Zustimmung des Ministeriums zur Zweitwohnungssteuer

Die Satzung der Stadt Angermünde über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer ist mangels Zustimmung der Ministerien des Innern und der Finanzen des Landes Brandenburg unwirksam, da eine Zweitwohnungssteuer im Lande Brandenburg bei Erlaß der Satzung (26. November 1998) noch nicht erhoben wurde.

Die Kl. wenden sich gegen ihre Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer für das Jahr 1997.

Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Angermünde beschloß am 25. September 1996 erstmals eine Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer für ihr Gebiet. Mit Beschluß vom 26. November 1998 ersetzte sie diese Satzung rückwirkend durch eine Neufassung. Beide Satzungen wurden vom Landrat des Landkreises Uckermark genehmigt und veröffentlicht. Eine Zustimmung der Ministerien des Innern und der Finanzen des Landes Brandenburg zu diesen Genehmigungen holte der Landrat nicht ein.

Mit Bescheid vom 19. September 1997 zog der Bekl. die Kl. zu einer Zweitwohnungssteuer heran.

Er hält den angefochtenen Bescheid für rechtmäßig, insbesondere verfüge er über eine hinreichende Satzungsgrundlage. Der Landrat habe die Satzung genehmigen dürfen, ohne die Zustimmung der Ministerien des Innern und der Finanzen einzuholen, denn die Zustimmung sei nur nötig, wenn eine neue Steuer erstmalig im Lande eingeführt werde solle. Die Ministerien hätten bereits in der Vergangenheit den Zweitwohnungssteuersatzungen der Gemeinde Zeuthen und der Stadt Falkensee zugestimmt. Weitere Zustimmungen seien daher nicht erforderlich gewesen.

Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Steuerbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kl. daher in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es fehlt dem Bescheid bereits an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes Brandenburg (KAG) können die Gemeinden Steuern ebenso wie andere kommunale Abgaben nur auf Grund einer Satzung erheben. Die im vorliegenden Fall ergangene Satzung der Stadt Angermünde über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 26. November 1998 ist jedoch unwirksam und kann den Steuerbescheid deshalb nicht stützen. Dies ergibt sich aus folgendem: Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG werden Steuersatzungen nur mit Genehmigung des Landrats als zuständiger Kommunalaufsichtsbehörde formell wirksam. § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG macht die Wirksamkeit dieser Genehmigung ihrerseits abhängig von der Zustimmung der Ministerien des Innern und der Finanzen, wenn mit der Satzung eine "im Lande nicht erhobene Steuer erstmalig oder erneut eingeführt werden soll". Im vorliegenden Fall hat der Landrat des Kreises Uckermark die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Angermünde vom 26. November 1998 zwar genehmigt, es fehlte aber die Zustimmung der Ministerien. Sie ist erforderlich gewesen, weil die Zweitwohnungssteuer im Lande Brandenburg "noch nicht erhoben" wurde, als die Stadt ihre entsprechende Satzung erließ. Ob eine Steuer im Lande bereits "erhoben" wird, richtet sich nicht nach den rein faktischen Verhältnissen. Insbesondere kommt es auf die seit dem Jahre 1992 im Land Brandenburg tatsächlich erlassenen und teilweise auch befolgten Zweitwohnungssteuerbescheide nicht an. Entscheidend ist vielmehr, ob irgendwo im Lande bereits eine Steuersatzung gleicher Art als hinreichende Rechtsgrundlage veröffentlicht wurde.

