung gab er an: Die räumlichen Verhältnisse in seiner Kanzlei seien für das Personal unzumutbar geworden. Wegen der erforderlichen Umstellung des Betriebes auf EDV bestehe zusätzlicher Raumbedarf. Einen Umzug könne er aus Altersgründen nicht mehr auf sich nehmen. Er wolle anderweitig gleichwertigen Ersatzwohnraum zur Verfügung stellen.

Der Bekl. lehnte den Antrag durch Bescheid vom 3. August 1989 mit der Begründung ab: Die Wohnung sei aufgrund ihrer Ausstattung (Küche, Bad, WC innerhalb der Wohnung, Zentralheizung, Balkon) und ihres Zustandes für Wohnzwecke gut geeignet, so daß ein hohes öffentliches Interesse am Erhalt der Räumlichkeiten für Wohnzwecke bestehe. Demgegenüber müsse das geltend gemachte Eigeninteresse an der Nutzungsänderung zur Erweiterung der Kanzlei wegen der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt zurückstehen, auch wenn die beengten räumlichen Verhältnisse aufgrund einer Ortsbesichtigung glaubhaft seien. Dem Raummangel könne durch Anmietung geeigneter Büroräume in der näheren Umgebung abgeholfen werden, ohne daß schützenswerter und mietpreisgünstiger Wohnraum verlorengehe.

Der Kl. hat nach erfolglosem Widerspruch Klage erhoben und geltend gemacht: Die beengte räumliche Situation seiner Kanzlei gefährde deren Existenz.

Das Verwaltungsgericht hat die auf Erteilung der begehrten Zweckentfremdungsgenehmigung gerichtete Verpflichtungsklage durch Gerichtsbescheid abgewiesen. Auf die Berufung des Kl. hat der Verwaltungsgerichtshof die Bekl. unter Aufhebung des erstinstanzlichen Gerichtsbescheides sowie des Ablehnungsbescheides und des Widerspruchsbescheides verpflichtet, über den Antrag des Kl. auf Genehmigung der Zweckentfremdung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts erneut zu entscheiden. (...)

II. Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt in mehrfacher Weise materielles Bundesrecht. (...)

(...) Bundesrecht verletzt die das angefochtene Bescheidungsurteil tragende Annahme, der Kl. habe ein vorrangiges privates Interesse an der von ihm beabsichtigten Umwidmung von Wohnraum in Praxisräume und könne deshalb aufgrund einer Ermessensreduzierung die begehrte Zweckentfremdungsgenehmigung beanspruchen, die die Bekl. nach ihrem Ermessen lediglich mit Nebenbestimmungen versehen dürfe.

Die materiellrechtlichen Voraussetzungen, unter denen eine Zweckentfremdungsgenehmigung erteilt werden darf, sind sämtlich und abschließend dem Bundesrecht zu entnehmen. Die Ermächtigung zum Erlaß eines Zweckentfremdungsverbots in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG beschränkt die Befugnis der Landesregierungen auf die verwaltungsverfahrensrechtliche Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens (vgl. BVerfGE 38, 348 [358 f.]).

Das Zweckentfremdungsverbot ist in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG als "repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt" ausgestaltet. Das generelle Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum steht zwar unter einem bundesrechtlichen Genehmigungsvorbehalt. Die Genehmigung kann auch bedingt, befristet oder unter Auflagen erteilt werden (Art. 6 § 1 Abs. 2 Satz 1 MRVerbG). Das Zweckentfremdungsverbot aufgrund des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG soll jedoch in Gebieten mit unzureichender Wohnraumversorgung die Nutzung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken regelmäßig verhindern. Die Genehmigungsbedürftigkeit einer Zweckentfremdung dient nicht der Kontrolle eines vom Gesetz prinzipiell gebilligten oder jedenfalls als wertneutral geduldeten Verhaltens durch die Verwaltung. Die Zweckentfremdung von Wohnraum wird vielmehr für die Gebiete, auf die sich die Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG erstreckt, vom Gesetz als sozial unerwünscht mißbilligt. Das Zweckentfremdungsverbot soll preiswerten Wohnraum für die großen Teile der Bevölkerung erhalten, die "zumal in den Städten, nicht in der Lage" sind, "aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen" sind (BVerfGE, a. a. O. S. 370). Die verfassungsrechtlich geforderte, am Gemeinwohl ausgerichtete Nutzung des privaten Eigentums an Wohnraum (Art. 14 Abs. 2 GG) umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange dieser Wohnungssuchenden. Bei unzureichender Wohnraumversorgung breiter Bevölkerungsschichten entspricht es dem gemeinwohlorientierten Rücksichtnahmegebot und ist es zugleich sachlich gerechtfertigt, die Zweckentfremdung vorhandenen Wohnraums zu untersagen, sofern "die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers ausreichend gewahrt bleiben" (BVerfG, a. a. O. S. 371).

