Zur Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans hinsichtlich der GFZ

Die Begrenzung der baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke im innerstädtischen Bereich durch den Berliner Baunutzungsplan auf eine GFZ von höchstens 1,5 (im Fall der Baustufe V/3) bzw. höchstens 0,9 (im Fall der Baustufe III/3) beruhte seinerzeit auf den städtebaulichen Vorstellungen der 1950er Jahre und wich für die hochverdichteten, durch Altbauten geprägten Innenstadtbereiche Berlins von den tatsächlichen Verhältnissen in den Baublöcken schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens/der Überleitung des Baunutzungsplans so massiv vom Planinhalt ab, dass für einzelne Bereiche des Plangebiets sogar durchaus Zweifel daran bestehen, dass sich die planerischen Festsetzungen jemals als vollzugsfähig dargestellt haben.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Beteiligten streiten über die Notwendigkeit einer Befreiung vom festgesetzten Maß der baulichen Nutzung. Der Kl. ist Eigentümer des 883 m2 großen Grundstücks G-M-Straße 35/Ecke L-Straße 8 in Berlin-Schöneberg. Er plant dort den Ausbau des Dachgeschosses seines fünfgeschossigen Wohnhauses; es sollen fünf Wohnungen (eine 1-Zimmer-Wohnung, drei 2-Zimmer-Wohnungen und eine 3-Zimmer-Wohnung) mit einer Gesamtfläche von 331,5 m2 entstehen. Die Geschossflächenzahl (GFZ) des Gebäudes beträgt im Bestand 3,78; durch das Bauvorhaben des Kl. würde sie sich auf 4,15 erhöhen. Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des Baunutzungsplans in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABI. Bln 1961 S. 742) als übergeleitetem Bebauungsplan. Dieser weist das Grundstück als allgemeines Wohngebiet (§ 7 Nr. 8 BO 58) der Baustufe V/3 aus. Es gilt die geschlossene Bauweise (§ 7 Nr. 16 BO 58). Die Bebauungstiefe beträgt 13 m (§ 8 Nr. 1 Buchst. a BO 58). Für das Grundstück gilt des Weiteren der mit Verordnung vom 9. Juli 1971 (GVBI. S. 1233) festgesetzte Bebauungsplan XI-A. Dieser stellt u. a. für die Berechnung des Maßes der baulichen Nutzung auf die Vorschriften der Baunutzungsverordnung 1968 um. Ferner liegt das Grundstück im Geltungsbereich der am 1. Juli 2015 in Kraft getretenen Erhaltungsverordnung für das Gebiet „Schöneberger Insel“ (GVBI. 2015 S. 277). Hierbei handelt es sich um eine sog. „Milieuschutzverordnung“ im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB.

Die insgesamt 17 Grundstücke (einschließlich des Vorhabengrundstücks) in dem Straßengeviert (Baublock) Gustav-Müller-Straße, Leuthener Straße, Naumannstraße und Torgauer Straße weisen nach Angaben des Bekl. jeweils folgende GFZ auf: Gustav-Müller-Straße 28/Torgauer Straße 2 (4,15); Gustav-Müller-Straße 29 (3,69); Gustav-Müller-Straße 30 (3,69); Gustav-Müller-Straße 31 (3,88); Gustav-Müller-Straße 32 (3,729); Gustav-Müller-Straße 33/33a (3,71); Gustav-Müller-Straße 34 (3,72); Gustav-Müller-Straße 35/Leuthener Straße 8 (3,90); Leuthener Straße 9/Naumannstraße 54/56 (3,67); Naumannstraße 58/60 (3,54); Naumannstraße 62/64 (3,74); Naumannstraße 66/68 (3,71); Naumannstraße 70/72 (3,78); Naumannstraße 74 (3,69); Naumannstraße 76 (3,69); Naumannstraße 78 (3,56); Naumannstraße 80/82/Torgauer Straße 1 (4,04).

