Zweckentfremdungsgenehmigung

Zweckentfremdungsgenehmigung; Ausgleichsabgabe

1. Eine unabhängig von einer Antragstellung rückwirkend erteilte, mit der Festsetzung einer Ausgleichsabgabe verbundene Genehmigung zur Zweckentfremdung ist zulässig.

2. Zu den Voraussetzungen für die Auferlegung einer Ausgleichsabgabe.

Eine derartige rückwirkende Genehmigungserteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden; und zwar unabhängig davon, ob die Kl. die Genehmigung rückwirkend beantragt hat oder nicht. Zwar geht Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 ZwVbVO davon aus, daß eine Zweckentfremdung nur nach vorheriger Genehmigungserteilung erfolgen darf; ist aber eine Zweckentfremdung (zunächst) ohne die erforderliche Genehmigung durchgeführt worden, kann die Behörde den verbotswidrigen Zustand auch ohne Antrag nachträglich mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der Vornahme der zweckfremden Nutzung gegebenenfalls unter Beifügung einer Zahlungsauflage genehmigen und dadurch legalisie-ren (vgl. Schwender in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Januar 1986, Anm. 6 und 7 zu Art. 6 MRVerbG, unter Bezug-nahme auf BVerwG, Buchholz 454.3, Nr. 2 zu § 21 WBewG und OVG NW, BBauBl. 1981 S. 725 und 1982 S. 867 zu § 12 Abs. 1 und 3 WoBindG). Dem kann nach Auffassung der Kammer nicht entgegengehalten werden, daß die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung für die Erteilung einer Zweck-entfremdungsgenehmigung ausdrücklich einen Antrag voraussetze.

Ein Antragserfordernis läßt sich nämlich dem das fragliche repressive Ver-bot mit Befreiungsvorbehalt unmittelbar regelnden Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG und § 1 Abs. 1 Satz 1 ZwVbVO nicht entnehmen. Soweit die das Genehmigungsverfahren regelnde Vorschrift des § 3 ZwVbVO in Absatz 1 antragsberechtigte Personen aufführt, kann daraus deshalb nicht geschlossen werden, daß damit ein von Amts wegen durchzuführendes Ge-nehmigungsverfahren ausgeschlossen wäre (so noch Ziff. 3.1.2 AV-ZwVbVO vom 17. November 1977, ABl. S. 1598; a. A.VG Berlin, Urteil vom 6. Dezember 1984 - VG 13 A 273.83 -). Abgesehen von der Übereinstimmung mit der oben zitierten Rechtsprechung zu wörtlich und inhaltlich ent-sprechenden anderen gesetzlichen Zweckentfremdungsverboten läßt sich nach Sinn und Zweck der hier maßgeblichen zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften für die obige Auffassung des weiteren anführen, daß bei einer nachträglichen Genehmigung eines "sich als Zustandsveränderung darstellenden einmaligen Vorgangs ... die Annahme einer Rückwirkung der Art des zu genehmigenden Sachverhalts ... entspricht", daß die Vor-aussetzungen für die Genehmigungserteilung "vielfach bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorgelegen" haben (vgl. OVG NW, BBauBl. 1982 S. 867 f.) und daß die mit einer Ausgleichsabgabe versehene rückwirkende Genehmigung für den Zweckverletzter als Grundlage für diese belastende Nebenbestimmung - anders als die für die weitere Zweckentfremdung erteilte Genehmigung - im wesentlichen nur belastenden Charakter hat (vgl. BVerwG, Buchholz a.a.O.). Soweit dadurch für die Vergangenheit ein Ordnungswidrigkeitenverfahren vermieden und letztlich anstelle eines Bußgeldes eine Ausgleichsabgabe erhoben wird, weil die Ausgleichsabgabe gemäß § 4 ZwVbVO der Förderung des sozialen Wohnungsbaus zu-gute kommt, während die Bußgelder in den allgemeinen Staatshaushalt fließen, obwohl die frühere Zweckentfremdung einen möglicherweise über Jahre andauernden Nachteil für den geschützten allgemeinen Wohnungsmarkt bewirkt hat. Die Annahme eines Antragserfordernisses (und des Er-fordernisses einer Kongruenz von Ausgleichsabgabe und Geltungsdauer der Genehmigung) würde demgegenüber dazu führen, daß es der Zweck-entfremder in der Hand hätte, die Behörde in der Hoffnung, daß ihm ein Verschulden nicht nachzuweisen ist, für die Vergangenheit auf das Ordnungswidrigkeitenverfahren zu beschränken und die dem sozialen Wohnungsbau zugute kommende Ausgleichsabgabe durch eine Verzögerung der Antragstellung möglichst gering zu halten oder gar ganz zu vermeiden.