Die Genehmigung einer Zweckentfremdung muß nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG immer die Ausnahme von der Regel bleiben, Wohnraum für Wohnzwecke zu erhalten. Die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung liegt zwar im (pflichtgemäßen) Ermessen der Behörde. Diese darf jedoch von dem Genehmigungsvorbehalt nur Gebrauch machen, um im Einzelfall dem Gebot der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen, sofern das ausnahmsweise erforderlich ist. Eine Ermessensentscheidung über die (ohne ein beachtliches Ersatzraumangebot) beantragte Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung hat die zuständige Behörde von Rechts wegen nur dann zu treffen, wenn an der Genehmigung entweder ein vorrangiges öffentliches Interesse oder ein schutzwürdiges berechtigtes Eigentümerinteresse besteht. Nur wenn eine dieser beiden Voraussetzungen gegeben ist, hat die Behörde nach ihrem Ermessen darüber zu befinden, ob und inwieweit die Zweckentfremdung ausnahmsweise zu genehmigen ist. Sie darf eine Zweckentfremdungsgenehmigung lediglich dann nicht verweigern, wenn und soweit sie damit gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot verstieße (vgl. BVerfGE, a. a. O. S. 368). Insofern kann sich im Wege einer Ermessensreduzierung sogar ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung - sei es mit, sei es ohne Nebenbestimmung - ergeben.

Das Berufungsgericht hat eine solche Reduzierung des Ermessens der Bekl. in Richtung auf die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung wegen einer dem Kl. drohenden Existenzvernichtung bejaht. Daran ist richtig, daß der Eigentümer von Wohnraum ein schutzwürdiges berechtigtes Interesse an der Genehmigung einer Zweckentfremdung hat, wenn durch deren Versagung seine Existenz ursächlich und unausweichlich vernichtet oder ernsthaft gefährdet würde. Das war bereits in der Rechtsprechung zu § 21 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes - WBewG - vom 31. März 1953 - (BGBl. I S. 97) anerkannt (vgl. Urteil vom 25. Juni 1956 - BVerwG V C 63.55 - Buchholz 454.3 § 10 WBewG Nr. 1 S.1 [5], m. w. N.). Unter dem Blickwinkel der vom Kl. geltend gemachten Existenzgefährdung ist jedoch ein schutzwürdiges berechtigtes Interesse des Eigentümers an einer Umwidmung dann anzuerkennen, wenn ohne die begehrte Ausnahme die bisher innegehabte Existenzgrundlage infolge des Verbots verlorenginge. Ein Interesse des Eigentümers an der Erweiterung eines bestehenden Betriebes vermag mit Blick auf den dargelegten Sinn und Gehalt des Zweckentfremdungsverbots und den daraus resultierenden Ausnahmecharakter einer Zweckentfremdungsgenehmigung deren Erteilung nicht zu rechtfertigen. Die Schutzwürdigkeit eines über die Existenz-erhaltung hinausgehenden Interesses läßt sich weder aus Art. 12 GG noch aus einem eigentumsrechtlich-verfassungsrechtlich (Art. 14 GG) verbürgten Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb herleiten.

