Zur Funktionslosigkeit des Berliner Bebauungsplans von 1958/60 hinsichtlich der GFZ

1. Zum Außerkrafttreten des als übergeleitetem Bebauungsplan fortgeltenden Berliner Baunutzungsplan von 1958/1960 hinsichtlich seiner Festsetzungen über das Nutzungsmaß für innerstädtische Grundstücke.

2. Der als übergeleiteter Bebauungsplan fortgeltende Berliner Baunutzungsplan von 1958/1960 ist hinsichtlich seiner Festsetzungen über das Nutzungsmaß für innerstädtische Grundstücke obsolet, wenn auf keinem der Grundstücke in den jeweiligen Baublöcken die vom Baunutzungsplan festgesetzte GFZ eingehalten wird, nach Inkrafttreten des Baunutzungsplanes eine Entwicklung eingesetzt hat, die eine Verwirklichung des Planungszieles auf unabsehbare Zeit ausschließt, weil nicht nur nach sechs Jahrzehnten keine nennenswerten Bemühungen zur Reduzierung des Maßes stattgefunden haben, sondern in dieser Zeit die bestehende bauliche Struktur durch die Erteilung von Befreiungen mittels städtebaulicher Leitlinien so beständig verfestigt haben, dass eine Wiederannäherung an eine dem Baunutzungsplan vorschwebende GFZ ausgeschlossen erscheint; dies gilt umso mehr für Bereiche, die als Sanierungsgebiete ausgewiesen wurden, und in denen erhebliche private und öffentliche Mittel in Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen geflossen sind und für Grundstücke im Bereich langjährig geltender Milieuschutzverordnungen und/oder städtebaulicher Erhaltungsverordnungen, die einen Rückbau baulicher Anlagen auf das Maß der GFZ des Baunutzungsplans faktisch ausschließen.

(Leitsätze der Redaktion)

Die Beteiligten streiten über die Notwendigkeit bzw. Erteilung einer Befreiung vom festgesetzten Maß der baulichen Nutzung.

Die Kl. plant auf ihrem mit einem zu Beginn des 20. Jahrhunderts errichteten fünfgeschossigen Wohnhaus mit einem Vorderhaus über Eck und einem Seitenflügel bebauten Eckgrundstück in Berlin-Neukölln einen Dachgeschossausbau. Die Grundflächenzahl (GRZ) beträgt im Bestand 0,77, die Geschossflächenzahl (GFZ) 3,84. Das Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Baunutzungsplans in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABl. Bln 1961 S. 742) als übergeleitetem Bebauungsplan. Dieser weist das Grundstück als allgemeines Wohngebiet (§ 7 Nr. 8 BO 58) der Baustufe V/3 aus. Für das Grundstück gilt des Weiteren der mit Verordnung vom 9. Juli 1971 (GVBl. S. 1235) festgesetzte Bebauungsplan XIV-A. Dieser stellt unter anderem für die Berechnung des Maßes der baulichen Nutzung auf die Vorschriften der Baunutzungsverordnung 1968 um. Außerdem gilt der mit Verordnung vom 12. Mai 1989 (GVBl. S. 1038) festgesetzte Bebauungsplan XIV-B2. Dieser sieht hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung eine Umstellung auf die Vorschriften der Baunutzungsverordnung 1977 vor. Ferner liegt das Grundstück im räumlichen Geltungsbereich der „Verordnung über die Erhaltung baulicher Anlagen und der städtebaulichen Eigenart sowie der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung des Gebietes ‚Schillerpromenade‘ im Bezirk Neukölln“ von Berlin vom 21. Juni 1996 (GVBl. S. 246; im Folgenden: Erhaltungsverordnung). Nachdem deren die Erhaltung der Wohnbevölkerung betreffender Teil bereits mit Verordnung vom 28. September 2001 (GVBl. S. 523) aufgehoben wurde, gilt insoweit nunmehr die „Verordnung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet ‚Schillerpromenade‘ im Bezirk Neukölln von Berlin“ vom 7. Juni 2016 (GVBl. S. 374; im Folgenden: Milieuschutzverordnung).

Die auf dem Vorhabengrundstück und in seiner unmittelbaren Umgebung vorhandene tatsächliche Bebauung ist im Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS) Berlin wie folgt dokumentiert: […]

Nach Angaben des Bekl. stellen sich die Geschossflächenzahlen (GFZ) auf den insgesamt 13 Baugrundstücken (einschließlich des Vorhabengrundstücks) im Straßengeviert Hstraße, Wstraße, KStraße, S.Promenade und Hplatz (Block 164) wie folgt dar: Hstraße 27 - 1,50; Wstraße 16/16 A - 2,16; Wstraße 17 - 3,12; Wstraße 18 - 3,18; Wstraße 20 - keine Angabe; Wstraße 21- 3,85; Wstraße 22 / KStraße 108 - 3,88; KStraße 110 - 4,40; KStraße 112 - 3,65; KStraße 114 / S.Promenade 32 - 3,84; Schillerpromenade 34 - keine Angabe; Schillerpromenade 36 - 1,42; S.Promenade 36 A - 3,45; Hplatz 11 - 3,46; Hplatz 12 - 3,32.