Der Kl. stand auch kein strikter Anspruch auf uneingeschränkte Erteilung der danach erforderlichen Genehmigungen zu, so daß der Bekl. grundsätzlich berechtigt war, den im Ermessenswege erteilten Genehmigungen die angefochtenen Zahlungsauflagen beizufügen (vgl. BVerwG NJW 1982 S. 2269). Ein solcher Anspruch wäre ohne Beurteilungs- oder Ermessensspielraum der Behörde gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 ZwVbVO nur dann anzu-nehmen, wenn an der hier fraglichen Nutzung ein das öffentliche Interesse an der Nutzung zu Wohnzwecken erheblich überwiegendes berechtigtes Interesse bestanden hätte (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 13. Dezember 1990 - OVG 5 B. 53.89 -). Das ist aber nicht der Fall. Ein erheblich überwiegendes privates Interesse der Kl. ist nicht anzuerkennen, da die Erzielung ei-nes höheren Entgeltes insoweit gemäß Satz 2 dieser Vorschrift außer Be-tracht zu bleiben hat. Auch das öffentliche Interesse an der angemessenen Unterbringung von Aussiedlern und Zuwanderern kann nicht als erheblich überwiegend angesehen werden. Dabei ist zu berücksichtigen, daß wegen des Charakters des Zweckentfremdungsverbots als repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt (vgl. BVerfG NJW 1975 S. 727) die Erteilung einer Genehmigung die Ausnahme und deren Versagung der Regelfall ist und deshalb das gesetzlich vorgegebene Interesse an der Erhaltung des Wohnungsbestandes grundsätzlich vorrangig ist. Es kann danach nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen, das Problem der Unterbringung von Aussiedlern und Zuwanderern zu Lasten des allgemeinen Woh-nungsmarktes zu lösen, weil in der gegenwärtigen Situation dem Erhalt von Wohnraum ein ganz besonderes Gewicht zukommt. Diese Situation wird noch dadurch verschärft, daß die in Berlin untergebrachten Aussiedler und Zuwanderer, für die zunächst Wohnraum zweckentfremdet wird, zu-sätzlich zu den übrigen Wohnungssuchenden auf dem - nunmehr weiter reduzierten - Berliner Wohnungsmarkt als Nachfrager auftreten. Der durch die Unterbringung der Aussiedler und Zuwanderer zu den von der öffentlichen Hand bezahlten und weit über den allgemeinen Mieten liegenden Tagessätzen bewirkte Eingriff in den allgemeinen Wohnungsmarkt kann zudem bei den übrigen Wohnungssuchenden zu Unverständnis und damit zu nicht erwünschten sozialen Konflikten führen (vgl. OVG Berlin, Beschluß vom 4. Dezember 1989 - OVG 5 S 59.89 - und Beschlüsse der Kam-mer vom 4. Dezember 1989 - VG 10 A 321.89 -, vom 15. Januar 1990 - VG 10 A 586.89 - und vom 7. März 1990 - VG 10 A 39.90 -).

Die Auferlegung der angefochtenen Zahlungsauflagen war auch nicht er-messensfehlerhaft, sie entsprach vielmehr dem vom Verordnungsgeber in § 3 Abs. 5 ZwVbVO vorgesehenen Regelfall.

Ein Verzicht auf die Ausgleichszahlungen war nicht ausnahmsweise des-halb geboten, weil die genehmigte Zweckentfremdung in Form der Unterbringung von Aussiedlern und Zuwanderern ausschließlich oder vorrangig öffentlichen Interessen oder gar öffentlichen Zwecken diente (vgl. BVerfG NJW 1975 S. 727 [730]; Böhle, Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, 1988, S. 123 Fn. 147; Ziff. 10 Abs. 4 Buchst. a AV-ZwVbVO). In diesem dem behördlichen Ermessen offenstehenden Bereich hat näm-lich der Senator für Bau- und Wohnungswesen durch seine Weisung vom 31. Mai 1989 an alle Bezirksämter, mit der er die Erteilung von Zweckentfremdungsgenehmigungen für Aussiedlerheime im Hinblick auf die Verschärfung der Wohnungsmarktsituation untersagt hat, sowie durch seine offenbar seitens der Sozialverwaltung unwidersprochen gebliebene Mitteilung dieser Verfahrensweise an das Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben eine Gewichtung der öffentlichen Interessen zugunsten des durch die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung geschützten Erhalts von Wohnraum vorgenommen, so daß mit den vorliegenden Genehmigungen - wie in den Widerspruchsbescheiden auch ausdrücklich ausgeführt - keine öffentlichen Interessen (mehr) verfolgt wurden, sondern allenfalls noch Vertrauensschutzgesichtspunkten zugunsten der Kl. Rechnung getra gen werden sollte. Diese Ermessenserwägungen sind auch rechtlich nicht zu beanstanden.

Schließlich kann sich die Kl. gegen die Zahlungsauflagen nicht auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG berufen, weil nach ei-nem Schreiben des Landesamtes für Zentrale Soziale Aufgaben an das Bezirksamt Steglitz vom 3. Oktober 1988 mit dem Senator für Bau- und Wohnungswesen Einvernehmen dahin erzielt worden sei, daß bei der Er-teilung von Zweckentfremdungsgenehmigungen keine Ausgleichsabgaben erhoben würden, wenn ein Gebäudeteil für den Betrieb eines Wohnheimes für Aussiedler und Zuwanderer genutzt werde, denn eine entsprechende Verwaltungspraxis bestand jedenfalls aufgrund der oben angesprochenen Weisung vom 31. Mai 1989 im Zeitpunkt der hier angefochtenen behördlichen Entscheidungen nicht mehr; abgesehen davon erscheint auch fraglich, ob diese Praxis mit § 3 Abs. 5 ZwVbVO vereinbar war und ob nicht jedenfalls angesichts des bei der Einrichtung von Wohnheimen üblicherweise geringeren Verlustes von Wohnraum und deutlich höheren Aufwandes eine Abweichung von dieser Praxis im vorliegenden Fall sogar sachgerecht gewesen wäre.