Der Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG, der eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung erreichen will, schließt zwar die Abwehr übermäßig belastender und unzumutbarer gesetzlicher Auflagen ein. Art. 12 Abs. 1 GG gewährt jedoch ebensowenig wie die freiheitliche Ord nung des Grundgesetzes insgesamt "ein subjektives verfassungskräftiges Recht auf die Erhaltung des Geschäftsumfanges und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten" (BVerfGE 34, 252 [256], m. w. N.). Ob und inwieweit der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb von der Gewährleistung des Art. 14 Abs. 1 GG erfaßt wird, kann hier auf sich beruhen. Der Schutz der Eigentumsgarantie erstreckt sich nämlich nur auf den vorhandenen konkreten Bestand an Rechten und Gütern. Ein Eigentumsschutz des Betriebs kann sich deshalb nur auf dessen vorhandenen Bestand als Sach- und Rechtsgesamtheit beziehen, so daß grundsätzlich nur ein Eingriff in die Substanz dieser Sach- und Rechtsgesamtheit Art. 14 GG verletzen kann. Da Art. 14 Abs. 1 GG nur "Bestandsschutz", nicht Erwerbsschutz vermittelt, "erstreckt sich die geschützte Rechtsposition des Inhabers eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes nicht auf künftige Chancen und Erwerbsmöglichkeiten" (BGHZ, 98, 351). Bloße einfachrechtlich nicht gesicherte Erwerbsmöglichkeiten, Umsatz- und Gewinnchancen sowie tatsächliche Gegebenheiten werden ungeachtet ihrer erheblichen Bedeutung für das Unternehmen nicht dem eigentumsrechtlich-verfassungsrechtlich geschützten Bestand des einzelnen Betriebes zugeordnet. Nicht geschützt sind insbesondere "beabsichtigte Betriebserweiterungen" (vgl. BGHZ 98, 351). Eigentumsschutz kann vielmehr "nur das Recht auf Fortsetzung des Betriebes im bisherigen Umfang nach den schon getroffenen betrieblichen Maßnahmen" genießen (BGHZ 98, 351). Regelungen, die dem nicht entgegenstehen und nicht in die Substanz des Betriebes eingreifen, namentlich Vorschriften, die nur die Nutzung von Eigentum regeln, stellen eine Bestimmung von Inhalt und Grenzen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die dem Gesetzgeber anheimgegeben ist. Der Kl. kann deshalb auch unter dem Blickwinkel des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nur dann Erfolg haben, wenn der Bestand seiner Rechtsanwalts- und Steuerberaterkanzlei durch die Versagung der begehrten Zweckentfremdungsgenehmigung ernsthaft gefährdet würde.

Eine ernsthafte oder konkrete Gefahr besteht nur dann, wenn der befürchtete Schaden in absehbarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. (...) Auch dürfen an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines Existenzverlustes infolge der Versagung einer Zweckentfremdungsgenehmigung keine überhöhten und ihrerseits unverhältnismäßigen Anforderungen gestellt werden, die praktisch nicht zu erfüllen sind. Eine lediglich nicht auszuschließende Möglichkeit des Schadenseintritts reicht jedoch zur Annahme einer konkreten Gefahr oder eines ernstlichen Risikos materiellrechtlich keinesfalls aus. Die zur Freistellung vom Zweckentfremdungsverbot führende Annahme der ausnahmsweisen Unzumutbarkeit dieses Verbots für den Eigentümer ist - wie dargelegt - materiellrechtlich an hohe Voraussetzungen geknüpft. Das kann auch bei dem anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstab nicht unberücksichtigt bleiben. Für den behaupteten Eintritt eines Existenzverlusts als Folge des Zweckentfremdungsverbots muß vielmehr aufgrund einer umfassenden Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalles eine so überwiegende Wahrscheinlichkeit bestehen, daß ernstliche Zweifel an einem solchen Kausalverlauf auszuschließen sind.

(...)