Sämtliche Gebäude wurden um ca. 1905 errichtet. Auf insgesamt vier Grundstücken erfolgten zwischen 1982 und 2014 Dachgeschossausbauten: Gustav-Müller-Straße 28/Torgauer Straße 2 (GFZ zuvor: 3,88), Gustav-Müller-Straße 31 (GFZ zuvor: 3,75), Leuthener Straße 9/Naumannstraße 54/56 (GFZ zuvor: 3,24) und Naumannstraße 58/60 (GFZ zuvor: 3,07). Ein weiterer Antrag auf Ausbau des Dachgeschosses mit Verbindung in das 4. Obergeschoss als Maisonette-Wohnung betreffend das Grundstück Gustav-Müller-Straße 32 aus dem Jahr 2008 wurde seitens des Bekl. abgelehnt (geplante GFZ seinerzeit: 4,24).

Mit Datum vom 22. Mai 2017 beantragte der Kl. vom Bezirksamt (BA) Tempelhof-Schöneberg einen Vorbescheid zu folgender Frage:

„Ist der geplante Dachgeschossausbau trotz Widerspruch zum festgesetzten Planungsrecht unter der Voraussetzung geeigneter Ausgleichsmaßnahmen zur Überschreitung der GFZ genehmigungsfähig?

Hier: geplante GFZ = 4,15

Geplante Ausgleichsmaßnahmen:- Gärtnerische Gestaltung der Hoffläche,

- Schaffen eines Fahrrad-/Kinderwagenabstellraums im EG, - Müllraum im EG

- Extensive Dachbegrünung des Flachdachbereichs, - Sitzbereich auf ehemaligem Müllplatz; bei Bedarf: Spielplatzfläche im Hofbereich. Ausgleichsmaßnahmen nach Rücksprache modifizierbar, Beschreibung s. Anlage.“

Mit Bescheid vom 7. Juli 2017 (Vorbescheid Nr. 2017/1403) erteilte das BA dem Kl. aufgrund von § 74 BauO Bln zu der gestellten Einzelfrage einen Vorbescheid, in dem es sich zu der Frage wie folgt äußerte: Gemäß der „Leitlinien für die planungsrechtliche Beurteilung bei ergänzenden Bauvorhaben in hoch verdichteten Gebieten“ könne bei Dachgeschossausbauten im begründeten Einzelfall einer Befreiung zur GFZ-Überschreitung bis 3,75 zugestimmt werden. Darüber hinausgehenden Befreiungen könne, auch bei Durchführung von ökologischen Ausgleichsmaßnahmen, hingegen nicht zugestimmt werden. Eine Genehmigung für den Dachgeschossausbau mit einem geplanten Nutzungsmaß GFZ über 3,75 könne daher nicht in Aussicht gestellt werden. In einem Hinweis erklärte das Bezirksamt weiter, ergänzende Aussagen zur planungsrechtlichen Zulässigkeit, z. B. zu den überbaubaren Grundstücksflächen, könnten nur bei Vorliegen eines durch einen öffentlich bestellten Vermessungsingenieur erstellten Lageplans getätigt werden. Den gegen den Bescheid vom 7. Juli 2017 von dem Kl. erhobenen Widerspruch wies das Bezirksamt mit Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2018 zurück. Dagegen hat der Kl. Klage zum Verwaltungsgericht Berlin erhoben. Er ist der Auffassung, der Baunutzungsplan sei hinsichtlich des Nutzungsmaßes GFZ für das Vorhabengrundstück funktionslos geworden, und er will festgestellt haben, dass für den Dachausbau des Grundstücks G-M-Straße 35/L-Straße 8, eine Befreiung von der festgesetzten Geschossflächenzahl von 1,5 nicht erforderlich ist. Die Klage hatte Erfolg.

1.1 Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig (vgl. für alles Nachstehende in vergleichbaren Fallgestaltungen bereits VG Berlin, Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 65.16 -, S. 11 f. d. amtl. Abdr., und Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 66.15 -, juris Rn. 38 f.; ferner auch VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2018 - VG 19 K 418.17 -, S. 9 f. d. amtl. Abdr., Urteil vom 23. Februar 2018 - VG 19 K 379.17 -, S. 8 f. d. amtl. Abdr., Urteil vom 15. Februar 2018 - VG 19 K 457.17 -, juris Rn. 36 f., Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, S. 10 f. d. amtl. Abdr., und Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, S. 10 f. d. amtl. Abdr.).

