Zweckentfremdung

Zweckentfremdung; Unterbringung von Firmenmitarbeitern

Werden Wohnräume vorübergehend an auswärtige Arbeitnehmer einer Firma vermietet, kann ein Verstoß gegen das Zweckentfremdungsverbot ausscheiden.

Der aus dem Tenor ersichtliche Antrag der Antragstellerin zu 1 hat gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. und 2. Alt. VwGO Erfolg. An der Rechtmäßigkeit der Zuführungsaufforderungen bezüglich der Wohnungen S.-Straße und G.-Straße und bezüglich der diesbezüglichen Zwangsgeldandrohungen in dem Bescheid des Bezirksamts vom 13. Dezember 1992 bestehen die begehrte Anordnung rechtfertigende Zweifel.

Rechtsgrundlage für die an die Antragstellerin zu 1 als Hausverwalterin, die zugleich mit der Antragstellerin zu 2 Miteigentümerin der streitbefangenen Wohnungen ist, gerichteten Zuführungsaufforderungen in dem angefochtenen Bescheid ist § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Beseitigung der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsbeseitigungsgesetz - ZwBesG) vom 8. März 1990 (GVBl. S. 627). Danach hat der Verfü-gungsberechtigte oder der Nutzungsberechtigte auf Verlangen des Bezirksamts Wohnraum, der unter Verstoß gegen die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung anderen als Wohnzwecken zugeführt ist, wieder Wohnzwecken zuzuführen. Die im Streit stehenden Wohnungen unterliegen - wovon die Beteiligten unstreitig ausgehen - dem Zweckentfremdungsverbot gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwVbVO) vom 25. Juli 1972 in der Fassung vom 9. Februar 1973 (GVBl. S. 421); dem entgegenstehende Anhaltspunkte bestehen nicht. Ob eine zweckfremde Nutzung vorliegt, richtet sich nach § 1 ZwVbVO. Als Aufgabe des Wohnzwecks im Sinne des § 1 Abs. 1 ZwVbVO ist es gemäß Abs. 2 Buchstabe a auch anzusehen, wenn Wohn-raum zum Zwecke einer dauernden Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen verwendet werden soll. Hiervon geht der Antragsgegner aus, da die Wohnungen jeweils an Mitarbeiter der Firma H. GmbH vermietet sind und von den Mietern bei Ausstattung der zwei bis drei Zimmer großen Wohnungen (60 bis 90 m2) mit zwei bis vier Bettgestellen pro Zimmer die Nutzung zugleich durch weitere Mitarbeiter der Firma ermöglicht wird. Diese rechtliche Bewertung erscheint der Kammer vorliegend zweifelhaft und die rechtliche Abgrenzung der unzulässigen Vermietung mit Begründung von Untermietverhältnissen in Fällen vorliegender Art in einer Weise problematisch, die einer abschließenden Klärung im vorliegenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht zugänglich ist. Die dauernde Fremdenbeherbergung im Sinne von § 1 Abs. 2 Buchstabe a ZwVbVO ist dadurch gekennzeichnet, daß der Vermieter nicht nur die Überlassung des Raumes schuldet, sondern darüber hinaus zu Nebenleistungen in unterschiedlichem Ausmaß verpflichtet ist (z. B. Bereitstellung von Wäsche, Reinigung des Raumes, Frühstück) und daß der Raum in der Regel nur kurzfristig überlassen wird (vgl. hierzu Böhle, Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, 1987, S. 81). Nach den bisherigen Er-mittlungen des Antragsgegners bestehen insofern keine Erkenntnisse dar-über, daß über die abgeschlossenen reinen Wohnungsmietverträge hinaus von den Antragstellerinnen zusätzlich Leistungen in diesem Sinne erbracht werden.