Der Kl. kann sich durchgreifend auf einen Raumbedarf berufen, den er zumutbarerweise ohne eine zweckentfremdungsrechtlich untersagte Beeinträchtigung des Wohnungsmarktes zu decken vermag. Ein vom Zweckentfremdungsverbot betroffener Eigentümer von Wohnraum muß sich grundsätzlich darauf verweisen lassen, benötigten Geschäfts- und Gewerberaum zu mieten, wenn für seinen Bedarf genügend derartiger Raum in der jeweiligen Gemeinde vorhanden ist. Überdies kann nicht unberücksichtigt bleiben, wie es zu der Situation gekommen ist, in der ein Eigentümer nach seinem Vorbringen nunmehr zur Erhaltung seiner Existenz auf die Zweckentfremdung von Wohnraum angewiesen sein will. Insoweit gilt im Grundsatz nichts anderes als bei der Beurteilung der zweckentfremdungsrechtlichen Zumutbarkeit eines Instandsetzungs- und Modernisierungsaufwandes. Bei der Ermittlung des dieser Zumutbarkeitsprüfung zugrunde zu legenden Aufwandes sind die Kosten derjenigen Investitionen abzusetzen, die jetzt nicht erforderlich wären, wenn in der Vergangenheit unterbliebene, zur Erhaltung der Bewohnbarkeit objektiv gebotene und mögliche Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen rechtzeitig durchgeführt worden wären. Ebenso muß sich derjenige, der sich auf eine Existenzgefährdung durch das Zweckentfremdungsverbot beruft, entgegenhalten lassen, er habe diese Gefahrenlage durch ein von ihm zu vertretendes Unterlassen gebotener und möglicher Abwendungsmaßnahmen selbst herbeigeführt. Insoweit handelt es sich nicht um den Einwand eines Mitverschuldens. Es fehlt vielmehr an der für die Annahme eines schutzwürdigen berechtigten Eigentümerinteresses erforderlichen Kausalität zwischen Zweckentfremdungsverbot und Existenzgefährdung.

(...)

Ein die (Ermessens-) Ausnahme vom Zweckentfremdungsverbot rechtfertigendes schutzwürdiges Eigentümerinteresse ist unter dem Blickwinkel der hier allein geltend gemachten Existenzgefährdung auch dann nicht anzuerkennen, wenn es dem Betroffenen finanziell möglich und zuzumuten ist, Ersatzraum zu schaffen und auf diese Weise einen Anspruch auf Erteilung einer uneingeschränkten Zweckentfremdungsgenehmigung zu begründen. Denn eine Zweckentfremdungsgenehmigung kann von Rechts wegen beanspruchen, wer für den anderweitig zu nutzenden Wohnraum einen dessen Verlust für den Wohnungsmarkt ausgleichenden Ersatzraum geschaffen hat oder wahrhaft verläßlich schaffen will. Das Zweckentfremdungsverbot schließt einen solchen Ausgleich des durch eine Zweckentfremdung eintretenden Wohnraumverlustes nicht aus. Es schützt den Wohnungsbestand nicht um seiner selbst willen. Verhindert werden soll vielmehr eine Verschlechterung oder zusätzliche Gefährdung der ohnehin unzureichenden Versorgungslage für die Bevölkerung. Dieser Schutzzweck rechtfertigt es nicht, dem Eigentümer unter Einschränkung seiner Verfügungsbefugnis zu verwehren, zweckentfremdeten Wohnraum durch gleichwertigen Ersatzraum zu ersetzen. Für den Fall eines die Wohnraumversorgung nicht beeinträchtigenden Ausgleichs durch gleichwertigen Ersatzwohnraum darf der Zweckentfremdungsgenehmigung keine diese einschränkende Nebenbestimmung, insbesondere auch keine Zahlungsauflage, hinzugefügt werden. Eine Ermessensentscheidung ist deshalb von Rechts wegen nicht zu treffen, wenn die Behörde den um eine Zweckentfremdungsgenehmigung Nachsuchenden zumutbarerweise darauf verweisen darf, seinerseits Ersatzraum zu schaffen oder jedenfalls zunächst ein verläßliches angemessenes Ersatzraumangebot zu machen, dessen Verwirklichung gegebenenfalls durch eine Nebenbestimmung der Zweckentfremdungsgenehmigung sichergestellt werden kann.

