Zulässige bautechnisch bedingte Grundrissänderung infolge des Anbaus im Milieuschutzgebiet

Die durch den Anbau eines Seitenflügels bautechnisch bedingten Grundrissänderungen von Bestandswohnungen sind generell nicht geeignet, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen.

(Leitsatz der Redaktion)

Das Grundstück ist mit einem Vorderhaus mit acht Vollgeschossen bebaut, das direkt an die danebenstehenden Häuser angrenzt. Die Kl. beabsichtigt den Anbau eines Seitenflügels an das Vorderhaus. Dieser soll sieben Vollgeschosse und ein etwas zurückgesetztes Dachgeschoss mit insgesamt acht Zweizimmerwohnungen erhalten. Da sich im Bereich des geplanten Anschlusses des Seitenflügels an das Vorderhaus Loggien der Bestandswohnungen befinden, sollen die Grundrisse der dort befindlichen Ein- und Zweizimmerwohnungen etwas verändert und diese Wohnungen in den Seitenflügel hinein etwas erweitert werden. Bei den Einzimmerwohnungen im ersten und im zweiten Obergeschoss soll die Loggia mit der Größe von gut 3 m2 entfernt und stattdessen ein Balkon von gut 3 m2 angebaut sowie die Wohnungen durch die Erweiterung in den Seitenflügel hinein um etwa 10 m2 vergrößert werden. Damit hätten die beiden Wohnungen nach der Grundrissänderung eine Größe von knapp 60 m2. Bei den Zweizimmerwohnungen im dritten bis sechsten Obergeschoss und im Dachgeschoss soll ein Stück vom Balkon entfernt und in etwa gleicher Größe der Balkon um die Ecke versetzt neu angefügt werden. Gleichzeitig werden die Wohnungen durch die Erweiterung in den Seitenflügel hinein um etwa 12 m2 vergrößert, so dass sie nach der Grundrissänderung eine Größe von etwa 70 m2 hätten.

Das Bezirksamt versagte die beantragte Baugenehmigung. Zur Begründung führte die Behörde aus, dass das Vorhaben sowohl planungsrechtlich als auch denkmalrechtlich als zulässig beurteilt würde, dass allerdings die vorgesehenen Grundrissveränderungen der Bestandswohnungen für die Realisierung des Seitenflügels aus erhaltungsrechtlicher Sicht nicht genehmigungsfähig seien. Zur Umsetzung der mit der Erhaltungsverordnung verfolgten Ziele habe das Bezirksamt am 18. Dezember 2012 die „Antragsprüfkriterien für die Beurteilung von Anträgen auf Rückbau, Änderung oder Nutzungsänderung baulicher Anlagen in den Erhaltungsgebieten des Bezirks Pankow gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB“ beschlossen, nach denen Grundrissänderungen nicht genehmigungsfähig seien. Die in den Kriterien vorgesehenen Ausnahmetatbestände des Einbaus eines zeitgemäßen Bades oder der Sicherung gesunder Wohnverhältnisse lägen nicht vor.

Dem Widerspruch der Kl. wurde nicht abgeholfen. Sie beantragt mit der vorliegenden Verpflichtungsklage Erteilung der beauftragten Baugenehmigung. […]

Die Kl. hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung aus § 71 Abs. 1 i.V.m. § 64 der Bauordnung für Berlin (BauO Bln) in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung (vgl. § 89 Abs. 2 BauO Bln). […]

Dem Bauvorhaben der Kl. stehen keine öffentlich-rechtlichen Anforderungen entgegen, die in dem hier einschlägigen vereinfachten Baugenehmigungsverfahren gemäß § 64 BauO Bln zu prüfen sind. Die von der Kl. geplanten Grundrissänderungen zum Anbau eines Seitenflügels bedürfen jedoch einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung bzw. des gemeindlichen Einvernehmens. Dieses hat der Bekl. zu Unrecht abgelehnt.

1. Die von der Kl. auf dem Grundstück Kollwitzstraße … geplanten Grundrissänderungen der Bestandswohnungen zum Anbau eines Seitenflügels sind gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. § 2 Satz 1 der Erhaltungsverordnung genehmigungsbedürftig. [wird ausgeführt].