Unter einer Schlafstelle im Sinne von § 1 Abs. 2 a ZwVbVO wird die bloße Überlassung einer Schlafgelegenheit (Bettplatz) verstanden. Die Schlafstelle darf ausschließlich zum Zweck des Schlafens aufgesucht werden und muß nach Ablauf der festgelegten Schlafzeit alsbald wieder verlassen werden. Um Schlafstellen in diesem Sinne handelt es sich dagegen nicht, wenn der Vermieter Räume im wesentlichen oder überwiegend mit Schlafgelegenheiten ausstattet, so daß sich ein normaler Wohngebrauch aus räumlichen Gründen nur beschränkt verwirklichen läßt; primitive Möblierung und karge Ausstattung ändert nichts an einer objektiven Eignung für Wohnzwecke (vgl. hierzu Böhle, a. a. O., S. 82 m. w. N.). Insofern steht der Subsumtion der vorliegenden Nutzung unter diesem Begriff zunächst entgegen, daß die Antragstellerinnen als Miteigentümer, vertreten durch die Antragstellerin zu 1 als Hausverwalterin, über die Wohnungen jeweils mit einer Person einen Mietvertrag abgeschlossen haben und diese Mieter dort auch wohnen. Da zudem entsprechende Mietzahlungen belegt wurden, besteht für die Annahme des Antragsgegners, es handelt sich um rei-ne Scheinmietverhältnisse ebenfalls keine hinreichend sichere Erkenntnisgrundlage. Der Vorwurf der Einrichtung von Schlafstellen müßte sich demnach an die Mieter und nicht an die Antragstellerin zu 1 richten. Auch dies erschien aber zweifelhaft, da nicht ersichtlich ist, daß den weiteren Nutzern der Wohnung allein der Zugang zu den streitbefangenen Wohnungen zu bestimmten Zeiten nur zum Schlafen gestattet wäre. Vielmehr liegt die Annahme näher, daß es sich - wie für die Hauptmieter - neben der Ar-beitsstelle um den Lebensmittelpunkt in Berlin handelt, womit sie - in sicher sehr eingeschränkter Weise - jedoch in vollem - insbesondere zeitlichen - Umfang ihre Wohnbedürfnisse hier verwirklichen. Allerdings stellt allein der Aufenthalt von Personen in Räumen zu privaten Zwecken einschließlich des Übernachtens noch kein Wohnen im Sinne des Gesetzes dar. Wohnen ist vielmehr die Gesamtheit der mit der Führung des häuslichen Lebens und des Haushalts verbundenen Tätigkeiten. Der Wohnraum soll dem Inhaber ein Heim bieten, soll Mittelpunkt seines persönlichen Lebens sein (vgl. hierzu Urteil des OVG Berlin vom 26. Juli 1990 - OVG 5 B 64.89). Hiernach wurde in Abgrenzung zur Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit in einer Wohnung in der oben zitierten Entscheidung gefordert, daß zum Begriff des Wohnens auch gehört, daß wenigstens ein Raum dem oder den Wohnungsinhaber(n) während des gesamten Tages zur privaten Verfügung steht und die Möglichkeit bietet, darin den Tätigkeiten und Nutzungsweisen nachzugehen, die zum Begriff des Wohnens gehören. Nur dann sind Wohnräume geeignet, der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu dienen, wenn sie den Bewohnern die Möglichkeit geben, sich von der Außenwelt in einen Privatbereich zurückzuziehen. Diese Möglichkeit entfällt entsprechend, wenn die gesamte Wohnung tagsüber regelmäßig von einer Vielzahl von Personen, die nicht zu den Bewohnern gehören, gewerblich genutzt wird. Dieses Problem stellt sich hier jedoch nicht, da sich in den streitbefangenen Wohnungen nur die Mie-ter bzw. sonstige Nutzer selbst aufhalten. Daß diese wiederum mit bezüglich der Privatsphäre und der Nutzungsmöglichkeiten sehr beschränkten Verhältnissen auskommen müssen, steht der Bewertung als Wohnung nicht entgegen. Dies dürfte - in unterschiedlichem Maße - nicht selten der Fall sein, wenn eine Wohnung am