(...)

Schließlich kann der Kl. ein überwiegendes Interesse an der Zweckentfremdung einer Mietwohnung mit der Begründung einer angeblich drohenden Existenzgefährdung dann nicht durchgreifend geltend machen, wenn er seinen persönlichen beruflichen Raumbedarf ohne unzumutbare Einschränkung seiner Wohnverhältnisse durch die Mitbenutzung eines Teils der Wohnfläche seiner eigenen Wohnung zu beruflichen oder gewerblichen Zwecken decken kann und wenn der so gewonnene zusätzliche Raum zur Erhaltung der wirtschaftlichen Existenz seiner Kanzlei genügt. (...)

Der Zumutbarkeit einer vorübergehenden Verlegung des eigenen Büros des Kl. in dessen Wohnung steht unter den gegebenen besonderen Umständen auch die grundrechtliche Eigentumsgewährleistung nicht entgegen. (...)

Die von der Bekl. beabsichtigte Aufnahme einer "Mieterschutzklausel" in eine dem Kl. gegebenenfalls zu erteilende Zweckentfremdungsgenehmigung ist - wie der erkennende Senat vorsorglich klarstellt - unzulässig. Der Schutzzweck des Zweckentfremdungsverbots ergibt sich - wie das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluß vom 4. Februar 1975 (a. a. O. S. 359) festgestellt hat - unmittelbar und deutlich aus Art. 6 § 1 MRVerbG: "Gewährleistet werden soll lediglich der Bestandsschutz von Wohnraum mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen." Das Zweckentfremdungsverbot hat keine Wohnraumbewirtschaftung zum Inhalt. Erhalten werden sollen namentlich nicht vermietete Wohnungen zugunsten der jeweiligen Mieter. Das Verbot der Zweckentfremdung hindert den Eigentümer nicht daran, eine ihm gehörende vermietete Wohnung für seinen eigenen selbstbestimmten Wohnbedarf (zusätzlich als Wohnraum) in Anspruch zu nehmen. Der Genehmigungsvorbehalt darf auch nicht als Mittel eingesetzt werden, um "allgemein unerwünschte oder schädliche Entwicklungen" auf dem Wohnungsmarkt zu unterbinden (vgl. BVerfG, a. a. O. S. 360). Durch das Zweckentfremdungsverbot soll lediglich "die Funktionsfähigkeit des Marktes wiederhergestellt und gefördert" werden (BVerfG, a. a. O. S. 361). Vermittels einer "Beeinflussung des Wohnungsangebots" soll in Gebieten mit besonders gefährdeter Wohnungsversorgung "ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage" in Richtung auf "die Sicherstellung des Normalen" erreicht werden (BVerfG , a. a. O., S. 360). Das Zweckentfremdungsverbot dient insoweit allein dem öffentlichen Interesse. Es begünstigt zwar faktisch die in seinem Geltungsbereich wohnenden Mieter. Diesen wird jedoch kein subjektives Recht auf Einhaltung der Norm zugebilligt. Eine Abwägung der Interessen der von einer Zweckentfremdung betroffenen Mieter und des Interesses des Eigentümers oder sonstigen Verfügungsberechtigten an der Zweckentfremdung sieht das Gesetz nicht vor. Den schutzwürdigen Belangen der Mieter ist gegebenenfalls in einem Zivilrechtsstreit mit dem Vermieter über die Berechtigung einer nach Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung ausgesprochenen Kündigung Rechnung zu tragen. Dabei haben die Zivilgerichte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere zu berücksichtigen, daß auch das Besitzrecht des Mieters an den Mieträumen verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz genießt (vgl. BVerfG, NJW 1993, 2035 ff.). Bei der Entscheidung über die Erteilung einer beantragten Zweckentfremdungsgenehmigung ist hingegen allein auf das öffentliche Interesse an der Erhaltung des verbotsgeschützten Wohnraums für den örtlichen Markt abzustellen. Wird dieses Interesse nicht berührt, insbesondere weil der Eigentümer oder sonst Verfügungsberechtigte gleichwertigen Ersatzraum geschaffen hat oder verläßlich anbietet, muß die Zweckentfremdungsgenehmigung von Rechts wegen uneingeschränkt erteilt werden. Auf die Interessen der betroffenen Mieter kommt es nicht an. Die Behörde kann zwar - wie ausgeführt - den um eine Zweckentfremdungsgenehmigung nachsuchenden Eigentümer von Wohnraum darauf verweisen, ein angemessenes Ersatzraumangebot zu unterbreiten, wenn ihm dies wirtschaftlich zuzumuten ist. Sie darf die Wirksamkeit der Zweckentfremdungsgenehmigung aber nicht davon abhängig machen, daß der Eigentümer die von der beabsichtigten Zweckentfremdung betroffenen Mieter zuvor anderweitig angemessen unterbringt.