Bei den Adressen Wstraße 20 und S.Promenade 34 (Standort der K-Grundschule) einerseits, S.Promenade 36 und Promenade 36 A andererseits handelt es sich jeweils um ein Grundstück. Die Gebäude Hstraße 27 (errichtet 1990), Wstraße 16/16 A (errichtet 1955), S.Promenade 34 (errichtet um 1980; Grundschule), S.Promenade 36 A (errichtet 1992) und Hplatz 12 (errichtet 1966/68) sind Nachkriegsbauten. Im Übrigen wurden die Gebäude in dem Block nach den Angaben des Bekl. zu Beginn des 20. Jahrhunderts errichtet. Auf zwei der Grundstücke erfolgten im Jahr 1992 Dachgeschossausbauten: Wstraße 21 (GFZ vorher: 3,54) und KStraße 110 (GFZ vorher: 3,72).

Unter dem 29. Mai 2014 stellten die Architekten der Kl. für diese beim Bezirksamt Neukölln von Berlin (im Folgenden: BA) für den geplanten Dachgeschossausbau einen Antrag auf Erteilung einer Befreiung für eine Überschreitung der GRZ auf 0,79 und der GFZ auf 4,41; die GRZ-Erhöhung resultiert aus einem im Zuge des Vorhabens geplanten Anbau eines Außenaufzugs. In der Baubeschreibung wird zu dem Vorhaben unter anderem wie folgt ausgeführt:

„Das Dach wird hinsichtlich seiner Kubatur und seines Verlaufs im Bereich der Straßenansicht nicht verändert. Da das Gebäude im Erhaltungsgebiet ‚Schillerpromenade‘ liegt, wird bezüglich der Straßenansicht die Höhen und die Kubatur des Daches nicht verändert. Um die Wohnungen entsprechend zu belichten, wurde in Abstimmung mit der unteren Denkmalbehörde festgelegt, dass die Frontspieße als Ganzes verglast werden können. Die notwendige Verschattung der verglasten Frontspieße werden durch außenliegende Jalousien erzielt. Die Jalousienkästen werden im Traufkasten integriert. Im Bereich der Frontspieße wird der vorhandene Traufkasten verlängert. Ursprünglich war dort kein Traufkasten angeordnet.

Zur weiteren Belichtung werden Dachflächenfenster in Bezug auf die darunterliegenden Fensterachsen angeordnet.

Durch diese Maßnahmen bleibt die jetzt vorhandene Dachsilhouette in Ihrer Struktur als Ganzes erhalten.

Im rückwärtigen Teil werden die Eckbereiche als Ganzes verglast, und es werden eingeschnittene Dachterrassen hinzugefügt. Teilweise wird das Dachgeschoss zurückversetzt.

Die flach geneigten Dachflächen erhalten ein Gründach.

Im Erdgeschoss werden eigene Müll- und Fahrradräume errichtet. Der Innenhof wird entsprechend eines künstlerischen Gesamtkonzeptes erstellt.

Die Fassaden werden überarbeitet, und die Innenhoffassade erhält einen Glimmeranstrich, um die Belichtungssituation zu verbessern.

Insgesamt entstehen somit drei neue Wohneinheiten.“

Mit Bescheid vom 22. September 2014 lehnte das BA die Erteilung der von der Kl. begehrten Befreiung ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das Nutzungsmaß sei bereits im Bestand weit überschritten. Die GRZ ändere sich durch den geplanten Dachausbau nicht. Die GFZ erhöhe sich jedoch von 3,84 auf 4,41, sodass der Dachausbau die zulässige GFZ von 1,5 um fast das Dreifache überschreite. Die Abweichung von der zulässigen GFZ in dieser Höhe sei in den hoch verdichteten Gründerzeitquartieren Neukölln-Nord städtebaulich nicht vertretbar. Eine Dachbegrünung sei zwar als Ausgleichsmaßnahme geplant; indes sei der Biotopflächenfaktor nicht nachgewiesen, wie er gefordert werde von den insoweit einschlägigen städtebaulichen Leitlinien des Bezirks für Dachausbauten („Städtebauliche Leitlinien zur planungsrechtlichen Beurteilung von Wohnungsbauvorhaben der Nachverdichtung im Bestand [Dachgeschossausbau, Lückenschließung, Aufstockung] im Rahmen des § 31 Abs. 2 Baugesetzbuch [BauGB], Geltungsbereich Berlin-Neukölln, Ortsteil Neukölln“ vom 18. Februar 2014, abrufbar im Internet unter: https://www.google.de/?gws_rd=ssl#q=Neuk%C3%B6lln+St%C3%A4dtebauliche+Leitlinien+und+Anforderungen+z...; im Folgenden: Städtebauliche Leitlinien). Eine Hofentsiegelung und -begrünung sei nicht angeboten worden, und somit könne die geplante Begrünung (der flachgeneigten Dächer), wenn überhaupt, nur eine geringe Verbesserung des Wohnumfeldes bringen. Auch bei Berücksichtigung der geplanten Fahrrad- und Müllräume liege die GFZ weit über dem lt. der Städtebaulichen Leitlinien vorgesehenen Höchstwert für Befreiungen. Das Vorhaben widerspreche daher auch den Städtebaulichen Leitlinien.

