Zweckentfremdung

Zweckentfremdung; Wohnraumnutzung; Aussiedlerheim; Übersiedlerheim; Fremdenbeherbergung; Reparaturbedürftigkeit während des Umbaus zu Eigentumswohnungen; öffentliches Interesse an der Zweckentfremdung

1. Ein vollendeter Umbau eines Wohnhauses zu Eigentumswohnungen führt nicht zur Unbewohnbarkeit im Sinne des Zweckentfremdungsrechts.

2. Die Nutzung als Aussiedlerheim ist genehmigungsbedürftig.

Die Antragstellerin, die mehrere Heime für Aus- und Übersiedler betreibt, erwarb im Februar 1989 das 6.827 m2 große, nach dem Baunutzungsplan im allgemeinen Wohngebiet der Baustufe II/1 gelegene Grundstück in Berlin-Zehlendorf, das unter anderem mit einem bis 1983 bewohnten villenartigen Wohnhaus mit seinerzeit drei Wohnungen und einer Wohnfläche von insgesamt ca. 1.000 m2 bebaut ist. Der Rechts-vorgänger der Antragstellerin hatte mit dem Umbau des Hauses in vier (Ei gentums-) Wohnungen begonnen, das Vorhaben aber nicht vollendet. Den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung für die Nutzung des Hauses als Heim für "Aussiedler und Zu-wanderer" mit 25 Räumen lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 21. Juni 1989 wegen "der äußerst angespannten Wohnungssituation" ab und forderte die Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung sowie unter Androhung eines Zwangsgeldes von "1.000 DM je Wohnung = 4.000 DM" auf, die Wohnungen wiederherzustellen und sie bis zum 30. September 1989 wieder Wohnzwecken zuzuführen. Der dagegen unter Hinweis auf die bereits investierten Mittel und die Belegungszusage des Landesamtes für Zentrale Soziale Aufgaben eingelegte Widerspruch ist bisher - ebenso wie ein Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung für die veränderte Nutzung - nicht beschieden worden.

Auf den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin hat das VG Berlin mit Beschluß vom 12. September 1989 (GE 1989, 1123) dem An-tragsgegner aufgegeben, der Antragstellerin wegen des unter Würdigung der konkreten Verhältnisse des zweckentfremdeten Wohnraums überwiegenden öffentlichen Interesses an der Unterbringung von Aussiedlern und Zuwanderern vorläufig eine Zweckentfremdungsgenehmigung zu erteilen.

II. Die Beschwerde des Antragsgegners ist überwiegend begründet.

aa) Das VG hat zutreffend die Eigenschaft des fraglichen Gebäudes als Wohnraum im Sinne des Zweckenfremdungsrechts dargelegt und im ein-zelnen unter Würdigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt, daß die gegenwärtige, auf den unvollendeten Umbau zu rückzuführende Reparaturbedürftigkeit im Sinne einer "Unbewohnbarkeit" nicht zum Verlust der Wohnraumeignung führt (Seite 6 des Beschlußabdrucks). Hierauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Daß das auf einem Wassergrundstück gelegene Haus vom Markt als Wohnraum aus sonstigen Gründen nicht mehr angenommen würde, ist weder dargetan noch ohne weiteres ersichtlich (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 80.81 - [Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 8] sowie vom 2. Dezember 1983 - BVerwG 8 C 155.81 - [Buchholz, a. a. O., Nr. 10, S. 27 f.]).

bb) Die beabsichtigte Nutzung als Aussiedlerheim stellt entgegen der An-sicht der Antragstellerin auch eine Zweckentfremdung und keine Wohnnutzung im Sinne der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung dar; sie ist deshalb genehmigungsbedürftig (§ 1 Abs. 1 ZwVbVO). Zutreffend haben der Antragsgegner und das Verwaltungsgericht die Errichtung eines Aus-siedlerheims in der von der Antragstellerin durch ihren Antrag bezeichneten Gestaltung als "dauernde Fremdenbeherbergung" oder "gewerbliche Zimmervermietung" angesehen.