Entgegen der Rechtsansicht der Revision sind in dem Verwaltungsrechtsstreit des Eigentümers, der von der zuständigen Behörde eine Zweckentfremdungsgenehmigung begehrt, die von der Zweckentfremdung betroffenen Mieter auch nicht notwendig beizuladen. Notwendig ist eine Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO nur dann, wenn ein Dritter an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Das ist der Fall, wenn die erstrebte Entscheidung nicht getroffen werden kann, ohne daß sie unmittelbar und zwangsläufig in die Rechtsposition des Dritten eingreift und deswegen aus Rechtsgründen gegenüber den Beteiligten nur einheitlich vorgenommen werden kann. Das trifft hier nicht zu. Eine Zweckentfremdungsgenehmigung hat keine Drittwirkung, die den Mieter in seinen Rechten verletzen könnte. Der Mieter kann die Genehmigung vielmehr mangels Klagebefugnis nicht anfechten. Die mit dem Genehmigungsvorbehalt beabsichtigte behördliche Kontrolle dient - wie ausgeführt - ausschließlich dem öffentlichen Interesse an der Wohnungsversorgung der Bevölkerung. Ein subjektives Recht auf Versagung der Genehmigung gewährt der Vorbehalt den Mietern nicht. Deren verwaltungsrechtlichen Drittschutzes bedarf es auch nicht, weil ihnen nach Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung und einer darauf gestützten Kündigung ein weitergehender und umfassender Rechtsschutz vor den Zivilgerichten gewährt wird. Ein zusätzlicher, die Möglichkeit ihrer Rechtsverteidigung gleichsam verdoppelnder Verwaltungsrechtsschutz wäre nicht einmal sinnvoll, sondern würde zu einer unnützen gerichtlichen Inanspruchnahme führen. Aus diesem Grunde hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung Klagen gegen Zustimmungen oder Genehmigungen von Behörden zu privaten Rechtsgeschäften für unzulässig erklärt, wenn der Kl. seine Einwendungen in dem wegen des privaten Rechtsverhältnisses vor den ordentlichen Gerichten zu führenden Rechtsstreit erheben kann.