Der gegen den Bescheid vom 22. September 2014 von der Kl. erhobene Widerspruch blieb ohne Erfolg. Im Widerspruchsbescheid vom 10. Februar 2015 führte das Bezirksamt ergänzend im Wesentlichen aus, bei einer weiteren Verdichtung sei zweifelhaft, dass gesunde Wohnverhältnisse für die neuen Wohnungen gewahrt seien, für die bestehenden Wohnungen sei eine Verschlechterung der Wohnverhältnisse zu erwarten. Die soziale und grüne Infrastruktur in Nord-Neukölln weise bereits ohne die in Rede stehende Verdichtung große Defizite auf; diese Defizite drohten sich weiter zu verschärfen. Es sei nicht erkennbar, dass die Ablehnung der Befreiung zu einer unbeabsichtigten, vom Gesetzgeber nicht bedachten und folglich nicht gewollten Härte führe. Das geltende Planungsrecht habe sich durch die Städtebaulichen Leitlinien nicht geändert. Es sei auch nicht der Baunutzungsplan funktionslos geworden. Nach dem Bundesverwaltungsgericht sei besondere Zurückhaltung bei der Annahme der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans zu üben, wenn die tatsächlichen Verhältnisse, mit denen eine solche begründet werde, nicht erst nachträglich eingetreten seien, sondern schon bei der Planaufstellung vorgelegen hätten. Dies sei hier der Fall. Es sei dem Plangeber nicht verwehrt, sich in seiner Planung über die tatsächlich bestehenden Verhältnisse bewusst hinwegzusetzen, um die städtebauliche Entwicklung in eine bestimmte Richtung steuern zu können. Bei fast allen Gebäuden der in Rede stehenden Blockbebauung handele es sich um Bauwerke, die bereits zum Zeitpunkt der Festsetzung des Baunutzungsplans existiert hätten. Auch seien auf keinem der Grundstücke dieses Blocks nach Festsetzung des Baunutzungsplans im großen Stil Befreiungen vom Maß der Nutzung erteilt worden.

Die Kl. ist der Auffassung, der Baunutzungsplan sei im fraglichen Bereich hinsichtlich der Festsetzungen über das Maß der Nutzung funktionslos geworden. Im betreffenden Baublock seien nach 1960 Dachgeschossausbauten genehmigt worden, außerdem seien Häuser umfassend saniert bzw. modernisiert und damit „konserviert“ worden. Diese Maßnahmen stellten eine nachträgliche „bauliche Entwicklung“ dar, wie sie für die Funktionslosigkeit des Bauleitplans vorausgesetzt würde.

Aus der Rechtsprechung des OVG Berlin ergebe sich, dass nicht nur eine „Neubebauung“ im Sinne der Errichtung von Neubauten den Baunutzungsplan hinsichtlich der durch ihn festgesetzten Nutzungsmaße in Frage stellen könnten, sondern alle Maßnahmen, die sich auf das Nutzungsmaß bezögen, hier: die GFZ. Dabei sei auch unerheblich, ob die GFZ-Erhöhung durch eine Aufstockung oder durch einen Ausbau innerhalb der bestehenden Kubatur bewirkt worden sei. Es sei dem Plangeber, als er die GFZ von 1,5 festgesetzt habe, völlig bewusst gewesen, dass nach den damals geltenden Berechnungsregeln auch Aufenthaltsräume außerhalb von Vollgeschossen in die GFZ einzubeziehen gewesen seien. Der Plangeber habe also ganz offensichtlich und eindeutig gewollt, dass nicht ausgebaute Dachgeschosse unausgebaut blieben. Entscheidend sei nur, dass tatsächlich eine Entwicklung eingetreten sei, die mit dem ursprünglichen Planungsziel einer GFZ von 1,5 nichts mehr zu tun habe.

Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lasse sich keinerlei Hinweis darauf entnehmen, dass mit der genannten „baulichen Entwicklung“ nur „Neubauten“ gemeint sein könnten. Vielmehr sei maßgeblich, dass „besondere Umstände“ vorlägen, aus denen sich ergebe, „dass das Planziel nicht mehr verwirklicht werden“ könne. Hierbei sei unter anderem maßgeblich, dass die bauliche Entwicklung im maßgeblichen Bereich abgeschlossen und mit einer Umkehr nicht mehr zu rechnen sei. Genau dies sei hier der Fall. Sämtliche Gebäude seien umfassend - und entsprechend den Sanierungszielen - modernisiert und instand gesetzt. Insbesondere im Hinblick auf die heutigen Möglichkeiten im Rahmen der Bausanierung sei vor diesem Hintergrund nicht mehr damit zu rechnen, dass eines dieser Gebäude in absehbarer Zeit abgerissen werde. Insofern habe der Bekl. durch die stetige Erteilung von Befreiungen dafür gesorgt, dass sich das Nutzungsmaß auf den Grundstücken für unabsehbare Zeit erhöht habe, anstatt - wie es der Baunutzungsplan vorsehen würde - für eine deutliche Reduzierung des Nutzungsmaßes zu sorgen. Die einzige Möglichkeit, wie in diesem Block noch eine Realisierung des Planungsziels einer GFZ von 1,5 denkbar wäre, wäre eine gewaltige Explosion, die zu einer Beseitigung sämtlicher Gebäude im Block führe. Wenn es der Bekl. mit der Umsetzung der Vorgaben des Baunutzungsplans ernst gemeint hätte, dann hätte er - langfristig - dafür sorgen müssen, dass auf den Grundstücken, die eine deutlich höhere GFZ aufwiesen, als nach dem Baunutzungsplan zulässig sei, die GFZ statt erhöht eher reduziert worden wäre. Der Bekl. habe aber genau das Gegenteil getan: Mit seinen Städtebaulichen Leitlinien, nach denen in der Baustufe V/3 grundsätzlich eine GFZ-Überschreitung bis 3,75 möglich sei, habe er mehr als deutlich gemacht, dass er zu dem Maß von 1,5 nicht mehr zurückkehren wolle, die deutlich erhöhte GFZ bis zu diesem Wert also generell akzeptiere und auch Verdichtungen in diesem Rahmen generell und regelmäßig erlaube. Die Erstellung derartiger Leitlinien mache klar und deutlich, dass das Instrument der Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht mehr für den atypischen Einzelfall, sondern für den Regelfall etabliert werde. Letztlich sei es also nicht allein die bauliche Entwicklung, die hier zur Funktionslosigkeit führe, sondern auch die durch ausdrückliche Verwaltungsvorschriften eindeutig gesteuerte Verwaltungspraxis. Schon die Existenz der Städtebaulichen Leitlinien belege, dass die Maßfestsetzungen in den Baustufen IV/3 und V/3 schlechterdings nicht mehr relevant seien. Das werde an diversen Stellen der Städtebaulichen Leitlinien auch nochmals in besonderes plakativer Weise deutlich (z. B. im zweiten Absatz der Einleitung sowie in Ziff. 5., 6., 7., 9. und 16.). Der Baunutzungsplan mit seinen Maßfestsetzungen in den Baustufen IV/3 und V/3 werde in Berlin-Neukölln nicht mehr angewandt. Stattdessen gebe es eine durch Verwaltungsvorschriften gesteuerte Befreiungspraxis, die die Obergrenzen für eine GFZ auf 3,5 bzw. 3,75 festlege.