2. Die Ablehnung der Erteilung des erhaltungsrechtlichen Einvernehmens durch den Bekl. war jedoch rechtsfehlerhaft.

a) Es besteht - anders als die Kl. meint - kein Genehmigungsanspruch nach den Bestimmungen des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB.

Denn der allein in Betracht kommende Genehmigungstatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB ist für das Vorhaben der Kl. nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Sinn und Zweck des Genehmigungstatbestandes ist es, zu vermeiden, dass in Milieuschutzgebieten ein bauordnungsrechtlicher „Substandard“ festgeschrieben wird (BT-Drs. 13/7589 vom 26. Mai 1997, Seite 29; BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2004 - 4 B 85.04 - juris Rn. 10). Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17. Dezember 2004 - 4 B 85.04, NVwZ 2005, 445, 447) stellt entscheidend auf die normative Komponente ab, wonach für den zeitgemäßen Ausstattungsstandard die bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen zu berücksichtigen sind. Dabei ist nicht auf das zum Zeitpunkt der Errichtung des Gebäudes maßgebliche, sondern das gegenwärtig geltende Bauordnungsrecht abzustellen (differenzierter Battis/Krautzberger/Löhr/Mitschang, 14. Aufl. 2019, BauGB § 172, Rn. 103). Durch die Benennung eines zeitgemäßen Ausstattungszustands bringt der Genehmigungstatbestand zum Ausdruck, dass der maßgebliche Ausstattungszustand einer Wohnung nicht statisch zu betrachten, sondern im Laufe der Zeit einem Wandel unterworfen ist.

Durch die beabsichtigten Grundrissänderungen, die zu einer Vergrößerung von bestehenden, mit Bad, Küche und Loggia bzw. Balkon ausgestatteten etwa 50 m2 großen Einzimmerwohnungen bzw. etwa 60 m2 großen Zweizimmerwohnungen führen, wird insofern nicht der „zeitgemäße Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung“ hergestellt, da dieser bereits besteht.

b) Die Kl. kann sich für die Genehmigung aber auf die Einschränkung des § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB berufen.

Nach dieser Vorschrift darf die Genehmigung in Milieuschutzgebieten nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Aus der Formulierung folgt im Umkehrschluss, dass die Genehmigung versagt werden darf, wenn die bauliche Maßnahme geeignet ist, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen (1), und wenn eine solche Verdrängung aus den besonderen städtebaulichen Gründen nachteilige Folgen haben würde (2) (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2/97 - juris Rn. 18).

Hier ist bereits eine Eignung der Maßnahme, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen, bei verständiger Würdigung nicht erkennbar.

Da das Ziel der Erhaltungsverordnung die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet ist, ist es für die Erteilung oder Versagung der Genehmigung nicht entscheidend, ob durch die konkrete Maßnahme die davon betroffenen Bewohner tatsächlich verdrängt werden. Es reicht vielmehr aus, wenn die Baumaßnahme generell geeignet ist, eine solche Verdrängungsgefahr auszulösen. Die Erhaltungsverordnung dient als städtebauliches Instrument nicht - jedenfalls nicht unmittelbar - dem Schutz einzelner konkreter Bewohner, sondern dem allgemeineren und längerfristigen Ziel, die Struktur der Wohnbevölkerung zu erhalten. Dieses Planungsziel kann nur bei Anknüpfung an objektive und dauerhafte Gegebenheiten erreicht werden, die durch Umbaumaßnahmen in der Regel verändert werden. Deshalb kommt die Versagung der Genehmigung etwa auch dann in Betracht, wenn die Wohnung, an der bauliche Veränderungen vorgenommen werden sollen, derzeit leer steht oder wenn die davon betroffenen derzeitigen Bewohner mit der Baumaßnahme einverstanden sind. Das Gleiche gilt, wenn der Eigentümer einer Wohnung zusagt, die aktuellen Mieten nicht zu erhöhen. Da eine einzelne Maßnahme innerhalb eines größeren Erhaltungsgebiets kaum jemals zu einer städtebaulich ins Gewicht fallenden Änderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führen wird, darf die Maßnahme auch nicht isoliert gesehen werden. Es kommt vielmehr darauf an, ob die einzelne Maßnahme aufgrund ihrer Vorbildwirkung geeignet ist, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich zieht (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2.97 - NVwZ 1998, 503). Die Vorschriften zum Milieuschutz ergänzen die zivilrechtlichen Regelungen zum Mieterschutz; dies ändert allerdings nichts an ihrer allein städtebaulichen Zielrichtung, wonach die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. An dieser Zielsetzung hat sich dementsprechend auch die Genehmigungspraxis auszurichten (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2004 - BVerwG 4 B 85.04 -, NVwZ 2005, 445, 446).