Bei der Auslegung beider Begriffe muß die Zielsetzung des gesetzlichen und durch die Verordnung begründeten Zweckentfremdungsverbots beachtet werde, das die Erhaltung des Bestandes von für die Versorgung der Bevölkerung auf Dauer geeignetem Wohnraum sichern soll (vgl. Böhle, BayVBl. 1987,324, 325 unter Hinweis auf BR-Drs. 391/8/71). Aus dieser Zielsetzung heraus wird deutlich, daß es - entgegen der mit der Anschlußbeschwerde vorgetragenen Auffassung der Antragstellerin - zwar auch, aber nicht entscheidend darauf ankommt, ob mit der beabsichtigten Heim-nutzung Personen untergebracht werden sollen, die ansonsten keinen weiteren Wohnsitz haben, also nicht "doppelt" Wohnraum in Anspruch nehmen (so aber tendenziell VG Berlin, Beschluß vom 31. Oktober 1988 - VG 10 A 703.88 - [GE 1989, 1067]). Auch vom Verordnungsgeber wird die heimmäßige Unterbringung in Übereinstimmung mit dem Gesetz un-abhängig von der Frage eines etwaigen weiteren Wohnsitzes nicht als Wohnnutzung im Sinne des § 1 Abs. 1 ZwVbVO verstanden (vgl. auch § 1 Abs. 3 ZwVbVO). Diese gelegentlich als "Fiktion" angesehene (Böhle, Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, Seite 83) Klarstellung ist sachgerecht und entspricht der Zielsetzung des Zweckentfremdungsverbots, weil durch die offenkundig weitaus höhere Verdienstmöglichkeit durch diese Art der Unterbringung die dauerhafte Wohnraumversorgung der Bevölkerung ebenso gefährdet wird wie durch die sonstige gewerbliche Vermietung und deshalb die zweckentfremdungsrechtliche Gleichstellung beider Sachverhalte sowie die Vorschaltung des Genehmigungserfordernisses gerechtfertigt ist (a. A. Otto, ZMR 1982, 257, 258). Diese Er-kenntnis legt es nahe, die Abgrenzung zwischen Wohnnutzung im Sinne der Zweckentfremdung bei der Einrichtung von Heimen in erster Linie an den äußeren Umständen der beabsichtigten Unterbringung auszurichten. Auf Dauer für die Wohnraumversorgung zu angemessenen Bedingungen (vgl. Art. 6 § 1 MRVerbG) geeignet - und damit geschützter Wohnraum im Sinne des Zweckentfremdungsrechts - sind danach nur Räume, die die fundamentalen Wohnbedürfnisse - wie Schlafen, Kochen, Waschen, witte-rungssicherer Aufenthalt (vgl. BayObLG, BayVBl. 1981, 761 f.; Böhle, a. a. O., S. 63) - selbständig zu befriedigen in der Lage sind, also die un-abhängige Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises auf Dauer ermöglichen (vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 8. Mai 1989 - BVerwG 4 B 78.89 - [DÖV 1989, 761] sowie VGH BW [NJW 1989, 2278 f. und 2282]). Nach Zielsetzung - vorübergehende Aufnahme einer größeren Anzahl von Aussiedlern (ca. 100) im Sinne einer Durchgangsstation bis zur Vermittlung einer "richtigen" Wohnung, Unterbringung von jeweils vier Personen in einem Zimmer - sowie nach der geplanten Ausstattung der Räumlichkeiten - offenbar keine abgeschlossenen kompletten Wohneinheiten - fehlt es hier sowohl an dem erforderlichen Mindestmaß der Eigengestaltung des häuslichen Lebens als auch an dem Merkmal der Dauerhaftigkeit der Wohnraumversorgung, die die Einordnung von Wohnheimen als Form der Wohnungsnutzung auch im Sinne des Zweckentfremdungsrechts gestatten können. Im übrigen räumt die Antragstellerin selbst ein, daß das Aus-siedlerheim die Wohnbedürfnisse der aufgenommenen Personen letztlich nicht befriedigt, daß also alle aufgenommenen Personen weiterhin Nachfrager auf dem Wohnungsmarkt bleiben.

b) Die Antragstellerin hat nicht mit der erforderlichen hohen Sicherheit dar-getan, daß ihr ein Anspruch auf die Erteilung der Genehmigung im vorläufi-gen Rechtsschutzverfahren zusteht. Der Senat kann derzeit nicht feststellen, daß die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Satz 1 ZwVbVO vorliegen.