Auch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung teile mittlerweile die Rechtsauffassung der Kl. zur Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans im hochverdichteten innerstädtischen Bereich. So häuften sich in letzter Zeit die Fälle, in denen die Senatsverwaltung als gemäß § 86 BauO Bln zuständige Widerspruchsbehörde den Baunutzungsplan in konkreten Streitverfahren hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung und der überbaubaren Grundstücksfläche für funktionslos erklärt habe (z. B. Fstraße 62 und 63 sowie Ustraße 187 in Berlin-Wilmersdorf).

1. Die Klage hat bereits mit dem Hauptantrag Erfolg. Der (Haupt-) Antrag ist zulässig (1.1) und begründet (1.2).

1.1 Der Antrag ist als allgemeines Feststellungsbegehren gemäß § 43 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Bei der Frage, ob für das Bauvorhaben der Kl. eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB von der Festsetzung des Baunutzungsplans (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) über die Nutzungsmaße GFZ und GRZ notwendig ist, handelt es sich nicht um eine abstrakte Rechtsfrage, sondern um ein streitiges konkretes und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Oktober 2010 - OVG 2 B 1.13 -, juris Rn. 13; zum Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO z. B. auch BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - BVerwG 8 C 38/09 -, NZA 2010, 1137 [1138 f.]). Die Kl. hat auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO des Weiteren erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung, dass die fragliche Befreiung nicht erforderlich ist. Schließlich ist die von der Kl. nach § 43 Abs. 1 VwGO erhobene Feststellungsklage auch nicht nach der Subsidiaritätsregelung in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Eine solche Unzulässigkeit bestünde nur dann, wenn die Kl. ihre Rechte durch eine Gestaltungsklage (insbesondere eine Anfechtungsklage) oder eine Leistungsklage (Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage) ebenso gut oder besser verfolgen könnte oder hätte verfolgen können (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, aaO., 1142; W.-R. Schenke, in: Kopp/ders., VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43 Rn. 26). Das ist jedoch nicht der Fall. Da die Kl. auf dem Standpunkt steht, es bedürfe für ihr Bauvorhaben keiner Befreiung, kann sie ihr Rechtsschutzziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Oktober 2010, aaO. m.w.N.). Die allgemeine Feststellungsklage erscheint hier als dasjenige Verfahren, das dem Anliegen der Kl. auch unter Berücksichtigung der Prozessökonomie am wirkungsvollsten gerecht wird (vgl. für dieses Kriterium BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 - BVerwG 8 C 21/21 -, NVwZ 2014, 889 [890]).

1.2 Der Feststellungsantrag ist auch begründet. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB von den Festsetzungen des Baunutzungsplans (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) über die Nutzungsmaße GFZ und GRZ ist für das Bauvorhaben der Kl. nicht erforderlich. Denn der Baunutzungsplan ist hinsichtlich der Nutzungsmaße GFZ und GRZ für das Grundstück KStraße 114/S.Promenade 32 funktionslos geworden.

a. Eine Festsetzung in einem Bebauungsplan tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit des Plans reichen indes nicht aus. Vielmehr muss offenkundig sein, dass die Festsetzung als Instrument für die Steuerung der städtebaulichen Entwicklung nicht mehr tauglich ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11/03 -, NVwZ 2005, 442 [444 m.w.N.]). Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 B 85/03 -, juris Rn. 8).

b. Nach diesen Maßstäben ist eine Funktionslosigkeit in Bezug auf das Nutzungsmaß GFZ vorliegend zu bejahen (dazu unter aa.). Diese zieht die Funktionslosigkeit auch des Nutzungsmaßes GRZ nach sich (dazu unter bb.).

