Zur teilweisen Funktionslosigkeit des Berliner Baunutzungsplans als übergeleitetem Bebauungsplan

Zur Funktionslosigkeit des Berliner Baunutzungsplans als übergeleitetem Bebauungsplan für den Bereich Budapester, Wichmann- und Keithstraße.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. plant auf dem Grundstück Budapester Straße 11 und 13/Wichmannstraße 11 und 12 in 10787 Berlin-Tiergarten eine teilweise Aufstockung des dort befindlichen Wohn- und Geschäftshauses. Das in den 1930er Jahren errichtete Gebäude weist im Bestand im Bereich der Budapester Straße einschließlich der Einmündung zur Wichmannstraße acht Vollgeschosse auf; im Übrigen hat es entlang der Wichmannstraße sechs Vollgeschosse, wobei dort bereits in der Vergangenheit eine Aufstockung um ein Vollgeschoss zugelassen worden war. Die Geschossflächenzahl beträgt 3,03. Das Vorhabengrundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Baunutzungsplans in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABI. Bln 1961 S. 742) als übergeleitetem Bebauungsplan. Dieser weist das Grundstück als Kerngebiet (§ 7 Nr. 12 BO 58) der Baustufe V/3 aus. Es gilt die geschlossene Bauweise (§ 7 Nr. 16 BO 58). Für das Grundstück gilt des Weiteren der mit Verordnung vom 9. Juli 1971 (GVBI. S. 1230) festgesetzte Bebauungsplan ll-A. Dieser stellt unter anderem für die Berechnung des Maßes der baulichen Nutzung auf die Vorschriften der Baunutzungsverordnung 1968 um. Das Bezirksamt hat die Vorbescheidsanfrage negativ beschieden. […]

Im Widerspruchsbescheid führte es im Wesentlichen aus, die Vorbescheidsfragen würden so ausgelegt, dass nach der Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB gefragt werde. Die Befreiungsvoraussetzungen seien im Fall der Vorbescheidsfragen 1 bis 3 jedoch nicht gegeben. Gründe des Wohls der Allgemeinheit, die die Erteilung der Befreiung erforderlich machten, lägen offensichtlich nicht vor. Das Vorhaben sei auch nicht städtebaulich vertretbar. Ferner führe die Durchführung des Bebauungsplans nicht zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte. Davon un­abhängig berühre das Vorhaben die Grundzüge der Planung. Letztlich könne deshalb auch die beantragte Abweichung hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nicht bejaht werden.

Die Kl. hat Klage zum Verwaltungsgericht Berlin erhoben und ist der Auffassung, die in Rede stehenden Maßfestsetzungen (GFZ, Geschosszahl) des Baunutzungsplans seien für den maßgeblichen Bereich faktisch überholt und funktionslos geworden. Es gebe auch kein planerisches Erfordernis mehr, den Baunutzungsplan mit den damaligen Festsetzungen noch umzusetzen. Sei demnach alleinige Beurteilungsgrundlage hinsichtlich der Nutzungsmaße § 34 Abs. 1 BauGB, so sei das beantragte Vorhaben hiernach ohne Weiteres in der konkreten Ausprägung zulässig. Die geplante Aufstockung um zwei Geschosse füge sich in die nähere und in weiten Teilen deutlich höhere Umgebung ein und löse keine städtebaulichen Spannungen aus. Nachbarliche Interessen würden durch das Vorhaben nicht berührt. Die Vorschriften des Abstandsflächen rechts seien eingehalten, und im Übrigen lägen auch sonst keine Benachteiligungen für Nachbarn vor (keine Verschattung, keine Beeinträchtigung von Aussichtsmöglichkeiten etc.). Die gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse blieben gewahrt, was schon durch die Einhaltung des Abstandsflächenrechts indiziert werde. Das VG Berlin folgte der klägerischen Argumentation hinsichtlich der Funktionslosigkeit des Berliner Baunutzungsplans.