Danach ist die Verpflichtung zur Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung vorgesehen, wenn ein das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Wohnnutzung "erheblich überwiegendes berechtigtes Interesse" an der Zweckentfremdung besteht. Weder ein überwiegendes privates In-teresse noch ein überwiegendes öffentliches Interesse zugunsten der be-absichtigten Heimeinrichtung läßt sich derzeit feststellen.

aa) Entgegen der Ansicht der Beschwerde ist allerdings nach der rechtlichen Konstruktion der Berliner Zweckentfremdungsverbot-Verordnung die Abwägung der gegenläufigen Interessen nicht im Rahmen eines Ent-schließungsermessens, sondern gem. § 3 Abs. 2 ZwVbVO innerhalb des Tatbestandsmerkmals des "erheblich überwiegenden berechtigten Interesses" vorzunehmen (vgl. VG Berlin, GE 1984, 981; Groth, GE 1985, 271, 272; OVG Berlin, GE 1983, 333, vgl. auch Ziffer 7 AV ZwVbVO zu § 3 Abs. 2). Die Hinweise des Antragsgegners auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts, in denen die Ermessensfreiheit bei der Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung angesprochen wird (vgl. BVerfG, NJW 1975, 727 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1977 - BVerwG 8 C 44.76 [NJW 1977, 2282 f.] sowie vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 216.84 - [ZMR 1987, 70, 74]), stehen dieser rechtlichen Beurteilung nicht entgegen, da sie zu Art. 1 § 1 MRVerbG bzw. auf dessen Grundlage erlassenen anderen landesrechtlichen Verordnungen ergangen sind, die überwiegend der gesetzlichen Vorlage nachgebildet sind und in der Tat Ermessen eröffnen (vgl. Böhle, BayVBl. 1987, 324 Fußnote 2). Auf der Basis der bisherigen Rechtsprechung zu § 3 Abs. 2 ZwVbVO (vgl. VG Berlin, GE 1984, 981; OVG Berlin, GE 1983, 333) läßt sich ein überwiegendes berechtigtes Interesse an der Zweckentfremdung nicht feststellen. Der Senat braucht auch nicht im einzelnen zu entscheiden, ob und inwieweit der Behörde bei der Bestimmung und Gewichtung der widerstreitenden öffentlichen Interessen ein Spielraum oder ein Bewertungsvorrecht zukommt. Denn der vorgetragene und aus den Akten er-sichtliche Sachverhalt ergibt keinesfalls ein Überwiegen des für die Zweck-entfremdung angeführten Interesses.

bb) Daß kein überwiegendes privates Interesse der Antragstellerin an der Nutzung als Aussiedlerheim besteht, hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Hierauf wird Bezug genommen. Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang hervorgehobene Existenzbedrohung durch den ihr obliegenden Schuldendienst vermag ein solches überwiegendes Privatinteresse nicht zu begründen. Der grundsätzlich berücksichtigungsfähige Aspekt der Unwirtschaftlichkeit der Wohnnutzung trägt hier schon deshalb nicht, weil die Belastung der Antragstellerin aus dem ohne vorhe-rige Einholung einer Zweckentfremdungsgenehmigung erfolgten Erwerb des Grundstücks bei hoher Fremdfinanzierung resultiert und es bereits zum Zeitpunkt des Erwerbs - wie auch die Antragstellerin nicht bestreitet - absehbar war, daß die Zinslast nur unter Aufgabe der Wohnnutzung zu tragen sein würde (vgl. Böhle, BayVBl. 1987, 324, 327; BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1977 - BVerwG 8 C 94.76 - [Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 2]).

cc) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts läßt sich aber auch nicht feststellen, daß ein öffentliches Interesse an der Zweckentfremdung das ebenfalls öffentliche Interesse an der Erhaltung des Wohnungsbestandes überwiegt.