aa. Aus dem Baunutzungsplan (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) ergibt sich hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung für das Grundstück KStraße 114 / S.Promenade 32 in dem dort festgesetzten allgemeinen Wohngebiet gemäß § 7 Nr. 8 BO 58 (bzw. inzwischen § 4 BauNVO 1977) der Baustufe V/3 unter anderem eine zulässige GFZ von 1,5 (vgl. § 7 Nr. 15 BO 58). Sieht man von dem Schulstandort ab (Wstraße 20 und S.Promenade 34), für den keine Zahlen vorliegen und der ohnehin einen Sonderfall darstellen dürfte, wird dieses Nutzungsmaß nach den Angaben des Bekl., an denen zu zweifeln kein Anlass besteht, in dem hier als maßgeblich anzusehenden Straßengeviert Hstraße, Wstraße, KStraße, S.Promenade und Hplatz (Block 164) lediglich auf einem der insgesamt 13 Baugrundstücke (einschließlich des Vorhabengrundstücks) eingehalten, nämlich auf dem Grundstück Hstraße 27 (GFZ 1,5). Am geringsten ist die Abweichung noch auf dem Grundstück Wstraße 16/16 A mit einer GFZ von (immerhin) 2,16. Auf allen anderen zehn Grundstücken - und damit nicht etwa nur auf den Eckgrundstücken - beträgt die GFZ 3,12 und mehr, bis hin zu 4,40 (Kstraße 110). Die durchschnittliche GFZ in dem Block liegt ohne den Schulstandort (und ohne das Grundstück S.Promenade 36/36a) bei rd. 3,31, ohne die beiden „regelrechten“ Eckgrundstücke Wstraße 22 / KStraße 108 und KStraße 114 / S.Promenade 32 immerhin noch bei rd. 3,18. Mit dem Grundstück S.Promenade 36/36a beträgt die durchschnittliche GFZ ohne den Schulstandort 3,32.

Allerdings ist dem Bekl. zuzugestehen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Prüfung der Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans regelmäßig nur auf die Abweichungen abzustellen ist, die sich erst nach dem Inkrafttreten des Plans ergeben haben. Da der Zweck eines Bebauungsplans auch darin bestehen kann, eine vorhandene Bebauung - gegebenenfalls auf längere Sicht - zu verändern, lässt sich aus einer dem Bebauungsplan widersprechenden Bebauung aus der Zeit vor seinem Inkrafttreten zunächst nicht einmal ein Indiz für seine Funktionslosigkeit herleiten. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die Geltung der planerischen Festsetzungen kann erst verloren gehen, wenn sich die weitere bauliche Entwicklung abweichend vom Bebauungsplan vollzieht (BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2000 - BVerwG 4 BN 58/00 -, juris Rn. 3). Im vorliegenden Fall, in dem die vorhandene Bebauung ganz überwiegend bereits vom Anfang des 20. Jahrhunderts datiert, kann aus dem Baubestand daher nicht ohne Weiteres auf eine Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans geschlossen werden. Es muss vielmehr gerade durch eine tatsächliche Entwicklung nach dem Inkrafttreten des Baunutzungsplans ein Zustand erreicht worden sein, der eine Verwirklichung der in Rede stehenden Festsetzung offensichtlich auf unabsehbare Zeit ausschließt. Eine solche Entwicklung kann hier indes angenommen werden.

Auszugehen ist dabei davon, dass bei einem planwidrigen Altbestand und bei Fortführung der dem neuen Plan widersprechenden Bebauung schneller ein Zustand eintreten kann, bei dem mit einer Realisierung des Plans nicht mehr gerechnet werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2000, aaO.). Dabei heißt „schneller“ nicht notwendigerweise in zeitlicher Hinsicht früher. Gemeint ist vielmehr, dass in einer solchen Situation bereits ein „Weniger“ an Entwicklung ausreichen kann, damit eine nachträgliche Realisierungsunfähigkeit des Bebauungsplans angenommen werden kann. Dieses „Weniger“ an Entwicklung, durch die die Vollzugsfähigkeit des Bebauungsplans im Nachhinein durchgreifend in Zweifel gezogen wird, kann durchaus auch erst nach Jahren oder Jahrzehnten eintreten. Allerdings dürften die Anforderungen an die Annahme der Funktionslosigkeit durch den zwischenzeitlichen Zeitablauf noch weiter abgeschwächt werden. Denn schon durch den bloßen Zeitablauf, d. h. ohne dass eine gegenläufige Entwicklung zumindest eingeleitet wird, rückt die Erreichung des planerischen Ziels in immer weitere Ferne.

Im Fall der Maßfestsetzungen des Baunutzungsplans für die hochverdichteten, durch Altbauten geprägten Innenstadtbereiche der Baustufe V/3 wichen die tatsächlichen Verhältnisse in den Baublöcken schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baunutzungsplans (bzw. zum Zeitpunkt seiner Überleitung nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG) massiv vom Planinhalt ab. Letztlich könnten bei einer - hypothetischen - Betrachtung anhand der heute geltenden, zu § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entwickelten Grundsätze zumindest für einzelne Bereiche des Plangebiets sogar durchaus Zweifel daran bestehen, dass sich die planerischen Festsetzungen jemals als vollzugsfähig dargestellt haben (vgl. für diese aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB abgeleitete Planungsschranke nur BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - BVerwG 4 C 7/09, NVwZ 2010, 1561 [1562]; Berkemann, „Ewigkeitsfehler“ im Bebauungsplan, jM 2015, 470 [473]). Die Begrenzung der baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke im innerstädtischen Bereich auf eine GFZ von höchstens 1,5 beruhte seinerzeit auf den städtebaulichen Vorstellungen der 1950er Jahre, durch Entkernung oder noch weitergehendere Beseitigung der überkommenen, dichten Bebauung der Innenstadt und mit der Errichtung von Neubauten bei Einhaltung der neuen GFZ das Bild der durchgrünten Stadt mit einer erheblich geringeren Bebauungs- und Bevölkerungsdichte und ausreichendem Pkw-Parkraum auf den Grundstücken zu erreichen (von Feldmann/Knuth, Berliner Planungsrecht, 3. Aufl. 1998, Rn. 248). So heißt es in der amtlichen Begründung zum Baunutzungsplan (AvB-Drs. II. WP Nr. 1621 vom 3. Mai 1958, S. 2):