Die durch den Anbau des Seitenflügels bautechnisch bedingten Grundrissänderungen der Bestandswohnungen sind generell nicht geeignet, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen.

Ob eine Baumaßnahme zu einer allgemeinen Verdrängung führen kann, ist aufgrund einer Prognose der künftigen Entwicklung zu beantworten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 2.97 - juris Rn. 19). Dabei durfte sich das Bezirksamt auf nach der Lebenserfahrung typische Entwicklungen stützen. Solche Erfahrungssätze wurden hier aber nicht nachvollziehbar dargelegt. Die Behauptung des Bekl., von den Grundrissveränderungen der Bestandswohnung ginge selbst eine abstrakte Verdrängungsgefahr für die gebietsansässige Bevölkerung aus, ist weder in den streitgegenständlichen Bescheiden noch im Klageverfahren mit Erfahrungswerten substantiiert worden. Der Bekl. argumentiert im Wesentlichen damit, dass nach den „Antragsprüfkriterien für die Beurteilung von Anträgen auf Rückbau, Änderung oder Nutzungsänderung baulicher Anlagen in den Erhaltungsgebieten des Bezirks Pankow gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuchs (soziales Erhaltungsrecht)“ vom 20. Dezember 2012 (Antragsprüfkriterien) Grundrissänderungen und die Zusammenlegung von Wohnungen nicht genehmigungsfähig seien. Eine Ausnahme sei nur für den Einbau eines zeitgemäßen Bades zulässig. Auch nach den neueren Prüfkriterien, die am 4. Juli 2018 in Kraft getreten seien, habe sich nichts Grundlegendes geändert.

Hier werden durch den Anbau eines Seitenflügels mehrere Bestandswohnungen in ihrem Grundriss verändert und leicht vergrößert. Die Umbaumaßnahme verändert damit objektive und dauerhafte Gegebenheiten - nämlich die Wohnungsgröße und den Wohnungszuschnitt - im Erhaltungsgebiet. Diese Veränderung ist aber bei verständiger Würdigung nicht geeignet, sich potentiell negativ auf die Zusammensetzung der Gebietsbevölkerung auszuwirken.

Denn dabei werden dem Wohnungsmarkt keine Wohnungen entzogen, da es sich nicht um die Zusammenlegung von Wohnungen handelt (dazu VG Berlin, Urteil vom 8. September 2015 - VG 19 K 125.15). Erst recht wird kein besonders schützenswerter Wohnraum vernichtet. Denn nach dem Umbau existieren die bisherigen Bestandswohnungen weiter als Einzimmer- bzw. Zweizimmerwohnungen. Diese sind nach dem Umbau zwar um 10 m2 bzw. 12 m2 größer, es handelt sich aber weiterhin um Wohnungen, die typischerweise für Alleinstehende oder kleine Familien mit durchschnittlichem oder unterdurchschnittlichem Einkommen, wie sie im Erhaltungsgebiet bislang leben, besonders wichtig sind. Dass Mieterhöhungen aufgrund der etwas größeren Wohnfläche zwar für die aktuellen Mieter, aber nicht für die Zukunft ausgeschlossen werden können, ist für sich alleine kein Grund, von negativen Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Gebietsbevölkerung auszugehen. Denn § 172 BauGB hat eine städtebauliche, keine mieterschützende Zielsetzung (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2004 - 4 B 85.04, NVwZ 2005, 445, 446).