Bei der Frage, ob für das Bauvorhaben des Kl. eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB von der Festsetzung des Baunutzungsplans (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) über das Nutzungsmaß GFZ notwendig ist, handelt es sich nicht um eine abstrakte Rechtsfrage, sondern um ein streitiges konkretes und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Oktober 2010 - OVG 2 B 1.13 -, juris Rn. 13; zum Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO z. B. auch BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - BVerwG 8 C 38/09 -, NZA 2010, 1137 [1138 f.]). Der Kl. hat auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO des Weiteren erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung, dass die fragliche Befreiung nicht erforderlich ist. Schließlich ist die von dem Kl. nach § 43 Abs. 1 VwGO erhobene Feststellungsklage auch nicht nach der Subsidiaritätsregelung in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Eine solche Unzulässigkeit bestünde nur dann, wenn der Kl. seine Rechte durch eine Gestaltungsklage (insbesondere eine Anfechtungsklage) oder eine Leistungsklage (Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage) ebenso gut oder besser verfolgen könnte oder hätte verfolgen können (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, aaO., 1142; W.-R. Schenke, in: Kopp/ders., VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43 Rn. 26). Das ist jedoch nicht der Fall. Da der Kl. auf dem Standpunkt steht, es bedürfe für sein Bauvorhaben keiner Befreiung, kann er sein Rechtsschutzziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Oktober 2010, aaO. m.w.N.). […]

1.2 Das Feststellungsbegehren ist auch begründet. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB von der Festsetzung des Baunutzungsplans (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) über das Nutzungsmaß GFZ ist für das Bauvorhaben des Kl. nicht erforderlich. Denn der Baunutzungsplan ist hinsichtlich des Nutzungsmaßes GFZ für das Grundstück G-M-Straße 35/Ecke L-Straße 8 funktionslos geworden.

a. Eine Festsetzung in einem Bebauungsplan tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit des Plans reichen indes nicht aus. Vielmehr muss offenkundig sein, dass die Festsetzung als Instrument für die Steuerung der städtebaulichen Entwicklung nicht mehr tauglich ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11/03 -, NVwZ 2005, 442 [444 m.w.N.]). Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 B 85/03 -, juris Rn. 8).

b. Nach diesen Maßstäben ist eine Funktionslosigkeit in Bezug auf das Nutzungsmaß GFZ vorliegend zu bejahen.

Aus dem Baunutzungsplan (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) ergibt sich hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung für das Grundstück G-M-Straße 35/Ecke L-Straße 8 in dem dort festgesetzten allgemeinen Wohngebiet gemäß § 7 Nr. 8 BO 58 der Baustufe V/3 unter anderem eine zulässige GFZ von 1,5 (vgl. § 7 Nr. 15 BO 58). Dieses Nutzungsmaß wird nach den Angaben des Bekl., an denen zu zweifeln kein Anlass besteht, in dem hier als maßgeblich anzusehenden Straßengeviert (Baublock) Gustav-Müller-Straße, Leuthener Straße, Naumannstraße und Torgauer Straße auf keinem einzigen der 17 Grundstücke eingehalten. Mehr noch beträgt die GFZ auf sämtlichen Grundstücken mehr als 3,5 bis hin zu 4,15 auf dem (Eck-) Grundstück Gustav-Müller-Straße 28/Torgauer Straße 2. Die durchschnittliche GFZ der 17 Grundstücke liegt bei rd. 3,76, d. i. weit mehr als das Doppelte der zulässigen GFZ von 1,5. Lässt man die vier Eckgrundstücke (Gustav-Müller-Straße 28/Torgauer Straße 2, Gustav-Müller-Straße 35/Leuthener Straße 8, Leuthener Straße 9/Naumannstraße 54/56 und Naumannstraße 80/82/Torgauer Straße 1) außer Betracht, so beträgt die durchschnittliche GFZ immer noch rd. 3,70.