„Die gleichen Gesichtspunkte bestimmen das städtebauliche Ziel der Herabsetzung des Maßes der baulichen Nutzung in den höheren Baustufen. Für die Wohngebiete ist maßgebend die nötige Herabsetzung der Besiedelungsdichte von bis zu 1.600 auf maximal etwa 500 Einwohner/ha und die damit verbundene Möglichkeit der Durchgrünung der Bebauung. Für die geschäftsintensiven Gebiete ist es für das verkehrsmäßige Funktionieren der Stadt unbedingt erforderlich, die Wageneinstellplätze auf dem Baugrundstück unterzubringen, was ohne Herabsetzung der Nutzung nicht möglich ist.“

Auch wenn man davon ausgeht, dass dem - nach heutigen Maßstäben - in den Baublöcken mit dichter Altbebauung zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der Normsetzung nicht das „Gebot der möglichen Planzielverwirklichung“ (vgl. Berkemann, aaO.) hätte entgegengehalten werden können, weil das Planungsziel seinerzeit noch als auf absehbare Zeit erreichbar angesehen werden konnte, so sind seither fast sechs Jahrzehnte vergangen, ohne dass jedenfalls in dem hier zu betrachtenden Baublock auch nur annähernd eine bauliche Entwicklung stattgefunden hätte, durch die die tatsächlichen Verhältnisse dem Planinhalt angenähert worden wären.

Im Gegenteil wurde die schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baunutzungsplans bestehende bauliche Struktur seither weiter verfestigt: Zum einen wurden in den Jahren 1966/68 und 1992 auf den Grundstücken Hplatz 12 und S.Promenade 36/36 A zwei Neubauten errichtet, die unter Orientierung an der vorhandenen Altbebauung dem Lückenschluss dienten und mit einer GFZ von 3,32 (Hplatz 12) bzw. 3,45 (S.Promenade 36/36 A; Ergänzung des bestehenden Hinterhauses mit einer GFZ von 1,42 um ein Vorderhaus) ihrerseits die Planvorgabe einer GFZ von 1,5 deutlich überschreiten; nur der weitere, im Jahr 1990 erfolgte Neubau auf dem Grundstück Hstraße 27 wahrt die GFZ von 1,5. Zum anderen erfolgten Anfang der 1990er Jahre auf den Grundstücken Wstraße 21 und KStraße 110 Dachgeschossausbauten, durch die sich die GFZ jeweils noch weiter erhöht hat, nämlich im Fall der Wstraße 21 von 3,54 auf 3,85, im Fall der KStraße 110 von 3,72 auf 4,40. Mögen die genannten Dachgeschossausbauten auch in den zeitlichen Geltungsbereich des BauGB-Maßnahmegesetzes gefallen sein, so ändert dies nichts daran, dass sie letztlich dazu beigetragen haben, die schon bei Inkrafttreten des Baunutzungsplans vorhandene bauliche Situation nachdrücklich zu bekräftigen. Im Ergebnis bestehen in dem Baublock heute Verhältnisse, die eher weiter von dem damaligen Planungsziel entfernt sein dürften, diesem jedenfalls aber nicht deutlich angenähert sind.

Auch die städtebaulichen Vorstellungen haben sich seit dem Inkrafttreten des Baunutzungsplans offenkundig in einer Weise geändert, die es als ausgeschlossen erscheinen lässt, dass im vorliegenden Fall das Planungsziel in absehbarer Zeit noch erreicht werden könnte. Zwar liegt die Festsetzung der GFZ von 1,5 sogar noch oberhalb der gemäß § 17 Abs. 1 BauNVO für allgemeine Wohngebiete im Sinne des § 4 BauNVO liegenden Obergrenze von 1,2. Dessen ungeachtet wird die vorhandene Altbebauung in den Berliner Innerstadtbereichen heute nicht mehr ernsthaft in Frage gestellt, sondern wird zu Recht gerade als schützenswert angesehen. Das gilt zunächst für diejenigen Bereiche, in denen es zu städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen im Sinne der §§ 136 ff. BauGB gekommen ist. Dort stellen die im Rahmen der städtebaulichen Veranstaltung durch zum Teil erhebliche öffentliche und private Investitionen bewirkten Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen auch eine nach außen wahrnehmbare Manifestation dieser veränderten Sichtweise dar (vgl. auch von Feldmann/Knuth, aaO.). Dass im Zuge der Sanierung zum Teil auch Maßnahmen zur Reduzierung der baulichen Dichte erfolgt sind (z. B. Abriss von Seitenflügeln), ändert an diesem grundlegenden Befund nichts. Aber auch in dem vorliegend zur Beurteilung stehenden Block kann letztlich kein ernstlicher Zweifel daran bestehen, dass der gewandelte Blick auf den Berliner Altbaubestand auch die dortige planabweichende Bebauung einschließt. Wie die Augenscheinseinnahme vor Ort ergeben hat, ist es nicht zuletzt auch hier - wenn auch nicht flächendeckend - in den letzten Jahren zu Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen gekommen, insbesondere zu Fassadensanierungen bzw. zum Anstrich der Fassaden sowie zur Erneuerung von Fenstern, die ersichtlich gerade auf die Bewahrung der historischen Bausubstanz abzielen.