Die Genehmigung der Zweckentfremdung ist insbesondere kein "privatrechtsgestaltender" Verwaltungsakt. Sie schafft keinen Kündigungsgrund gegenüber dem Mieter. Will der Vermieter die vermietete Wohnung nicht mehr als Wohnraum, sondern gewerblich nutzen, so kann er sich zur Kündigung des Mieters nicht auf Eigenbedarf berufen (vgl. Barthelmess, § 564 b BGB Rdn. 68 m. w. N.). Die Kündigung kann vielmehr nur auf § 564 b Abs. 2 Nr. 3 BGB gestützt werden, wenn die dort bestimmten Voraussetzungen vorliegen. Zur Kündigung nach § 564 b Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 BGB sind allerdings das Vorliegen der Zweckentfremdungsgenehmigung und deren Erwähnung im Kündigungsschreiben erforderlich, wenn die vom Vermieter angestrebte, zur Grundlage der Kündigung gemachte Verwertung der Mieträume unter das Zweckentfremdungsverbot des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG fällt. An die Zweckentfremdungsgenehmigung sind die Zivilgerichte aber lediglich insoweit gebunden, als dieser Verwaltungsakt Tatbestandswirkung entfaltet. Denn auf sie beschränkt sich die Verbindlichkeit von Verwaltungsakten gegenüber anderen Behörden und Gerichten, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Die Tatbestandswirkung hat regelmäßig nur zum Inhalt, daß der Verwaltungsakt und die durch ihn für einen bestimmten Rechtsbereich getroffene Regelung als gegeben hingenommen werden müssen. Im Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter besagt die Tatbestandswirkung der Zweckentfremdungsgenehmigung lediglich, daß die vom Vermieter beabsichtigte Zweckentfremdung nicht gegen das im öffentlichen Interesse erlassene Verbot verstößt. Eine darüber hinausgehende Feststellungs- oder Bindungswirkung, die einer gesetzlichen Grundlage bedürfte, kommt der Zweckentfremdungsgenehmigung nicht zu. Sie ist namentlich kein Verwaltungsakt mit "Doppelwirkung", der nicht nur den Vermieter begünstigt, sondern zugleich auch den Mieter belastet und deshalb nicht erteilt werden kann, ohne unmittelbar und zwangsläufig in Rechte des Mieters einzugreifen. Ob die Kündigung nach § 564 b Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 BGB gerechtfertigt ist, weil der Vermieter durch die Fortsetzung des Mietverhältnisses an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung des Grundstücks gehindert und dadurch erhebliche Nachteile erleiden würde, haben die Zivilgerichte ohne Bindung an die Zweckentfremdungsgenehmigung zu entscheiden.

Ein Rechtsanwalt wollte seine Kanzlei vergrößern und deshalb eine andere Wohnung in seinem Haus ebenfalls beruflich nutzen. Die Behörde lehnte die Genehmigung zur Zweckentfremdung ab; die Klage des Betroffenen blieb erfolglos.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 22. April 1994 sich veranlaßt gesehen, zahlreiche Einzelprobleme des Zweckentfremdungsrechts anzusprechen; dem eiligen Leser sei die Lektüre der ebenfalls umfangreichen amtlichen Leitsätze empfohlen. Das Wesentliche: Ein Anspruch auf Genehmigung zur Zweckentfremdung besteht nur bei einer Existenzgefährdung; eine beabsichtigte Betriebserweiterung reicht nicht. Dabei ist dem Eigentümer zuzumuten, Ersatzwohnraum zu schaffen oder auch seine Wohnung zum Teil für berufliche Zwecke zu nutzen. Eine Mieterschutzklausel, die die Behörde mit der Genehmigung verbindet, ist grundsätzlich unzulässig und der Mieter kann die Genehmigung auch nicht anfechten. Eine Kündigung des Vermieters ist ohnehin nicht wegen Eigenbedarfs (der ist nur für Wohnzwecke möglich), sondern nur wegen Hinderung an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung zulässig. Zweifelhaft ist allerdings, ob die ältere Rechtsprechung, auf die sich das Bundesverwaltungsgericht beruft, noch anzuwenden ist, wonach die Zweckentfremdungsgenehmigung schon bei der Kündigung vorgelegen haben müsse und auch in der Kündigung dem Mieter mitzuteilen ist.

Das Bayerische Oberste Landesgericht hat erst unlängst (GE 1993, 1148) entschieden, daß eine Baugenehmigung oder eine Abrißgenehmigung weder in der Kündigung erwähnt sein noch zu diesem Zeitpunkt vorliegen müssen. Wegen der abweichenden Auffassung des OLG Hamburg sollte hierzu ein Rechtsentscheid des Bundesgerichtshofs eingeholt werden.