Die noch streitgegenständlichen Vorbescheidsfragen sind bei verständiger Würdigung im Lichte des tatsächlichen Begehrens der Kl. dahingehend auszulegen, dass die Kl. mit ihnen nicht allein geklärt wissen will, ob für ihr Bauvorhaben im Hinblick auf die abgefragten Maße der baulichen Nutzung (GFZ und Zahl der Vollgeschosse) Befreiungen gemäß § 31 Abs. 2 BauGB erteilt werden (oder etwa auch eine Abweichung gemäß § 34 Abs. 3a BauGB). Vielmehr beinhalten die Fragen nach einer „Zustimmung“ des Bekl. zur Überschreitung der zulässigen bzw. vorhandenen GFZ (Vorbescheidsfragen 1 und 2) sowie zur Überschreitung der zulässigen Vollgeschosse (Vorbescheidsfrage 3) logisch vorrangig auch jeweils die Frage, ob eine solche Befreiung (oder Abweichung) ausgehend von dem maßgeblichen Planungsrecht überhaupt erforderlich ist, d. h. ob der GFZ-Überschreitung und Überschreitung der Geschosszahl gegebenenfalls schon ohne Befreiung (oder Abweichung) zugestimmt wird. Die so zu verstehenden Vorbescheidsfragen 1 bis 3 hat der Bekl. zu Unrecht verneint; sie sind zu bejahen.

1.1 Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens der Kl. hinsichtlich der mit den Vorbescheidsfragen 1 bis 3 abgefragten Nutzungsmaße (GFZ und Geschosszahl) richtet sich nach § 34 BauGB. Auf den Baunutzungsplan kann insoweit nicht zurückgegriffen werden. Denn der Baunutzungsplan ist hinsichtlich des Nutzungsmaßes GFZ und des Nutzungsmaßes der Geschosszahl für das Grundstück Budapester Straße 11 und 13/Wichmannstraße 11 und 12 funktionslos geworden.

a. Eine Festsetzung in einem Bebauungsplan tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit des Plans reichen indes nicht aus. Vielmehr muss offenkundig sein, dass die Festsetzung als Instrument für die Steuerung der städtebaulichen Entwicklung nicht mehr tauglich ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11/03 -, NVwZ 2005, 442 [444 m.w.N.]). Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 B 85/03 -, juris Rn. 8).

b. Nach diesen Maßstäben ist eine Funktionslosigkeit in Bezug auf das Nutzungsmaß GFZ und das Nutzungsmaß der Geschosszahl vorliegend zu bejahen.

Aus dem Baunutzungsplan (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) ergibt sich hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung für das Grundstück Budapester Straße 11 und 13/Wichmannstraße 11 und 12 in dem dort festgesetzten Kerngebiet gemäß § 7 Nr. 12 BO 58 der Baustufe V/3 unter anderem eine zulässige GFZ von 1,5 und eine zulässige Zahl der Vollgeschosse von 2 (vgl. § 7 Nr. 15 BO 58). Diese Nutzungsmaße werden nach den Angaben des Bekl., an denen zu Zweifeln kein Anlass besteht, in dem hier als maßgeblich anzusehenden Baublock Budapester Straße, Keithstraße, Wichmannstraße (Block 218) auf keinem einzigen der acht (von insgesamt neun) dem Baunutzungsplan unterliegenden Grundstücke (einschließlich des Vorhabengrundstücks) kumulativ eingehalten. Im Gegenteil, werden sie nahezu vollständig nicht eingehalten.

Die zulässige GFZ von 1,5 wird auf sämtlichen Grundstücken überschritten. Mehr noch, liegt die GFZ auf lediglich einem einzigen Grundstück unter 2,0, nämlich auf dem Grundstück Budapester Straße 5. Im Übrigen ist die Abweichung am geringsten noch auf dem Grundstück Wichmannstraße 8/Keithstraße 39 (2,32). Auf den anderen sechs Grundstücken liegt die GFZ zumindest um 2,5 und mehr, auf drei dieser Grundstücke ist sie sogar höher als 3,0, nämlich auf dem Vorhabengrundstück (3,03), dem Grundstück Keithstraße 45 (3,45) und dem Grundstück Budapester Straße 11/13, 9/7 (3,67). Die durchschnittliche GFZ der acht Grundstücke liegt bei 2,8 bzw. rd. 2,78.

Ähnliches gilt für die zulässige Zahl der Vollgeschosse von 5. Diese wird nur auf einem einzigen Grundstück eingehalten, nämlich auf dem Grundstück Budapester Straße 5 (3-4). Im Übrigen geht die Geschosszahl in dem Block von 6 (Vorhabengrundstück) bzw. bis zu 6 (Wichmannstraße 8/Keithstraße 39 und Keithstraße 41/43) über bis zu 8 (Budapester Straße 11/13, 9/7, Wichmannstraße 10 und Wichmannstraße 9) bis hin zu bis zu 9 (Keithstraße 45).