Diese veränderte Sichtweise dokumentiert sich im Fall des Bezirks Neukölln bis zu einem gewissen Grad auch in den Städtebaulichen Leitlinien, die ausweislich ihrer Einleitung aus dem seit Juli 2013 vorliegenden abgestimmten Handlungskonzept zur Ausarbeitung begründeter und einheitlich anwendbarer Beurteilungsgrundsätze für die „Neukölner Gründerzeitquartiere“ hervorgegangen sind. So heißt es etwa in Ziff. 1. der Städtebaulichen Leitlinien, die ausdrücklich mit „Wahrung der städtebaulichen Ausgangssituation“ überschrieben ist, dass „Schließungen von Baulücken und Aufstockungen niedriggeschossiger Gebäude […] Blockrandbebauungen komplettieren und damit das Ortsbild verbessern [sollen].“ Entsprechend wird dann in Ziff. 7. weiter wie folgt ausgeführt:

„Der Wiederaufbau von kriegszerstörten Wohngebäuden/-gebäudeteilen sowie die Schließung von Baulücken ist möglich, wenn die Vorhaben die Nutzung und Bauweise von Nachbarbebauungen berücksichtigen. […]“

Und zuvor in Ziff. 6.:

„Ein- bzw. niedriggeschossige Gebäude der Blockrandbebauung können bis zur Traufhöhe der Gebäude der Nachbargrundstücke zur Errichtung von Wohnungen aufgestockt werden.“

In Ziff. 11. heißt es:

„Ein Dachraumausbau darf die architektonische Gestalt des Daches (Erlebbarkeit der Dachkontur) nicht wesentlich verändern. Eine Ausnahme ist nur möglich, wenn sich die Änderung an einer belegbaren historischen Form orientiert. Anhebungen von Dachflächen, Veränderungen der Dachneigungen sind zu vermeiden. Gauben, Dachflächenfenster, Dacheinschnitte für Terrassen und andere gestaltsverändernde Elemente müssen auf die Eigenart der Fassade und Dachgestalt Bezug nehmen und die Ortsgestalt wahren oder verbessern.

Die Schließung von Baulücken ist, insbesondere im gründerzeitlichen Altbaubestand, nur dann städtebaulich verträglich, wenn sich die Fassadengestaltung in die Umgebung einpasst.“

Alldem lässt sich zumindest entnehmen, dass die vorhandene Altbebauung offensichtlich nicht (mehr) zur Diskussion steht, sondern geradezu umgekehrt als Maßstab dient, an dem sich Neubauvorhaben und Dachgeschossausbauten orientieren sollen. Nicht ganz zu Unrecht hat daher auch die Kl. im letzten Schriftsatz vom 22. Februar 2017 (dort S. 3) ausgeführt, dass es dem Bezirk offenbar „nicht auf die GFZ (als Zahl)“ ankomme, „sondern auf die optische Erscheinung im Hinblick auf die Umgebungsbebauung“, womit „ein Maßstab angewendet“ werde, „der in etwa dem des § 34 Abs. 1 BauGB“ entspreche. Nur so erklären sich denn letztlich auch die Obergrenzen einer grundstücksbezogenen GFZ in allgemeinen Wohngebieten und gemischten Gebieten des Baunutzungsplans der Baustufe V/3 und der Baustufe IV/3 von 3,75 bzw. 3,5, die nach Ziff. 9. der Städtebaulichen Leitlinien aus städtebaulichen Gründen in den betreffenden Gebieten nicht überschritten werden sollen. Diese Obergrenzen folgen ersichtlich dem „Rahmen“, der durch die Altbebauung gesetzt wird.

Schließlich können Rückschlüsse darauf, ob die vorhandene dichte Altbebauung in dem hier zur Beurteilung stehenden Block auf unabsehbare Zeit weiter Bestand haben wird, auch aus der Milieuschutzverordnung, vor allem aber auch aus der Erhaltungsverordnung gezogen werden. Gerade Letztere bekräftigt mit ihrer Zielsetzung der „Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebietes aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt“ (§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Erhaltungsverordnung, § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) die bauliche Situation weitgehend. Das kommt deutlich auch in dem vom BA herausgegebenen „Leitfaden für den Umgang mit historischer Bausub­stanz im Erhaltungsgebiet Schillerpromenade Berlin-Neukölln“ (abrufbar im Internet unter http://schillerpromenade-quartier.de/uploads/media/spb-leitfaden.pdf) zum Ausdruck. Dabei kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Erhaltungsverordnung nunmehr bereits seit mehr als 20 Jahren Geltung beansprucht. Ausgehend von dem Genehmigungsvorbehalt und den Genehmigungsvoraussetzungen aus § 172 Abs. 3 BauGB und § 2 der Erhaltungsverordnung dürfte unter der Geltung der Erhaltungsverordnung kaum zu erwarten stehen, dass in dem Baublock in absehbarer Zeit umfängliche Baumaßnahmen erfolgen, durch die die bauliche Dichte auf den betroffenen Grundstücken deutlich in Richtung des Planziels einer GFZ 1,5 reduziert wird.