Mit der Genehmigung des Bauantrags würde sich allerdings das Verhältnis im Bestand der Wohnungen im Erhaltungsgebiet verändern, weil durch den Anbau des Seitenflügels acht mittelgroße bis große Zweizimmerwohnungen zwischen etwa 55 m2 und 90 m2 hinzukommen. Dabei handelt es sich zwar von der Größe her um Wohnungen, die von der ortsansässigen Bevölkerung nachgefragt werden, aufgrund des Zuschnitts der Wohnungen mit großem kombinierten Wohn- und Küchenbereich und einem überdurchschnittlichen Ausstattungsstandard, wie großen Balkonen oder einer großen Dachterrasse, könnte dies jedoch eher den Zuzug von Haushalten mit deutlich überdurchschnittlichem Einkommen befördern. Die bloße Erweiterung des Wohnungsangebots im Erhaltungsgebiet gefährdet jedoch nicht den Wohnraum der dort bereits ansässigen Bevölkerung. Für diese bleibt der ihnen zugängliche Wohnungsbestand gleich. Tatsächlich führt die Neuerrichtung von Wohnungen zu einer weiteren Verdichtung, welcher erhaltungsrechtlich jedoch nicht begegnet werden soll. § 172 BauGB umfasst für Milieuschutzverordnungen nur den Rückbau, die Änderung und die Nutzungsänderung von Wohnungen, nicht aber den Neubau. Auch der Bekl. will laut den - die einheitliche Rechtsanwendung und Ermessensausübung leitenden - Antragsprüfkriterien Neubauten und Dachgeschossausbauten (mit Ausnahme von Maisonette-Lösungen) nicht verhindern, selbst wenn sie in großer Zahl wegen der bewirkten weiteren Verdichtung möglicherweise geeignet sind, die Infrastruktur des Erhaltungsgebiets zu überlasten. Dennoch ist der Neubau von Wohnungen stadtplanerisch sinnvoll, um auf andere Weise den Anstieg der Mieten zu begrenzen.

Die hier geplanten Grundrissveränderungen aufgrund des Anbaus eines Seitenflügels unterfallen jedoch nicht dem Schutzzweck des Erhaltungsrechts. Denn sie dienen weder dem Zweck, den Zuzug von Haushalten mit deutlich überdurchschnittlichem Einkommen zu befördern, noch dem Zweck der Veräußerung der Wohnung zur Bildung von Wohnungseigentum. Sie sind vielmehr gar nicht bezweckt, sondern es handelt sich um Grundrissänderungen, die nur entstehen, um einen neuen Seitenflügel bautechnisch sinnvoll an den bestehenden Baukörper anbauen zu können. Denn ohne die Grundrissänderungen wäre der Neubau des Seitenflügels bautechnisch nicht sinnvoll möglich. Die Alternativen zu der geplanten leichten Vergrößerungen der Bestandswohnungen wären der direkte Anbau des Seitenflügels, der zum Zubau der vorhandenen Fenster und damit einer starken Verdunkelung der Bestandswohnungen führen würde, oder der Bau eines Seitenflügels, der nicht mit dem Vorderhaus verbunden ist, sondern einen gewissen Abstand lässt. Dies würde jedoch zum Entstehen eines unbebauten, hohen Schachtes führen, der abstandsflächenrechtliche Probleme aufwirft. Das Erhaltungsrecht will jedoch nicht jede Grundrissveränderung verhindern, sondern nach seinem Sinn und Zweck nur solche, die eine Verdrängung der Wohnbevölkerung aus besonderen, städtebaulichen Gründen befürchten lassen.

Auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Vorbildwirkung von baulichen Vorhaben sind die geplanten Grundrissänderungen nicht geeignet, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen. Danach kann die erhaltungsrechtliche Genehmigung auch dann versagt werden, wenn die mit dem Einzelvorhaben verbundenen negativen Konsequenzen nicht erkennbar unmittelbar eintreten, jedoch aufgrund einer nicht auszuschließenden Vorbildwirkung bei der Verwirklichung zu erwartender weiterer Vorhaben (EZBK/Stock, 134. EL August 2019, BauGB § 172, Rn. 176a). Die hier bewirkten Grundrissänderungen sind jedoch auch aufgrund ihrer Vorbildwirkung generell nicht geeignet, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich zieht. Denn ihre Vorbildwirkung erschöpft sich darin, dass Grundrissveränderungen von Bestandswohnungen beim Neubau von Wohnungen möglich sind, wenn sie aus bautechnischen Gründen sinnvoll sind. Dies bedeutet lediglich, dass Neubauten - die erhaltungsrechtlich gar nicht untersagt werden sollen - nicht allein aufgrund der Veränderung von Bestandswohnungen untersagt werden können (so auch Urteil der Kammer vom 29. April 2019, VG 13 K 249.18, amtl. Abdruck S. 10). Die Prüfung einer möglichen Verdrängung der Gebietsbevölkerung ist weiterhin für jeden Einzelfall notwendig. Darüber hinaus erscheint die Vorbildwirkung einer Grundrissänderung, die gar nicht bezweckt ist, sondern nur anlässlich eines Anbaus entsteht, fraglich.