treitbefangenen Wohnungen nur die Mie-ter bzw. sonstige Nutzer selbst aufhalten. Daß diese wiederum mit bezüglich der Privatsphäre und der Nutzungsmöglichkeiten sehr beschränkten Verhältnissen auskommen müssen, steht der Bewertung als Wohnung nicht entgegen. Dies dürfte - in unterschiedlichem Maße - nicht selten der Fall sein, wenn eine Wohnung am Arbeitsplatz genommen und aus Ko-stengründen mit Arbeitskollegen geteilt wird. So dürfte sicherlich auch nicht ein zweckentfremdungsrechtlich unzulässiges Wohnen anzunehmen sein, wenn etwa künftig oder bereits zur Zeit schon verschiedene Bun-desbedienstete bzw. Richter beim Umzug ihrer Behörden oder Gerichte unter Beibehaltung ihrer hiesigen Wohnungen zur Kostenminimierung in ähnlicher mietrechtlicher Konzeption gemeinsam - wenn auch bezüglich der Belegungsdichte vielfach sicher komfortabler - am Arbeitsaufenthaltsort für die Zeit der dortigen Tätigkeit Wohnungen mieten bzw. gemietet ha-ben. Dieser Vergleich kann allerdings problematisch sein für Fälle, in denen die Nutzer der Wohnung sich nur kurzfristig für zeitlich beschränkte Arbeitsaufenthalte vor Ort aufhalten und zudem die Wohnung vom Arbeitgeber angemietet worden ist, wobei hier dahingestellt sein mag, ob letzterer Gesichtspunkt zweckentfremdungsrechtlich wesentlich ist, wenn ein für Wohnungen üblicher Mietvertrag abgeschlossen worden ist (vgl. hierzu KG in GE 92, 925, andererseits bei "Schlafstellen" OVG Berlin, Urteil vom 4. Februar 1993 - OVG 5 B 48.92 -). Die Parallele zu dem vom OVG Berlin mit Urteil vom 4. Februar 1993 entschiedenen Fall einer verbotswidrigen Nutzung bietet sich für den vorliegenden Fall jedenfalls solange nicht an, als von einer wirksamen Vermietung an einen sich dort nicht nur kurzfristig aufhaltenden Mieter zu "üblichen " Wohnungsmietbedingungen auszugehen ist.

Schließlich hat die Kammer auch Bedenken gegen die Einordnung der vor-liegenden Nutzung als gewerbliche Zimmervermietung im Sinne von § 1 Abs. 2 Buchstabe a ZwVbVO. Die gewerbliche Zimmervermietung ist da-durch gekennzeichnet, daß neben der Raumüberlassung für kürzere Zeit zuvor keine Dienstleistungen gewährt werden. Sie setzt aber über die übliche Vermietertätigkeit hinaus ein mittels eigener persönlicher Leistung ausgeübtes, fortgesetztes haupt- oder nebenberufliches Handeln voraus, das nachhaltig auf die Erzielung eines daraus fließenden Gewinns gerichtet ist, der bei der bloßen Untervermietung der Räume nicht zu erzielen wäre (vgl. Böhle, a. a. O., S. 82). Für ein solches überschießendes gewerbliches Engagement der Antragstellerin zu 1 ist nichts erkennbar. Dabei ist zunächst festzustellen, daß die Vermietung von Wohnraum als solche regelmäßig gewerblich erfolgen wird und dies zweckentfremdungsrechtlich unbeachtlich ist. Der hier angesprochene Zweckentfremdungstatbestand wird also erst erfüllt, wenn eine Wohnung zimmerweise in einer Weise vermietet wird, die nicht mehr als reine mietvertragliche Raumüberlassung angesehen werden kann. Einer solchen Wertung stehen hier wiederum zu-nächst bereits die vorgelegten Mietverträge über die gesamten Wohnungen entgegen. Auch die Annahme des Antragsgegners, diese stellten le-diglich eine Umgehung einer wohl früher praktizierten Vermietung der Wohnung an die Firma H. GmbH dar, erscheint rechtlich bedenklich.

