Zweckentfremdung

Zweckentfremdung; Ersatzwohnraum; zeitlicher Zusammenhang; Neubau

1. Eine Zweckentfremdung ist dann nicht genehmigungsfähig, wenn Ersatzwohnraum nicht in zeitlichem Zusammenhang mit der Zweckentfremdung dem Markt zur Verfügung gestellt wird.

2. Daran fehlt es, wenn seit der Errichtung des neuen Wohnraums fünf Jahre vergangen sind, wobei es keine Rolle spielt, aus welchen Gründen der Verfügungsberechtigte die Anerkennung des neugeschaffenen Wohnraums als Ersatzwohnraum nicht geltend gemacht hat. (Leitsätze der Redaktion)

Der Kl. wendet sich gegen Nebenbestimmungen (Ausgleichsabgabe/Befristung) zu einer ihm erteilten Zweckentfremdungsgenehmigung, mit der Begründung, er habe Ersatzwohnraum geschaffen.

Der Kl. beantragte im Jahre 1983 gemeinsam mit dem anderen Eigentümer und Verwalter des Grundstücks ... in Berlin-Reinickendorf erstmals die Genehmigung zur Zweckentfremdung der in seinem Haus befindlichen ca. 96 m2 großen 3-Zimmer-Wohnung (Vorderhaus, 1. OG rechts) für eine internistische Gemeinschaftspraxis zweier Ärztinnen. Dem Antrag war neben Befürwortungen der Kassenärztlichen Vereinigung Berlin und des Gesundheitsamts Reinickendorf u. a. eine Begründung des Verwalters folgenden Wortlauts beigefügt:

"In unmittelbarer Nachbarschaft befindet sich die Doppelpraxis von Frau Dr. B. und Frau Dr. S. Da ihre Räume in Eigentumswohnungen umgewandelt werden, ihnen aber eine Übernahme nicht möglich ist, benötigen sie zur Weiterführung der Praxis Ersatzräume. Diese können wir in verkehrsgünstiger Lage zur Verfügung stellen (Apotheke im Haus). Der jetzige Inhaber der Wohnung und Mitbenutzer des Grundstücks, H., schafft eigenen Wohnraum (...) und räumt die Wohnung zum 31.10.1983. Aus vorgenannten Gründen bitte ich Sie, den Antrag positiv zu bescheiden."

Mit an beide Eigentümer gerichtetem Bescheid vom 22. August 1983 genehmigte das damals zuständige Landesamt für Wohnungswesen die Nutzung der Wohnräume "als Arzt-Praxis durch Frau Dr. B. und Frau Dr. S.", befristet auf die Dauer des Mietverhältnisses und unter der Auflage der Zahlung einer monatlichen Ausgleichsabgabe in Höhe von 267,00 DM.

Nachdem dem nunmehr zuständig gewordenen bezirklichen Wohnungsamt bekannt geworden war, daß die Wohnung seit dem 1. April 1988 durch den Internisten Dr. H. als Praxis genutzt wurde, drohte das Wohnungsamt den Eigentümern die Anordnung der Wiederzuführung der Wohnung zu Wohnzwecken an. Daraufhin bat der Kl. unter dem 19. Februar 1991 um die Genehmigung der "weiteren Zweckentfremdung, gegebenenfalls um Erlaubnis zur Umwidmung von Wohnraum in Gewerberaum wg. Ersatzbeschaffung von Wohnraum". Zur Begründung trug er vor, er habe nach dem Wechsel des Praxisinhabers keine neue Zweckentfremdungsgenehmigung beantragt, weil er davon ausgegangen sei, daß die Genehmigung an den Zweck der Internistenpraxis gebunden sei, für den das öffentliche Interesse bestehe, nicht aber an die Person des Arztes. Vor dem Bezug der Wohnung durch die beiden Ärztinnen habe er selbst die fragliche Wohnung bewohnt. Zur wirtschaftlichen Sicherung der von ihm im Hause betriebenen Apotheke habe er die Wohnung als Arztpraxis vermietet. Er habe Ersatzwohnraum geschaffen, indem er in Berlin-H. ein Eigenheim mit 172 m2 Wohnfläche errichtet habe, in das er zu Weihnachten 1983 mit seiner inzwischen sechsköpfigen Familie unmittelbar aus der fraglichen Wohnung umgezogen sei. Nachdem weitere Ermittlungen des Wohnungsamtes ergeben haben, daß der Grad der Versorgung mit internistischen Arztpraxen im Jahre 1991 in Berlin-Reinickendorf 190 % betrug, jedoch eine Apparategemeinschaft mit einer benachbarten, zur Sicherstellung der ärztlichen Versorgung benötigten allgemeinärztlichen Praxis bestand, genehmigte das Bezirksamt mit gleichlautenden, an beide Eigentümer gerichteten Bescheiden vom 1. Oktober 1991 die Zweckentfremdung der Wohnung als Arztpraxis durch Dr. A ab 1. April 1988, befristet bis zur Beendigung der Nutzung als Arztpraxis durch Dr. H. und unter der Auflage der Zahlung einer monatlichen Ausgleichsabgabe in Höhe von 267,00 DM ab 1. April 1988.