In der Gesamtschau der vorstehend dargestellten Umstände kann bei lebensnaher Betrachtung schwerlich noch davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung des Nutzungsmaßes einer GFZ von 1,5 durch den Baunutzungsplan ihre städtebauliche Gestaltungsfunktion für den hier maßgeblichen Bereich noch zu erfüllen vermag. Die Maßfestsetzung ist insoweit funktionslos geworden.

Dem steht schließlich auch nicht die von dem Bekl. angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 6. Juni 1997 - BVerwG 4 NB 6/97 - (NVwZ-RR 1998, 415) entgegen. Darin hat das Bundesverwaltungsgericht (ebd., 416) lediglich ausgeführt, dass bei der Annahme eines Geltungsmangels dann „zusätzliche Zurückhaltung“ zu üben sei, wenn geltend gemacht wird, dass eine Festsetzung nicht erst nachträglich funktionslos geworden sei, sondern bereits im Zeitpunkt der Inkraftsetzung des Bebauungsplans funktionslos gewesen sei. Um einen solchen Fall, der sich am Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beurteilt, geht es vorliegend gerade nicht, auch wenn bei Anlegung dieses Maßstabs - wie ausgeführt - durchaus zweifelhaft erscheinen könnte, ob die Planungskonzeption jemals tragfähig gewesen ist.

bb. Die Funktionslosigkeit der GFZ zieht die Funktionslosigkeit der durch den Baunutzungsplan (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) auf ein zulässiges Maß von 0,3 festgesetzten GRZ (vgl. ebenfalls § 7 Nr. 15 BO 58) nach sich.

GFZ und GRZ stehen in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis. Hat die Erhöhung der GFZ gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans eine ihrer wesentlichen Ursachen darin, dass bereits die zulässige GRZ überschritten ist, stellen nachträgliche Entwicklungen, durch die die GFZ auf den betreffenden Grundstücken bekräftigt oder sogar noch weiter erhöht wird, auch die Geltung der GRZ in Frage. So liegt der Fall hier.

Schon bei überschlägiger Betrachtung lässt sich dem Katasterauszug für das Straßengeviert Hstraße, Wstraße, KStraße, S.Promenade und Hplatz entnehmen, dass in der Tat auch die GRZ auf nahezu allen Grundstücken deutlich überschritten sein dürfte; einzige klar erkennbare Ausnahme ist neben dem Schulstandort (Wstraße 20 und S.Promenade 34) das Grundstück Hstraße 27. Die Kontrolle anhand der aus dem Katasterauszug hervorgehenden Geschosszahlen bestätigt diesen Befund. Denn hiernach ist die Bebauung in dem Block überwiegend fünfgeschossig, auf den Grundstücken Hstraße 27, Wstraße 16/16 A (teilweise) und Hplatz 12 sechsgeschossig, auf dem Grundstück S.Promenade 36/36 A siebengeschossig; vor allem im Hofbereich kommt vereinzelt eine eingeschossige Bebauung hinzu. Nicht zuletzt sind acht der zehn Grundstücke, die eine GFZ von 3,12 und mehr aufweisen, fünfgeschossig bebaut (wobei das Grundstück Wstraße 17 zusätzlich eine eingeschossige Hofbebauung aufweist). Daraus errechnet sich für diese acht Grundstücke eine GRZ von mindestens 0,624, also mehr als das Doppelte der zulässigen GRZ von 0,3. Selbst wenn Dachgeschosse bestehen sollten, die auf die GFZ angerechnet werden, mangels Geltung als Vollgeschoss aber nicht zu einer Erhöhung der Geschosszahl führen, wäre die GRZ auf den betreffenden immer noch mindestens 0,52. Umgekehrt müssten die fraglichen acht Gebäude rechnerisch eine Geschosszahl von 11 (und mehr) aufweisen, um angesichts der bestehenden GFZ zu einer GRZ von höchstens 0,3 zu gelangen (im Fall des Grundstücks KStraße 110 mit einer GFZ von 4,40 wären es sogar 15 Geschosse). Aber auch das Grundstück Wstraße 16/16 A mit einer GFZ von 2,16 auf lt. Katasterauszug vier bzw. fünf Geschossen dürfte eine GRZ jedenfalls von (deutlich) über 0,3 aufweisen, ebenso die Grundstücke S.Promenade 36/36 mit einer GFZ von 3,45 und einer Geschosszahl von 6 bzw. 7 und das Grundstück Hplatz 12 mit einer GFZ von 3,32 und einer Geschosszahl von 6.

Dieser Zustand bestand offenkundig auch schon bei Inkrafttreten des Baunutzungsplans, da seither keine Baumaßnahmen erfolgten, die die GRZ weiter erhöht haben. Durch die Entwicklung, infolge derer die Festsetzung der GFZ ihre städtebauliche Gestaltungsfunktion verloren hat, ist damit mittelbar aber auch die GRZ-Überschreitung im Nachhinein bekräftigt worden. Dass es auf dem Grundstück Hstraße 27 zu einer gegenläufigen Entwicklung gekommen ist, stellt demgegenüber einen Einzelfall dar, der nichts daran ändert, dass mit einer Realisierung der nach dem Baunutzungsplan zulässigen GRZ von 0,3 hiernach ebenfalls auf unabsehbare Zeit nicht mehr gerechnet werden kann. […]

Gleichlautend das Urteil des VG Berlin vom 17. März 2017 - 19 K 65.15 -; Berufung zugelassen.

Siehe auch Aufsatz von RA Axel Dyroff in GE 2017 [11], 630 ff.