Allerdings ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Prüfung der Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans regelmäßig nur auf die Abweichungen abzustellen, die sich erst nach dem Inkrafttreten des Plans ergeben haben. Da der Zweck eines Bebauungsplans auch darin bestehen kann, eine vorhandene Bebauung - gegebenenfalls auf längere Sicht - zu verändern, lässt sich aus einer dem Bebauungsplan widersprechenden Bebauung aus der Zeit vor seinem Inkrafttreten zunächst nicht einmal ein Indiz für seine Funktionslosigkeit herleiten. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die Geltung der planerischen Festsetzungen kann erst verloren gehen, wenn sich die weitere bauliche Entwicklung abweichend vom Bebauungsplan vollzieht (BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2000 - BVerwG 4 BN 58100 -, juris Rn. 3). Im vorliegenden Fall, in dem die vorhandene Bebauung zu großen Teilen bereits aus der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts datiert, kann aus dem Baubestand daher nicht ohne Weiteres auf eine Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans geschlossen werden. Es muss vielmehr gerade durch eine tatsächliche Entwicklung nach dem Inkrafttreten des Baunutzungsplans ein Zustand erreicht worden sein, der eine Verwirklichung der in Rede stehenden Festsetzung offensichtlich auf unabsehbare Zeit ausschließt. Eine solche Entwicklung kann hier indes angenommen werden.

Auszugehen ist dabei davon, dass bei einem planwidrigen Altbestand und bei Fortführung der dem neuen Plan widersprechenden Bebauung schneller ein Zustand eintreten kann, bei dem mit einer Realisierung des Plans nicht mehr gerechnet werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2000, aaO.). Dabei heißt „schneller“ nicht notwendigerweise in zeitlicher Hinsicht früher. Gemeint ist vielmehr, dass in einer solchen Situation bereits ein „Weniger“ an Entwicklung ausreichen kann, damit eine nachträgliche Realisierungsunfähigkeit des Bebauungsplans angenommen werden kann. Dieses „Weniger“ an Entwicklung, durch die die Vollzugsfähigkeit des Bebauungsplans im Nachhinein durchgreifend in Zweifel gezogen wird, kann durchaus auch erst nach Jahren oder Jahrzehnten eintreten. Allerdings dürften die Anforderungen an die Annahme der Funktionslosigkeit durch den zwischenzeitlichen Zeitablauf noch weiter abgeschwächt werden. Denn schon durch den bloßen Zeitablauf, d. h. ohne dass eine gegenläufige Entwicklung zumindest eingeleitet wird, rückt die Erreichung des planerischen Ziels in immer weitere Ferne (VG Berlin, Urteil vom 15. August 2018 - VG 19 K 154.16 -, juris Rn. 55, Urteil vom 9. Mai 2018, aaO., S. 12, Urteil vom 23. Februar 2018, aaO., S. 12, Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, aaO., S. 13, Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, aaO., S. 12 f., Urteil vom 17. März 2017- VG 19 K 65.15 -, aaO., S. 14, und Urteil vom 17. März 2017- VG 19 K 66.15 -, aaO., Rn. 45).

Im Fall der Maßfestsetzungen des Baunutzungsplans für die hochverdichteten, durch Altbauten geprägten Innenstadtbereiche Berlins wichen die tatsächlichen Verhältnisse in den Baublöcken schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baunutzungsplans (bzw. zum Zeitpunkt seiner Überleitung nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG) massiv vom Planinhalt ab (dazu sowie zum Folgenden für die Baustufe V/3 bereits VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2018, aaO., S. 12 f., Urteil vom 23. Februar 2018, aaO., S. 8 f., Urteil vom 21. September 2017- VG 19 K 99.15 -, aaO., S. 13 f., Urteil vom 21. September 2017- VG 19 K 272.15 -, aaO., S. 13 f., Urteil vom 17. März 2017- VG 19 K 65.15 -, aaO., S. 14 f., und Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 66.15 -, aaO., Rn. 46 ff.; für die Baustufe 11113 VG Berlin, Urteil vom 15. August 2018, aaO., Rn. 56 ff.). Letztlich könnten bei einer - hypothetischen - Betrachtung anhand der heute geltenden, zu § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entwickelten Grundsätze zumindest für einzelne Bereiche des Plangebiets sogar durchaus Zweifel daran bestehen, dass sich die planerischen Festsetzungen jemals als vollzugsfähig dargestellt haben (vgl. für diese aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB abgeleitete Planungsschranke nur BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - BVerwG 4 C 7/09, NVwZ 2010, 1561 [1562]; Berkemann, „Ewigkeitsfehler“ im Bebauungsplan, jM 2015, 470 [473]). Die Begrenzung der baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke im innerstädtischen Bereich auf eine GFZ von höchstens 1,5 (im Fall der Baustufe V/3) bzw. höchstens 0,9 (im Fall der Baustufe III/3) beruhte seinerzeit auf den städtebaulichen Vorstellungen der 1950er Jahre, durch Entkernung oder noch weitergehende Beseitigung der überkommenen, dichten Bebauung der Innenstadt und mit der Errichtung von Neubauten bei Einhaltung der neuen GFZ das Bild der durchgrünten Stadt mit einer erheblich geringeren Bebauungs- und Bevölkerungsdichte und ausreichendem Pkw-Parkraum auf den Grundstücken zu erreichen (von Feldmann/Knuth, Berliner Planungsrecht, 3. Aufl. 1998, Rn. 248). So heißt es in der amtlichen Begründung zum Baunutzungsplan (AvB-Drs. II. WP Nr. 1621 vom 3. Mai 1958, S. 2):