Soweit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Prüfung der Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans regelmäßig nur auf die Abweichungen abzustellen ist, die sich erst nach dem Inkrafttreten des Plans ergeben haben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2000 - BVerwG 4 BN 58/00 -, juris Rn. 3), so liegt eine solche nachträgliche bauliche Entwicklung hier unzweifelhaft vor. Anders als in den bisherigen von der Kammer entschiedenen Fällen einer Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans (z. B. VG Berlin, Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 65.16 -, Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 66.15 -, juris, Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, und Urteil vom 23. Februar 2018 - VG 19 K 379.17 -), geht es vorliegend nicht um eine Bebauung, die zu großen Teilen bereits vom Ende des 19. oder Anfang des 20. Jahrhunderts datiert. Vielmehr besteht die Besonderheit des Falls darin, dass lediglich eines der im räumlichen Geltungsbereich des Baunutzungsplans liegenden Gebäude im Block Budapester Straße, Keithstraße, Wichmannstraße bereits vor dem Inkrafttreten des Baunutzungsplans errichtet wurde, nämlich das Gebäude Budapester Straße 5. Alle anderen sieben Gebäude wurden in den 1970er-Jahren (Wichmannstraße 10, Wichmannstraße 9, Wichmannstraße 8/Keithstraße 39, Keithstraße 41/43), in den 1980er-Jahren (Budapester Straße 11/13, 9/7, Wichmannstraße 11 und 12) und nach 2000 (Keithstraße 45) errichtet.

Nach dem zuvor Gesagten kann zur Überzeugung des Gerichts kein Zweifel daran bestehen, dass die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzungen des Nutzungsmaßes GFZ und des Nutzungsmaßes der Zahl der Vollgeschosse durch den Baunutzungsplan beziehen, im Block Budapester Straße, Keithstraße, Wichmannstraße in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2000, aaO.). Die Maßfestsetzungen sind wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten.

1.2 Das Vorhaben der Kl. ist im Hinblick auf das Maß der baulichen Nutzung gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB planungsrechtlich zulässig. Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zulässig, wenn es sich unter anderem nach dem Maß der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Dieser Anforderung genügt das Vorhaben der Kl.

a. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für das Einfügen nach dem Nutzungsmaß gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgeblich eine konkrete, am tatsächlich Vorhandenen ausgerichtete Betrachtung. Gründe einer praktisch handhabbaren Rechtsanwendung sprechen dafür, in erster Linie auf solche Maße abzustellen, die nach außen wahrnehmbar in Erscheinung treten und anhand derer sich die vorhandenen Gebäude in der näheren Umgebung leicht in Beziehung setzen lassen, ihre (absolute) Größe nach Grundfläche, Geschosszahl und Höhe, bei offener Bebauung zusätzlich auch ihr Verhältnis zur umgebenden Freifläche, prägen das Bild der maßgebenden Umgebung und bieten sich deshalb vorrangig als Bezugsgrößen zur Ermittlung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung an (BVerwG, Beschluss vom 3. April 2014 - BVerwG 4 B 12/14 -, juris Rn. 3 m.w.N.). Unter der maßgebenden Umgebung (der „näheren Umgebung“) ist in diesem Zusammenhang diejenige Umgebung zu verstehen, auf die sich die Ausführung des Vorhabens auswirken kann, und die ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 2014 - BVerwG 4 B 38.13 -, NVwZ 2014, 1246 m.w.N.). Dabei gilt, dass bei der Beurteilung des Nutzungsmaßes der maßgebliche Bereich in der Regel enger zu begrenzen ist als bei der Nutzungsart (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 2014, aaO., 1247; Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. Februar 2018 - VGH 1 CS 17.2496 -, juris Rn. 16).

b. Hiervon ausgehend, hält sich das Vorhaben der Kl. hinsichtlich des Nutzungsmaßes innerhalb des Rahmens, der durch die in der näheren Umgebung vorhandene Bebauung gezogen wird.

Dabei geht das Gericht davon aus, dass sich die nähere Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorliegend beschränkt auf den Block Budapester Straße, Keithstraße, Wichmannstraße. Insbesondere kann die Bebauung auf der gegenüberliegenden Seite der Budapester Straße nicht mehr zur maßgebenden Umgebung gerechnet werden, weil die Budapester Straße insoweit trennende Wirkung entfaltet.