Die Kammer hat allerdings, der ständigen Rechtsprechung des OVG Ber-lin folgend (vgl. Beschluß der Kammer vom 17. September 1991 - VG 10 A 400.91 -, Urteil vom 21. März 1992 - VG 10 A 486.91 -, grundlegend Be-schluß des OVG Berlin vom 4. Dezember 1989 - OVG 5 S 59.89 -) ent-schieden, daß bei der Auslegung der Begriffe des § 1 Abs. 2 Buchstabe a ZwVbVO die Zielsetzung des gesetzlichen und durch die Verordnung be-gründeten Zweckentfremdungsverbots beachtet werden muß, daß die Er haltung des Bestandes von für die Versorgung der Bevölkerung auf Dauer geeignetem Wohnraum sichern soll. Aus dieser Zielsetzung heraus sei deutlich, daß es zwar auch aber nicht entscheidend darauf ankomme, ob mit der beabsichtigten Nutzung Personen untergebracht werden sollen, die ansonsten keinen weiteren Wohnsitz haben, also nicht doppelt Wohnraum in Anspruch nehmen. So wurde in Fällen der Unterbringung von Per-sonen in Wohnungen ohne mietvertragliche Bindung unter täglicher Kostenübernahme durch die Sozialämter und im Hinblick auf die damit offen-kundig weitaus höhere Verdienstmöglichkeit bei dieser Art der Unterbringung die dauerhafte Wohnraumversorgung der Bevölkerung als ebenso gefährdet angesehen wie durch die sonstige gewerbliche Vermietung und deshalb die zweckentfremdungsrechtliche Gleichstellung beider Sachverhalte sowie die Vorschaltung des Genehmigungsverfahrens als gerechtfertigt angesehen. Zudem war in diesen Fällen maßgeblich, daß diese Per-sonen vor Ort weiterhin Nachfrager auf dem Wohnungsmarkt blieben.

Vorliegend bestehen im Hinblick auf die sich aus den Mietverträgen er-gebenden Mietpreise von ca. 10 DM pro m2 keine Anhaltspunkte für eine überzogene Miete, die das spezielle gewerbliche Element im Sinne des § 1 Abs. 2 Buchstabe a ZwVbVO zu belegen geeignet wäre. Auch ist nichts da-für hinreichend erkennbar, daß die Mieter bzw. sonstige Nutzer zusätzlich als Nachfrager von Wohnraum in Berlin aufträten.

Hiernach war die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin zu 1 bezüglich der Zuführungsaufforderungen wiederherzustellen und in der Folge nunmehr mangels sofortiger Vollziehbarkeit der Grundverfügungen (vgl. § 6 Abs. 1 VwGO) die aufschiebende Wirkung des Wi derspruchs bezüglich der Zwangsgeldandrohungen anzuordnen.

Wegen der niedrigen Wohnungsmieten versuchen viele Vermieter, Wohnraum gewerblich zu dann höheren Preisen zu vermieten und vermeintliche Lücken im Zweckentfremdungsverbot zu nutzen. Eine dieser Lücken könnte die gewerbliche (Zwischen-) Vermietung mit dem Endzweck "Wohnen" sein. In einer neueren Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin klingt das an, doch das OVG ist wohl noch nicht auf dieser Linie. Wohnraum zu niedrigen Mieten ist knapp; für den Vermieter lassern sich damit keine großen Gewinne machen. Es liegt deshalb nahe, mit einer anderweitigen Nutzung höhere Erträge zu erwirtschaften, wenn dem das Zweckentfremdungsverbot nicht entgegenstünde. Bußgeld- und Verwaltungsstreitverfahren hierzu gewinnen zunehmend an Bedeutung, weswegen in letzter Zeit auch in beinahe jedem Heft des GRUNDEIGENTUM Entscheidungen dazu veröffentlicht wurden.