„Die gleichen Gesichtspunkte bestimmen das städtebauliche Ziel der Herabsetzung des Maßes der baulichen Nutzung in den höheren Baustufen. Für die Wohngebiete ist maßgebend die nötige Herabsetzung der Besiedlungsdichte von bis zu 1.600 auf maximal etwa 500 Einwohner/ha und die damit verbundene Möglichkeit der Durchgrünung der Bebauung. Für die geschäftsintensiven Gebiete ist es für das verkehrsmäßige Funktionieren der Stadt unbedingt erforderlich, die Wageneinstellplätze auf dem Baugrundstück unterzubringen, was ohne Herabsetzung der Nutzung nicht möglich ist.“

Auch wenn man davon ausgeht, dass dem - nach heutigen Maßstäben - in den Baublöcken mit dichter Altbebauung zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der Normsatzung nicht das „Gebot der möglichen Planzielverwirklichung“ (vgl. Berkemann, aaO.) hätte entgegengehalten werden können, weil das Planungsziel seinerzeit noch als auf absehbare Zeit erreichbar angesehen werden konnte, so sind seither fast sechs Jahrzehnte vergangen, ohne dass jedenfalls in dem hier zu betrachtenden Baublock auch nur annähernd eine bauliche Entwicklung stattgefunden hätte, durch die die tatsächlichen Verhältnisse dem Planinhalt angenähert worden wären.

Im Gegenteil wurde die schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baunutzungsplans bestehende bauliche Struktur seither weiter verfestigt, indem zwischen 1982 und 2014 auf immerhin vier Grundstücken, den Grundstücken Gustav-Müller- Straße 28/Torgauer Straße 2, Gustav-Müller-Straße 31, Leuthener Straße 9/Naumannstraße 54/56 und Naumannstraße 58/60 in dem Baublock Dachgeschossausbauten erfolgten, durch die sich die GFZ dort jeweils noch weiter erhöht hat. Selbst wenn die genannten Dachgeschossausbauten zumindest teilweise in den zeitlichen Geltungsbereich von Sonderregelungen gefallen sein sollten, wie etwa denen des (ursprünglichen) Maßnahmengesetzes zum Baugesetzbuch (Art. 2 des Gesetzes zur Erleichterung des Wohnungsbaus im Planungs- und Baurecht sowie zur Änderung mietrechtlicher Vorschriften [Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz - WoBau-ErlG] vom 17. Mai 1990, BGBI. I S. 926), so änderte dies doch nichts daran, dass sie letztlich dazu beigetragen haben, die schon bei Inkrafttreten des Baunutzungsplans vorhandene bauliche Situation nachdrücklich zu bekräftigen. Im Ergebnis bestehen in dem Baublock heute Verhältnisse, die eher weiter von dem damaligen Planungsziel entfernt sein dürften, diesem jedenfalls aber nicht deutlich angenähert sind. Dieser Befund wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass es sich bei zwei der vier Grundstücke, auf denen Dachgeschossausbauten erfolgten, nämlich bei den beiden Grundstücken Gustav-Müller-Straße 28/Torgauer Straße 2 und Leuthener Straße 9/Naumannstraße 54/56, um - noch dazu atypisch geschnittene - Eckgrundstücke handelt, für die im Hinblick auf die Ausnutzung des jeweiligen Grundstücks Besonderheiten gelten. Denn die nach den Dachgeschossausbauten bestehende GFZ dieser beiden Grundstücke von 4,15 bzw. 4,04 dürfte die GFZ, die sich bei einer „normalen“ Bebauung der Grundstücke unter Einhaltung der sonstigen planungsrechtlichen Kriterien (Grundflächenzahl von 0,3, geschlossene Bebauungsweise) ergeben würde, überschreiten (für ein quadratisch zugeschnittenes Eckgrundstück liegt diese GFZ in der Baustufe V/3 bei 2,55; vgl. VG Berlin, Urteil vom 15. Februar 2018, aaO., Rn. 60, und Urteil vom 23. Februar 2017, aaO., S. 15). Im Übrigen sind mit den beiden Grundstücken Gustav-Müller-Straße 31 und Naumannstraße 58/60 Dachgeschossausbauten immerhin auch auf zwei Grundstücken Dachgeschossausbauten erfolgt, bei denen es sich nicht um Eckgrundstücke handelt.