In der so bestimmten näheren Umgebung würde das Wohn- und Geschäftshaus auf dem Grundstück Budapester Straße 11 und 13 /Wichmannstraße 11 und 12 nach der geplanten Aufstockung die weitere in dem Block vorhandene Bebauung hinsichtlich ihrer (absoluten) Größe nach Grundfläche, Geschosszahl und Höhe nicht nach außen wahrnehmbar in einem so erheblichen Maß übersteigen, dass der bestehende Rahmen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung „in unangemessener Weise“ überschritten würde (vgl. für diesen Maßstab Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 34 Rn. 28). Das Vorhaben würde in dieser Umgebung keinen Fremdkörper darstellen. Angesichts der Umgebungsbebauung kann keine Rede davon sein, dass mit dem Vorhaben etwas verwirklicht werden soll, was es in der Umgebung bisher nicht gibt; das Vorhaben ist in dem durch die Eigenart der Umgebung gezogenen Rahmen gerade nicht ohne Vorbild.

Insbesondere findet sich auch in der Geschosszahl und Höhe schon auf dem Vorhabengrundstück selbst bereits heute eine (Teil-) Bebauung, die mit dem Vorhaben der Kl. vergleichbar ist und an die dieses anknüpfen kann (Grundstücksteil Budapester Straße 11 und 13).

Nichts anderes gilt im Übrigen auch dann, wenn zumindest noch die Bebauung auf der gegenüberliegenden Seite der Wichmannstraße in die Betrachtung einzubeziehen sein sollte. Auch in diesem Fall kann zum einen der vorhandenen Bebauung im Block Budapester Straße, Keithstraße, Wichmannstraße prägende Wirkung auch für den weiteren Umgriff beigemessen werden. Zum anderen findet sich schon mit dem Krankenhaus auf der gegenüberliegenden Seite der Wichmannstraße (Ecke Budapester Straße) in unmittelbarer Nachbarschaft zu dem Block ein Gebäudekomplex, der das Bild der (weiteren) Umgebung entscheidend mitprägt, und über dessen Ausmaße das Vorhaben der Kl. ebenfalls nicht deutlich hinausgeht.

c. Dass das Vorhaben der Kl. im Hinblick auf das Nutzungsmaß gegen das im Merkmal des „Einfügens“ in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB enthaltene Gebot der Rücksichtnahme verstößt, vermag das Gericht nicht festzustellen.

Die Funktion des Berliner Baunutzungsplans als übergeleitetem Bebauungsplan bröckelt immer mehr. In einer neuen Entscheidung hat ihn das Berliner Verwaltungsgericht für den Bereich Budapester, Wichmann- und Keithstraße für funktionslos erklärt.

Die Klägerin plant auf dem Grundstück Budapester Straße 11 und 13/Wichmannstraße 11 und 12 in Berlin-Tiergarten eine teilweise Aufstockung des dort befindlichen Wohn- und Geschäftshauses. Das in den 1930er Jahren errichtete Gebäude weist im Bestand im Bereich der Budapester Straße einschließlich der Einmündung zur Wichmannstraße acht Vollgeschosse auf; im Übrigen hat es entlang der Wichmannstraße sechs Vollgeschosse, wobei dort bereits in der Vergangenheit eine Aufstockung um ein Vollgeschoss zugelassen worden war. Die GFZ beträgt 3,03. Das Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Baunutzungsplans als übergeleitetem Bebauungsplan (Kerngebiet, Baustufe V/3). Das BA hat eine Vorbescheidsanfrage negativ beschieden. Die Klägerin ist der Auffassung, die in Rede stehenden Maßfestsetzungen (GFZ, Geschosszahl) des Baunutzungsplans seien für den maßgeblichen Bereich faktisch überholt und funktionslos geworden. Das VG sah das auch so.

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich nach § 34 BauGB. Auf den Baunutzungsplan könne nicht zurückgegriffen werden, er sei hinsichtlich des Nutzungsmaßes GFZ und des Nutzungsmaßes der Geschosszahl für das Grundstück funktionslos geworden.

Die nach dem Baunutzungsplan (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Berliner BauO von 1958) sich ergebende zulässige GFZ von 1,5 werde auf sämtlichen Umgebungsgrundstücken überschritten. Ähnliches gelte für die zulässige Zahl der Vollgeschosse von fünf, die nur auf einem einzigen Umgebungsgrundstück eingehalten werde. Die tatsächlichen Verhältnisse hätten einen Zustand erreicht, der eine Verwirklichung der früheren Maßfestsetzungen auf unabsehbare Zeit ausschließe.

siehe auch Krull, GE 2018 [20], Seite 1265