Diese Auslegung folgt bereits aus Wortlaut und Systematik des § 2 KAG, der sich ausschließlich mit Satzungserfordernissen befaßt und in diesem Zusammenhang gleichlautend in Abs. 3 Satz 1 und in Abs. 1 Satz 1 von einem Erheben der Steuer oder der sonstigen Abgabe spricht. Mit der gegenteiligen Auffassung, die einen Steuerbescheid, Zahlungsaufforderungen oder andere tatsächliche Handlungen genügen läßt, könnte hingegen der mit dem Zustimmungserfordernis verfolgte Zweck ohne weiteres umgangen werden. Eine Gemeinde könnte dann erstmals im Lande eine neue Steuerart zunächst durch entsprechende Bescheide nach den Vorschriften der Abgabenordnung festsetzen und erst später eine tragfähige Satzung erlassen. Im nachfolgenden Satzungsgebungsverfahren dürfte der örtlich zuständige Landrat keine Zustimmung der Ministerien mehr einholen, um die Satzung zu genehmigen, denn er hätte bei diesem Rechtsverständnis davon auszugehen, die Steuer werde bereits mit den Bescheiden erhoben. Auf diesem Weg wären die ohne Rechtsgrundlage erlassenen Bescheide zwar angreifbar und in einem nachfolgenden Gerichtsverfahren aufzuheben, vom Erlaß der nachfolgenden Satzung an stünden künftige Steuerforderungen aber auf einem tragfähigen (Satzungs-) Fundament, ohne daß die Ministerien der Einführung der neuen Steuer jemals hätten zustimmen müssen. Der Gesetzgeber hat den Ministerien demgegenüber aber das Recht vorbehalten wollen, die Einführung einer neuen kommunalen Steuer zu verhindern. Das Zustimmungserfordernis in § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG ist der entsprechenden Regelung des KAG N/W entlehnt und soll wie dort das Steuerfindungsrecht der Gemeinden mit den steuerpolitischen und sonstigen Zielsetzungen des Landes in Einklang halten sowie eine Kollision von kommunalen Steuern mit Landessteuern verhindern (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 2 KAG Rdnr. 111). Damit soll vor allem auch abgestimmt werden, zu welchen Steuerlasten der Bürger insgesamt rechtlich verpflichtet sein soll. Etwaige Finanzlücken der Kommunen hat das Land gegebenenfalls durch ergänzende Zuweisungen aus dem Landeshaushalt zu decken. Eine dem Sinn und der Systematik des Gesetzes entsprechende Auslegung des Begriffs "erhobene Steuer" muß daher sicherstellen, daß die Ministerien an derjenigen Steuersatzung mitzuwirken haben, die erstmalig eine Rechtsgrundlage für eine neue Steuerart schafft. An andere Umstände als eine bereits vorhandene Steuersatzung kann und will § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG daher nicht anknüpfen. Solange eine Steuer mit einer Satzung noch nicht eingeführt worden ist, können auch andere Gemeinden diese Steuer nicht erheben, ohne ihrerseits das Zustimmungserfordernis zu erfüllen. Die Entscheidungsfreiheit der Ministerien im Rahmen des § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG bleibt insoweit erhalten, und veränderte finanzpolitische Aspekte können künftig dazu führen, daß die Zustimmung versagt wird. Die Landräte und die als oberste Kommunalaufsicht mit der Zustimmung beteiligten Ministerien des Innern und der Finanzen haben demzufolge den erfolgreichen Abschluß eines Satzungsgebungsverfahrens zu kontrollieren, mit dem eine neue kommunale Steuer erstmals im Lande eingeführt werden soll. Nur so kann die vom Gesetzgeber vorausgesetzte Klarheit darüber entstehen, ob andere Kommunen ihre Satzungen ohne Zustimmungserfordernis erlassen dürfen. Der daraus resultierende Aufwand wird nach der vom Gesetzgeber gewählten Regelung hingenommen. Er hätte ansonsten ohne weiteres auch eine generelle Zustimmung vorsehen können, die

rt werden soll. Nur so kann die vom Gesetzgeber vorausgesetzte Klarheit darüber entstehen, ob andere Kommunen ihre Satzungen ohne Zustimmungserfordernis erlassen dürfen. Der daraus resultierende Aufwand wird nach der vom Gesetzgeber gewählten Regelung hingenommen. Er hätte ansonsten ohne weiteres auch eine generelle Zustimmung vorsehen können, die in geeigneter Weise zu veröffentlichen gewesen wäre. Da die vorhandene Fassung des Gesetzes aber die Zustimmung stattdessen an ein konkretes Satzungsgebungsverfahren knüpft, ist die Frage, ob das Satzungsgebungsrecht für alle Kommunen hinsichtlich einer bestimmten Steuerart zukünftig eröffnet ist, von dem Schicksal des die Steuer einführenden Verfahrens abhängig. Ein Erfolg des eine neue Steuer einführenden Satzungsgebungsverfahrens im o. g. Sinne ist allerdings nicht erst mit einer in jeder Hinsicht wirksamen Satzung erreicht. Zwar kann eine tragfähige Rechtsgrundlage für spätere Steuerbescheide nach § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG nur durch eine fehlerfreie Satzung entstehen, der Zweck des § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG spricht jedoch dafür, das Zustimmungserfordernis für künftige Satzungen schon unter geringeren Voraussetzungen entfallen zu lassen. Denn die Einflußmöglichkeiten des Landes auf die kommunale Steuerpolitik sollen offenbar enden, sobald eine Kommune von dem ihr eingeräumten Recht, eine neue Steuer einzuführen, in Form einer Satzung Gebrauch gemacht hat und solange sie oder andere Kommunen daran festhalten. Mit der Formulierung "erstmalig oder erneut eingeführt" läßt der Gesetzgeber erkennen, daß er die Entscheidung der Kommunen, eine neue Steuer mit Zustimmung der Ministerien zu erheben, so lange für schutzwürdig hält, wie sie diese Entscheidung auch rechtlich umgesetzt haben. Diesem Gedanken zufolge dürften die Kommunen aber schon mit dem Erlaß einer fehlerhaften Satzung schutzwürdig sein, falls für die Satzung die Zustimmungen eingeholt worden sind und eventuelle Mängel entsprechend der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 13, 261) rechtlich rückwirkend geheilt werden können. Das neu erlangte Steuerfindungsrecht wäre dann insoweit hinreichend verwirklicht, als die Gemeinde sich in die Lage versetzt hat, den Bürger mit einer späteren einwandfreien Satzung noch zu dem Zeitpunkt rechtmäßig zur Steuer heranziehen zu können, zu dem die unwirksame Satzung ursprünglich in Kraft treten sollte. Satzungsmängel, auf die der Bürger nicht vertrauen darf und die eine Steuererhebung letztlich nicht hindern können, stehen aber auch einer Einführung der Steuer im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG nicht entgegen. Eine Satzung, die diesen Anforderungen genügt, ist bisher allerdings nicht ergangen. Den Auskünften der Ministerien des Innern und der Finanzen zufolge kamen insoweit nur die beiden Satzungsgebungsverfahren der Gemeinde Zeuthen und der Stadt Falkensee im Jahre 1991 in Betracht, in denen beide Ministerien ihre Zustimmung erteilt hatten: Mindestvoraussetzung dafür, das Vertrauen des Bürgers in die objektiv bestehende Rechtslage entfallen zu lassen, ist ein öffentlich bekanntgemachter und in dieser Weise von der Gemeindevertretung tatsächlich gefaßter Satzungsbeschluß, der inhaltlich erkennen läßt, welche Abgabe zu welchem Zeitpunkt von welchem Personenkreis erhoben werden soll. Nur wenn eine solche Entscheidung des zuständigen Satzungsgebungsorgans vollständig getroffen worden ist und ohne Schwierigkeiten öffentlich nachvollzogen werden konnte, sind die von der