Auch die städtebaulichen Vorstellungen haben sich seit dem Inkrafttreten des Baunutzungsplans offenkundig in einer Weise geändert, die es als ausgeschlossen erscheinen lässt, dass im vorliegenden Fall das Planungsziel in absehbarer Zeit noch erreicht werden könnte (auch dazu sowie zum Folgenden bereits VG Berlin, Urteil vom 15. August 2018, aaO., Rn. 60, Urteil vom 9. Mai 2018, aaO., S. 14 f.; Urteil vom 23. Februar 2018, aaO., S. 14, Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, aaO., S. 14 f., Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, aaO., S. 14 f., Urteil vom 17. März 2017- VG 19 K 65.15-, aaO., S. 15 f., und Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 66.15 -, aaO., Rn. 50). So wird die vorhandene Altbebauung in den Berliner Innenstadtbereichen heute nicht mehr ernsthaft in Frage gestellt, sondern wird zu Recht gerade als schützenswert angesehen. Das gilt zunächst für diejenigen Bereiche, in denen es zu städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen im Sinne der §§ 136 ff. BauGB gekommen ist. Dort stellen die im Rahmen der städtebaulichen Veranstaltung durch zum Teil erhebliche öffentliche und private Investitionen bewirkten Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen auch eine nach außen wahrnehmbare Manifestation dieser veränderten Sichtweise dar (vgl. auch von Feldmann/Knuth, aaO.). Dass im Zuge der Sanierung zum Teil auch Maßnahmen zur Reduzierung der baulichen Dichte erfolgt sind (z. B. Abriss von Seitenflügeln), ändert an diesem grundlegenden Befund nichts. Aber auch in dem vorliegend zur Beurteilung stehenden Block kann letztlich kein ernstlicher Zweifel daran bestehen, dass der gewandelte Blick auf den Berliner Altbaubestand auch die dortige planabweichende Bebauung einschließt. Wie die Augenscheinseinnahme vor Ort ergeben hat, sind die in dem Baublock vorhandenen Altbauten in einem durchaus guten Zustand, namentlich die Fassaden. Der konkret in Rede stehende Baublock zeichnet sich überdies dadurch aus, dass es sich um einen vollständig erhaltenen Altbaublock handelt, in dem sich keinerlei kriegsbedingte Baulücken und entsprechend auch keinerlei Neubauten finden. Es ist offenkundig, dass die historische Bausubstanz in diesem Baublock nicht zur Disposition gestellt wird, sondern im Gegenteil gerade als erhaltenswert angesehen und bewahrt wird.