Bei der erforderlichen Abwägung und Gewichtung ist davon auszugehen, daß wegen des Charakters des Zweckentfremdungsverbots als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt (BVerfG, NJW 1975, 727) die Erteilung einer Genehmigung die Ausnahme und die Versagung der Genehmigung der Regelfall ist. Das gesetzlich vorgegebene Erhaltungsinteresse ist nach der verfassungsrechtlich zulässigen Konstruktion also von vornherein von so hohem Gewicht, daß die Erteilung der Genehmigung wegen eines an-deren öffentlichen Interesses - zumal im vorläufigen Rechtsschutzverfahren - nur selten in Betracht kommen wird. Daß die angemessene Unterbringung von Aus- und Übersiedlern ein gewichtiges öffentliches Interesse be-gründen kann, zieht der Senat - wie auch der Antragsgegner - nicht in Zwei fel. Dies bedarf angesichts der offenkundigen gegenwärtigen Situation keiner weiteren Begründung. Ein Überwiegen dieses öffentlichen Interesses steht jedoch nicht fest, zumal die Umnutzung von Wohnräumen in ein Wohnheim zu einer Verschärfung der Wohnungsmarktsituation dadurch führt, daß alle aufgenommenen Personen weiterhin Nachfrager auf dem zusätzlich verknappten Wohnungsmarkt bleiben. Dementsprechend hat der Senator für Bau- und Wohnungswesen durch seine Weisung vom 31. Mai 1989 an alle Bezirksämter, mit der er die Erteilung von Zweckentfremdungsgenehmigungen für Aussiedlerheime im Hinblick auf die Verschärfung der Wohnungsmarktsituation untersagte, sowie die offenbar seitens der Sozialverwaltung unwidersprochen gebliebene Mitteilung dieser Verfahrensweise an das Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben eine Ge-wichtung der öffentlichen Interessen vorgenommen, die dem Regelfall der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung entspricht. Allerdings läßt die Be-gründung des angefochtenen Bescheides eine - vom Verwaltungsgericht zu Recht geforderte (vgl. Beschluß vom 16. Oktober 1989 - VG 16 a 176.89) - Einzelfallwürdigung vermissen. Dabei dürfte u. a. das Gewicht des von der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung vorausgesetzten Be standserhaltungsinteresses anhand der Erhaltungswürdigkeit, des Zustandes, der Lage, der konkreten Miethöhe etc. des jeweiligen Wohnraums (vgl. Böhle, BayVBl. 1987, 324, 325 m. w. N.) zu überprüfen und au-ßerdem zu berücksichtigen sein, ob das für die Zweckentfremdung angeführte öffentliche Interesse nicht ebensogut oder doch annähernd auch in anderen Räumen - ohne Zweckentfremdung - verwirklicht werden könnte (vgl. Karrer, ZMR 1983, 116). Schließlich dürfte bei diesem Interessenabgleich zu prüfen sein, ob durch Nebenbestimmungen das öffentliche In-teresse an der Erhaltung des Wohnraumbestandes eventuell soviel an Ge-wicht verliert, daß das widerstreitende andere öffentliche Interesse überhand gewinnt und die Erteilung der - mit Nebenbestimmungen versehenen - Genehmigung erlaubt. Unter diesen Umständen mag zwar - insbesondere im Hinblick auf die, wie dargestellt im Ergebnis vertretbare, Wertung durch den Senator für Bau- und Wohnungswesen - die Erteilung einer Ge-nehmigung bzw. die Verpflichtung hierzu wenig wahrscheinlich sein, gänz-lich ausgeschlossen ist sie nach der im Widerspruchsverfahren noch mög-lichen und gebotenen Nachholung der Einzelfallwürdigung sowie ggf. der auf der Ebene der Verwaltungsspitzen auszutragenden Interessenbewertung (vgl. für einen ähnlichen Fall: Ziffer 7 Abs. 6 AV-ZwVbVO zu § 3 Abs. 2) nicht. Von der - im einstweiligen Anordnungsverfahren umstrittenen (vgl. OVG Rh.-Pf., RiA 1988, 109; OVG NrW, RiA 1988, 16; a. A. VGH B.-W., NVwZ

ebotenen Nachholung der Einzelfallwürdigung sowie ggf. der auf der Ebene der Verwaltungsspitzen auszutragenden Interessenbewertung (vgl. für einen ähnlichen Fall: Ziffer 7 Abs. 6 AV-ZwVbVO zu § 3 Abs. 2) nicht. Von der - im einstweiligen Anordnungsverfahren umstrittenen (vgl. OVG Rh.-Pf., RiA 1988, 109; OVG NrW, RiA 1988, 16; a. A. VGH B.-W., NVwZ 1985, 594 - jeweils m. w. N.) - Verpflichtung zur (vorläufigen) Neubescheidung sieht der Senat ab.