evertretung tatsächlich gefaßter Satzungsbeschluß, der inhaltlich erkennen läßt, welche Abgabe zu welchem Zeitpunkt von welchem Personenkreis erhoben werden soll. Nur wenn eine solche Entscheidung des zuständigen Satzungsgebungsorgans vollständig getroffen worden ist und ohne Schwierigkeiten öffentlich nachvollzogen werden konnte, sind die von der künftigen Abgabe Betroffenen in die Lage versetzt worden, sich auf die entsprechende Absicht des Satzungsgebers einzustellen und das eigene Verhalten darauf einzurichten (vgl. die entsprechenden Erwägungen des BVerfG für Gesetzgebungsverfahren in E 72, 200 [261 f.])

Die Gemeinde Zeuthen hatte ihr Vorhaben, die Zweitwohnungssteuer einzuführen, wieder aufgegeben, noch bevor es zu einer Genehmigung durch den damaligen Landrat des Landkreises Königs Wusterhausen und einer Veröffentlichung gekommen war. Somit ist dieses Satzungsgebungsverfahren schon in tatsächlicher Hinsicht nicht beendet worden und konnte deshalb keinen Anknüpfungspunkt dafür bieten, das Vertrauen des Bürgers auf die damals objektiv bestehende Rechtslage entfallen zu lassen und ihn mit einer nachfolgenden Satzung rückwirkend zum ursprünglich beabsichtigten Zeitpunkt im Jahre 1991 heranzuziehen. Die Stadt Falkensee hingegen hatte einen unvollständigen Satzungsbeschluß gefaßt, dem nicht zu entnehmen war, ab wann die neue Steuer erhoben werden soll. Die ausdrücklich im ausgefertigten Beschluß belassene Lücke konnte objektiv nicht so verstanden werden, daß der Bürger entsprechend der gesetzlichen Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 2 der seinerzeit noch geltenden Kommunalverfassung der DDR (vgl. jetzt § 5 Abs. 5 GO) vom Tag nach der Veröffentlichung an herangezogen werden sollte. Dazu hätte es genügt, das Inkrafttreten im Satzungstext nicht zu erwähnen oder aber ausdrücklich die gesetzliche Regelung zu wiederholen. Demgegenüber erweckte der beschlossene Text den Eindruck, die Stadt wolle einen vom Gesetz abweichenden Zeitpunkt bestimmen, habe aber über einen konkreten Termin noch nicht entschieden. Infolgedessen hätte ein komplettierender weiterer Beschluß ergehen müssen, um einen vollständig gefaßten Willen zu dokumentieren. Der (unvollständig) beschlossene Satzungstext ist ferner nicht veröffentlicht worden. Die veröffentlichte Fassung enthielt den 1. April 1992 als Tag des Inkrafttretens, obwohl dieses Datum weder von der Gemeindevertretung beschlossen war noch der gesetzlichen Regelung entsprach, denn der Bekanntmachungsversuch wurde erst mit der Maiausgabe 1992 des Falkenseer Stadtspiegels unternommen.