Diese veränderte Sichtweise dokumentiert sich im Fall des Bezirks Tempelhof-Schöneberg bis zu einem gewissen Grad auch in den von der Bezirksverordnetenversammlung am 18. September 2013 beschlossenen „Leitlinien für die planungsrechtliche Beurteilung bei ergänzenden Bauvorhaben in hoch verdichteten Gebieten“ (im Folgenden: Leitlinien; vgl. dazu sowie zum Folgenden bereits VG Berlin, Urteil vom 15. August 2018, aaO., Rn. 61 ff., und Urteil vom 9. Mai 2018, aaO., S. 15 f.). Wie die Kammer zuvor auch schon zu den diesen Leitlinien im Ansatz vergleichbaren „Städtebauliche Leitlinien zur planungsrechtlichen Beurteilung von Wohnungsbauvorhaben der Nachverdichtung im Bestand (Dachgeschossausbau, Lückenschließung, Aufstockung) im Rahmen des§ 31 Abs. 2 Baugesetzbuch [BauGB], Geltungsbereich Berlin-Neukölln, Ortsteil Neukölln“ vom 18. Februar 2014 des Bezirks Neukölln entschieden hat, lässt sich ihnen jedenfalls entnehmen, dass die vorhandene Altbebauung offensichtlich nicht (mehr) zur Diskussion steht, sondern geradezu umgekehrt als Maßstab dient, an dem sich Neubauvorhaben und Dachgeschossausbauten orientieren sollen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, aaO., S. 15 f.; Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, aaO., S. 15 f.; Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 65.15 -, aaO., S. 16 f.; Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 66.15 -, aaO., Rn. 51 ff.). Das wird etwa in Ziff. II. der Leitlinien deutlich, wenn es dort heißt:„Nachkriegsgebäude mit Flachdächern können insbesondere zur höhenmäßigen Angleichung an die Nachbarbebauung aus der Gründerzeit aufgestockt werden. Durch den Rücksprung von Staffelgeschossen oder der Angleichung der Dachneigung sollen sich die Aufstockungen an die Berliner Dächer anpassen. Dem Wiederaufbau von Geschossen und Dächern der Blockrandbebauung, die im Zweiten Weltkrieg zerstört worden sind, kann im Rahmen einer Stadtreparatur in Anpassung an die Nachbarbebauung zugestimmt werden. Dabei ist das städtebauliche Ziel der einheitlichen Stadtbildgestaltung zu beachten. […]“

Und weiter, in Ziff. 111.1.: „Obwohl Neubauten aufgrund niedriger Geschossflächen in der Regel eine höhere GFZ und höhere Geschosszahl erreichen als Altbauten aus der Gründerzeit, sind auch hier Befreiungen in der Regel städtebaulich vertretbar. Dadurch wird eine Blockrandbebauung komplettiert und das Ortsbild verbessert. Neubauten sollten sich höhenmäßig an der Nachbarbebauung orientieren. […]“

Auch der Umstand, dass die Leitlinien in Ziff. 1.1. als Obergrenze für den Dachraumausbau in der Baustufe V/3 eine GFZ von 3,75 nennen, verdeutlicht, dass die hoch verdichtete Altbebauung den „Rahmen“ setzt für die angestrebte Stadtbildgestaltung und von dem Bekl. eben nicht mehr zur Disposition gestellt wird.

Soweit der Bekl. in der mündlichen Verhandlung am 1. November 2018 erklärt hat, die Leitlinien würden inzwischen nicht mehr angewandt, so stellt dies jedenfalls nicht in Abrede, dass die vorhandene Altbebauung in den Berliner Innenstadtbezirken seitens des Bekl. einem veränderten Blick unterliegt; selbst wenn der Bekl. von der in den Leitlinien zum Ausdruck kommenden Befreiungspraxis mittlerweile Abstand genommen hat, so ändert dies also nichts daran, dass der Altbaubestand heute als erhaltenswert angesehen wird und gerade nicht mehr mit seiner baldigen Beseitigung (oder zumindest einer spürbaren Verringerung der baulichen Dichte) gerechnet werden kann (vgl. bereits VG Berlin, Urteil vom 15. August 2018, aaO., Rn. 67).

Schließlich können Rückschlüsse darauf, ob die vorhandene dichte Altbebauung in dem hier zur Beurteilung stehenden Block auf unabsehbare Zeit weiter Bestand haben wird, auch aus der (sozialen) Erhaltungsverordnung gezogen werden (vgl. VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2018, aaO., S. 16; Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, aaO., S. 16; Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, aaO., S. 16; Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 65.15 -, aaO., S. 17; Urteil vom 17. März 2017 - VG 19 K 66.15 -, aaO., Rn. 59). Immerhin bedarf danach gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB auch der Rückbau baulicher Anlagen einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung. Ist aber neben der Zusammensetzung auch die Erhaltung der Wohnbevölkerung erklärtes Ziel der Verordnung, liefe dem eine Rückführung der GFZ, also der Grundstücksausnutzbarkeit, gerade zuwider (VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2018, aaO.; Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 99.15 -, aaO.; Urteil vom 21. September 2017 - VG 19 K 272.15 -, aaO.).