In seiner neuesten Entscheidung vom 4. Februar 1993 hatte sich das Oberverwaltungsgericht Berlin mit der Unterbringung von polnischen Arbeitnehmern zu beschäftigen. Eine solche vorübergehende Nutzung als Schlafstelle widerspricht dem Zweckentfremdungsverbot, so daß die Entscheidungsgründe recht knapp ausfallen konnten. Nicht ganz so einfach, für die Praxis aber ebenso bedeutsam, sind zwei ältere Entscheidungen des OVG Berlin vom 26. Juli 1990 und vom 4. Dezember 1989, die wegen der Bedeutung hier ebenfalls mitgeteilt werden sollen.

In der Entscheidung vom 26. Juli 1990 hatte es das OVG Berlin mit einem Kläger zu tun, der Wohnräume als Gewerberäume nutzen wollte und glaubte, sich auf eine Lücke im Zweckentfremdungsrecht berufen zu können, wenn er sich dort polizeilich anmeldete und eine Liege aufstellte. Seiner Argumentation, dies reiche ihm für seine Wohnbedürfnisse, vermochte das Gericht nicht zu folgen und stellte fest, der Begriff des Wohnzwecks sei allein nach objektiven Kriterien zu messen, schon allein deshalb, weil sonst eine Überprüfung durch die Behörde nicht mehr möglich sein würde.

In seiner Entscheidung vom 4. Dezember 1989 stellte das OVG Berlin fest, daß auch eine Nutzung als Aussiedlerheim keine Wohnraumnutzung sei, sondern lediglich vorübergehender Natur ("Durchgangsstation"), weswegen grundsätzlich eine Zweckentfremdungsgenehmigung vorliegen müsse. Das Gericht führt dann weiter die Umstände an, die im Genehmigungsverfahren durch die Behörde geprüft werden müssen. Schließlich entfällt nach Ansicht des Gerichts die Genehmigungspflicht nicht deshalb, weil das Haus vorher faktisch unbewohnbar war, nachdem ein Umbau zu Eigentumswohnungen nicht vollendet wurde.

Zur verbotenen Zweckentfremdung von Wohnraum gehört nach inzwischen einhelliger Auffassung auch das Leerstehenlassen einer Wohnung. Wann das vorliegt, kann jedoch im Einzelfall zweifelhaft sein, denn der Nutzer der Wohnung muß keineswegs dort seinen Hauptwohnsitz haben. Neuerdings zeichnet sich eine großzügigere Tendenz der Verwaltungsgerichte ab, wie auch aus der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. September 1992 hervorgeht. Die Richter hielten eine Zweckentfremdung zumindest für zweifelhaft, wenn ein Wohnhaus überwiegend zwar Leerstand, die Eigentümerin sich aber zeitweise dort aufhielt, um Klavier zu spielen und den Garten zu pflegen. Auch eine verstärkte Nutzung während des Verwaltungsstreitverfahrens, etwa auch zum Übernachten, müsse berücksichtigt werden, denn maßgeblich sei der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im Rechtsstreit. Eine Androhung von Zwangsgeld kann also rechtswidrig werden, wenn eine Zweckentfremdung bis zur Bestandskraft dieses Verwaltungsakts beseitigt wird. Ob das auch für ein festgesetztes Zwangsgeld gelten kann, war vom Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden und dürfte wohl auch zu verneinen sein.

In GE 1993, 315 ist der Beschluß des OLG Frankfurt/Main abgedruckt, wonach die vorübergehende Unterbringung von Arbeitnehmern in einer Wohnung ein Verstoß gegen das Zweckentfremdungsverbot ist. In seiner Entscheidung vom 10. März 1993 vertritt das Verwaltungsgericht Berlin die gegenteilige Auffassung. Wenn es sich auch um eine einstweilige Entscheidung auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach der Verwaltungsgerichtsordnung handelt, kündigt sich damit die Entscheidung in der Hauptsache an. Das Verwaltungsgericht meint, daß jedenfalls bei einer wirksamen Vermietung zu üblichen Bedingungen, die nicht nur kurzfristig sein soll, eine Zweckentfremdung ausscheidet.