Am 23. Oktober 1991 erhob der Kl. Widerspruch, zu dessen Begründung er vortrug, ihm stehe eine Zweckentfremdungsgenehmigung ohne Nebenbestimmungen zu, weil er für die fragliche Wohnung Ersatzwohnraum geschaffen habe, der mit der zweckentfremdeten Wohnung in jeder Hinsicht vergleichbar sei; insbesondere sei der Ersatzwohnraum im Zusammenhang mit der nunmehr gewerblichen Nutzung der bisherigen Wohnung geschaffen worden. Beide Wohnungen seien auch von der Ausstattung her vergleichbar. Die Ersatzwohnraumfläche sei sogar erheblich größer, so daß der Wohnungsmarkt insgesamt stärker entlastet worden sei.

Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben, die angefochtenen Nebenbestimmungen sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gemäß Artikel 6 § 1 Abs. 2 Satz 1 MRVerbG kann die Behörde eine Ge-nehmigung der Zweckentfremdung von Wohnraum nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen befristet, bedingt oder unter Auflagen erteilen. Die Ne-benbestimmungen müssen sich im Rahmen des Schutzzwecks des Zweckentfremdungsverbots halten. Der Zweck dieses Verbots ist der Bestandsschutz von Wohnraum mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen. Somit bilden die von dem Vorhaben ausgehenden Nachteile für die Wohnraumversorgung die Grenze belastender Nebenbestimmungen zur Zweckentfremdungsgenehmigung (vgl. BVerfGE 38, 348 [359]; 55, 249 [258 f.]).

Eine Zahlungsauflage kann einen angemessenen Ausgleich für den durch die Zweckentfremdung eintretenden Wohnraumverlust schaffen; eine Befristung kann die Bindung der Genehmigung an das jeweilige der Genehmigung zugrunde liegende, zeitlich begrenzte Nutzungsverhältnis sicherstellen. Zahlungsauflage und Befristung sind jedoch unzulässig, wenn der Verfügungsberechtigte den durch die Zweckentfremdung eintretenden Wohnraumverlust durch die Schaffung von Ersatzwohnraum im Gemeindegebiet selbst ausgleicht. Denn dann erleidet der Wohnraumbestand insgesamt keinen Nachteil, der durch eine Zahlungsauflage auszugleichen wäre, und der Verlust des Wohnraums ist auch unabhängig vom jeweiligen konkreten Nutzungsverhältnis auf Dauer ausgeglichen, so daß es für eine Befristung in diesem Fall keinen sachlichen Grund gibt (vgl. BVerwGE 65, 139 [143 f.] zur Zahlungsauflage).

Von den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten sechs Voraussetzungen eines beachtlichen Ersatzwohnraumangebots:

1. Lage im Gemeindegebiet,

2. zeitlicher Zusammenhang mit der Zweckentfremdung,

3. Übereinstimmung in der Verfügungsbefugnis,

4. Vergleichbarkeit in Größe und Standard,

5. kein Luxusbau,

6. Verfügbarkeit auf dem allgemeinen Wohnungsmarkt

(vgl. BVerwGE 65, 139 [145] und BVerwG, Urteil vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 16.84 - Buchholz 454.51 Nr. 13, S. 54) fehlt es hier entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts schon an der zweiten Voraussetzung, d. h. an dem notwendigen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Zweckentfremdung und der Schaffung von Ersatzwohnraum. Denn das als Ersatzwohnraum angebotene Einfamilienhaus des K. in Berlin-H. wurde im Jahre 1983 errichtet und bezogen, während die hier zur Genehmigung gestellte Zweckentfremdung, nämlich die Nutzung der Wohnräume der 3-Zimmer-Wohnung im Haus ..., Berlin-Reinickendorf durch den Arzt D. H., im Jahre 1988, also erst fünf Jahre später begann. Zwar bedarf es keiner exakten zeitlichen Identität und auch keiner Absicht einer Schaffung von Ersatzwohnraum (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1986, aaO., und Beschluß des erkennenden Senats vom 7. September 1990 - OVG 5 S 55.90). Es kann aber keinem Zweifel unterliegen, daß eine zeitliche Differenz von jedenfalls fünf Jahren das Kriterium des zeitlichen Zusammenhangs unter Berücksichtigung des Zwecks dieser Voraussetzung, es zu verhindern, daß Ansprüche auf Zweckentfremdung sozusagen auf Vorrat durch Neubautätigkeiten in der Vergangenheit geschaffen werden können, nicht mehr erfüllt.

Der zeitliche Zusammenhang läßt sich auch nicht im Hinblick auf die im Jahre 1983 genehmigte Zweckentfremdung der Wohnung als Praxis der beiden Ärztinnen herstellen. Denn diese Zweckentfremdung ist im Jahre 1988 beendet worden. Bei der anschließenden Nutzung der Wohnräume als Arztpraxis durch Dr. H. handelt es sich nicht um eine fortgesetzte, sondern um eine neue Zweckentfremdung. Die beiden aufeinanderfolgenden Nutzungen der Wohnung als internistische Praxis durch verschiedene Ärzte stellt sich schon materiell nicht als eine einzige Zweckentfremdung dar. Denn die Zweckentfremdung ist definiert als die Zuführung einer Wohnung zu anderen als Wohnzwecken. Im Falle der Verwendung einer Wohnung zu gewerblichen Zwecken ist unter Zuführung die jeweilige Nutzung zu verstehen; genehmigungsbedürftig ist die Nutzungsänderung (vgl. BVerfGE 38, 348 [358]). Endet das Nutzungsverhältnis, endet auch die damit verbundene Zweckentfremdung. Eine fortbestehende Zweckentfremdung ist aber auch formell nicht mehr gegeben, wenn die Behörde - wie hier - die Genehmigung der Zweckentfremdung auf das konkrete Nutzungsverhältnis begrenzt. In diesem Fall bedarf jede neue Zweckentfremdung in Form einer neuen Nutzungsvereinbarung der erneuten Genehmigung, der auch eine andere (Bedarfs-) Prüfung zugrunde liegen kann, so wie es hier im Jahre 1991 der Fall war.

Die im Jahre 1983 genehmigte erste Zweckentfremdung könnte den zeitlichen Zusammenhang mit dem Ersatzbau nur herstellen, wenn dieser Ersatzbau bereits damals Gegenstand eines Ersatzraumangebotes gewesen wäre und von der Behörde bei der Genehmigung der ersten Zweckentfremdung akzeptiert worden wäre. An beidem fehlt es hier.

Für ein beachtliches Ersatzwohnraumangebot reicht es nicht aus, daß sich zu irgendeinem Zeitpunkt Zweckentfremdung und Ersatzbau unbemerkt "aufrechenbar" gegenübergestanden haben. Es ist allein Sache des Verfügungsberechtigten, neugeschaffenen Wohnraum als Ersatzwohnraum zu bestimmen und in das Genehmigungsverfahren einzuführen (vgl. Beschluß des Senats vom 16. Mai 1995 - OVG 5 S 51.95 -). Deshalb ist ein Angebot des Verfügungsberechtigten zu fordern (vgl. BVerwGE 65, 139 [142]), welches in das Genehmigungsverfahren einzubringen ist und so konkret sein muß, daß die Behörde ohne weiteres prüfen kann, ob der Ersatzwohnraum den durch die jeweilige konkrete Zweckentfremdung entstehenden Verlust von Wohnraum auszugleichen in der Lage ist. Der Antrag der beiden Miteigentümer vom 16. August 1983 stellt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein solches Angebot dar. Für ein prüffähiges Ersatzangebot wäre mindestens zu verlangen gewesen, daß der Kl. die Größe, die Lage und die Ausstattung der Ersatzwohnung angibt. Im übrigen geht aus der Antragsbegründung nur hervor, daß der Kl. die Wohnung vorher selbst bewohnt habe, sie nunmehr räume und in ein von ihm geschaffenes Einfamilienhaus umziehe. Dies stellt sich aus der Sicht des Empfängers dieser Erklärung als bloße Begründung dafür dar, weshalb die zweckentfremdete Wohnung frei wird. So ist dies auch von der Behörde aufgefaßt worden.

Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht in dem Antrag aus dem Jahre 1983 eine "Anzeige" im Sinne eines Angebots der Schaffung von Ersatzwohnraum sehen wollte, fehlte es an der Annahme dieses Angebots durch die Behörde. Einer solchen Annahme des Ersatzraumangebots bedarf es, damit nach außen erkennbar wird, welche Wohnung für welche andere Wohnung als Ersatzwohnraum auf Dauer dem Wohnungsmarkt zur Verfügung steht. Aus dem Genehmigungsbescheid vom 22. August 1983 geht aber nicht hervor, daß die Behörde Ersatzwohnraum berücksichtigt hätte; vielmehr hat sie die Genehmigung auf die Dauer des konkreten Nutzungsverhältnisses befristet und ihr eine Zahlungsauflage beigefügt, was für die Nichtberücksichtigung eines Ersatzraumangebots spricht, weil diese Nebenbestimmungen im Falle der Anerkennung von Ersatzwohnraum nicht zulässig gewesen wären. Da der Kl. Rechtsmittel gegen die in der Genehmigung konkludent enthaltene Nichtberücksichtigung von Ersatzwohnraum nicht eingelegt hat, ist diese Nichtberücksichtigung bestandskräftig geworden. Läßt sich der Verfügungsberechtigte von einer möglichen Anerkennung neugeschaffenen Wohnraums als Ersatzwohnraum - sei es aus wohlüberlegten Gründen, sei es aus Unkenntnis oder auch auf Grund einer falschen Entscheidung der Behörde oder des Gerichts - abhalten, scheidet eine spätere Anerkennung aus, weil es dann, wenn wie hier jedenfalls fünf Jahre seit der Errichtung des neuen Wohnraums vergangen sind, an dem notwendigen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Errichtung des Wohnraums und der hier in Rede stehenden Zweckentfremdung fehlt (vgl. Beschluß des Senats vom 16. Mai 1995 - OVG 5 S. 51.95 -).

Fehlt es aber an einem der sechs Kriterien für ein berücksichtigungsfähiges Ersatzraumangebot, kann offenbleiben, ob darüber hinaus möglicherweise auch noch weitere Voraussetzungen nicht erfüllt sind, insbesondere ob es sich bei dem Einfamilienhaus des Kl. mit Schwimmbad und Sauna und 172 m2 Wohnfläche im Vergleich zu der erheblich kleineren 3-Zimmer-Wohnung um "nicht ausgesprochen luxuriösen Wohnraum" handelt. Da gegen die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen im übrigen keine Bedenken bestehen, war die Klage abzuweisen.

Eine Zweckentfremdung ist zu genehmigen, wenn der Verfügungsberechtigte Ersatzwohnraum auf dem Markt anbietet. Dabei ist ein zeitlicher Zusammenhang nötig zwischen der Zweckentfremdung und der Schaffung von Ersatzwohnraum. Fraglich sind insbesondere die Fälle, bei denen zunächst keine Zweckentfremdungsgenehmigung beantragt wurde.

Das OVG Berlin meint in zwei Entscheidungen vom 16. Mai und 8. Juni 1995, daß jedenfalls nach fünf bzw. sieben Jahren ein solcher zeitlicher Zusammenhang nicht mehr besteht. Hatte der Eigentümer damals also die Anerkennung als Ersatzwohnraum aus welchen Gründen auch immer nicht veranlaßt, kann er dies nicht mehr nachholen. Ob dabei tatsächlich eine unzulässige Schaffung von Ersatzwohnraum "auf Vorrat" vorliegt, ist immerhin zweifelhaft (siehe den Aufsatz von Schultz in GE 1995, 1228 f.).

Auch wenn der Ersatzwohnraum vor der Zweckentfremdung geschaffen wurde, aber bei natürlicher Betrachtungsweise dies "in einem Zug" erfolgte, ist nach dem Beschluß des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. September 1995 der zeitliche Zusammenhang gewahrt.