In der Gesamtschau der vorstehend dargestellten Umstände kann bei lebensnaher Betrachtung schwerlich noch davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung des Nutzungsmaßes einer GFZ von 1,5 durch den Baunutzungsplan ihre städtebauliche Gestaltungsfunktion für den hier maßgeblichen Bereich noch zu erfüllen vermag. Die Maßfestsetzung ist insoweit funktionslos geworden.

Dem steht schließlich auch nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 6. Juni 1997 - BVerwG 4 NB 6/97 - (NVwZ-RR 1998, 415) entgegen. Darin hat das Bundesverwaltungsgericht (ebd., 416) lediglich ausgeführt, dass bei der Annahme eines Geltungsmangels dann „zusätzliche Zurückhaltung“ zu üben sei, wenn geltend gemacht wird, dass eine Festsetzung nicht erst nachträglich funktionslos geworden sei, sondern bereits im Zeitpunkt der Festsetzung des Bebauungsplans funktionslos gewesen sei. Um einen solchen Fall, der sich am Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beurteilt, geht es vorliegend gerade nicht, auch wenn bei Anlegung dieses Maßstabs - wie ausgeführt - durchaus zweifelhaft erscheinen könnte, ob die Planungskonzeption jemals tragfähig gewesen ist.

Erneut hat das Berliner Verwaltungsgericht den als übergeleiteten Bebauungsplan geltenden Berliner Baunutzungsplan, der in der höchsten Baustufe (V/3) eine maximale GFZ von 1,5 zulässt, hinsichtlich der Geschossflächenzahl für funktionslos erklärt. Dann richtet sich die zulässige GFZ nach der Umgebungsbebauung, die in Altbauquartieren meist um 4,0 liegt. Verweigerte oder teure GFZ-Befreiungen gehören dann der Vergangenheit an. Das könnte den Ausbau und/oder die Aufstockung erleichtern und mit der vom Bundestag beschlossenen steuerlichen Förderung (Sonderabschreibung), die sich wohl am ehestens beim Dachausbau rechnet, eine Initialzündung bewirken.

Ein Eigentümer wollte fünf Wohnungen im Dach errichten. Er beantragte einen Vorbescheid, um die planungsrechtliche Zulässigkeit zu klären. Das Gebäude lag in einem Block mit 17 Grundstücken, die eine durchschnittliche GFZ von 3,76 und eine Spanne von 3,5 bis 4,15 aufwiesen. Auf dem Grundstück des Klägers würde sich durch die geplanten Wohnungen die GFZ von 3,78 auf 4,15 erhöhen. Planungsrechtlich wäre nach Baunutzungsplan (Baustufe V/3) eine GFZ von 1,5 zulässig. Das BA lehnte die geplante Bebauung ab. Das VG stellte aufgrund der Klage die Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans im Hinblick auf die GFZ fest und hielt das Bauvorhaben für genehmigungsfähig.

Im Falle der GFZ-Festsetzungen des Baunutzungsplans für die hochverdichteten, durch Altbauten geprägten Innenstadtbereiche Berlins seien die tatsächlichen Verhältnisse in den Baublöcken schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baunutzungsplans (bzw. zum Zeitpunkt seiner Überleitung) so massiv vom Planinhalt abgewichen, dass durchaus Zweifel daran bestünden, dass sich die planerischen Festsetzungen jemals als vollzugsfähig dargestellt hätten. Die Änderungen der städtebaulichen Vorstellungen ließen es als ausgeschlossen erscheinen, dass im vorliegenden Fall das Planungsziel in absehbarer Zeit noch erreicht werden könnte, zumal die historische Bausubstanz nicht zur Disposition gestellt, sondern im Gegenteil als erhaltenswert angesehen werde.

Lesen Sie auch den umfassenden Beitrag zum Thema in GE 23/18, Seite 1507.