Die Antragsprüfkriterien sind als sogenannte norminterpretierende Verwaltungsvorschriften für die Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht zwar nicht bindend. Sie widersprechen jedoch auch nicht dem hier gefundenen Ergebnis, dass durch den Anbau eines Seitenflügels bautechnisch bedingte Grundrissänderungen von Bestandswohnungen zulässig sein können, denn die Prüfkriterien legen nur fest, dass Grundrissänderungen grundsätzlich nicht genehmigungsfähig sind. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass sie in Ausnahmefällen genehmigungsfähig sind.

Da das Bauvorhaben auch im Übrigen genehmigungsfähig ist, war der Bekl. zur antragsgemäßen Bescheidung zu verpflichten.

Wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache im Hinblick auf die Ablehnung einer Verdrängungswirkung trotz Grundrissvergrößerung wird die Berufung zugelassen (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Wer in einem Milieuschutzgebiet Wohnungsgrundrisse verändern möchte, musste in Berlin im Regelfall mit einer Versagung der erforderlichen milieuschutzrechtlichen Genehmigung rechnen. Wie das VG Berlin jetzt entschied, sind die durch den Anbau eines Seitenflügels bautechnisch bedingten Grundrissänderungen von Bestandswohnungen generell nicht geeignet, die Gefahr der Verdrängung hervorzurufen.

Das Grundstück der Klägerin ist mit einem achtgeschossigen, an die Nachbarhäuser angrenzenden Vorderhaus bebaut. Sie will einen Seitenflügel an das Vorderhaus anbauen, der sieben Vollgeschosse und ein etwas zurückgesetztes Dachgeschoss mit insgesamt acht Zweizimmerwohnungen erhalten soll. Da sich im Anschlussbereich des geplanten Seitenflügels Loggien der Bestandswohnungen befinden, sollen die Grundrisse der dort befindlichen Ein- und Zweizimmerwohnungen etwas verändert und diese Wohnungen in den Seitenflügel hinein etwas erweitert werden. Bei den Einzimmerwohnungen im 1. und im 2. OG soll die 3 m2 große Loggia entfernt und durch einen etwa gleichgroßen Balkonanbau ersetzt und die Wohnungen durch die Erweiterung in den Seitenflügel hinein um etwa 10 m2 vergrößert werden. Damit hätten die beiden Wohnungen nach der Grundrissänderung eine Größe von knapp 60 m2. Bei den Zweizimmerwohnungen im 3. bis 6. OG und im DG soll ein Stück vom Balkon entfernt und in etwa gleicher Größe der Balkon um die Ecke versetzt neu angefügt werden. Gleichzeitig werden die Wohnungen durch die Erweiterung in den Seitenflügel hinein um etwa 12 m2 vergrößert, so dass sie nach der Grundrissänderung eine Größe von etwa 70 m2 hätten. Das Bezirksamt versagte die beantragte Baugenehmigung ausschließlich aus Gründen des Milieuschutzes.

Die Klage auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung hatte Erfolg.

Zwar werde durch die beabsichtigten Grundrissänderungen nicht erst ein „zeitgemäßer Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung“ hergestellt, was der Klägerin zustünde, da ein solcher Zustand bereits bestehe. Doch dürfe die milieuschutzrechtlich erforderliche Genehmigung nur versagt werden, wenn die bauliche Maßnahme geeignet sei, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen, und wenn eine solche Verdrängung aus den besonderen städtebaulichen Gründen nachteilige Folgen haben würde.

Im vorliegenden Fall seien die durch den Anbau des Seitenflügels bautechnisch bedingten Grundrissänderungen der Bestandswohnungen generell nicht geeignet, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen. Dass sich das BA für die Verdrängungsgefahr im Wesentlichen auf die eigenen „Antragsprüfkriterien“ berufen hatte, wonach Grundrissänderungen und die Zusammenlegung von Wohnungen generell nicht genehmigungsfähig seien, reichte dem Verwaltungsgericht nicht; die Antragsprüfkriterien seien sowieso nicht bindend.

Lesen Sie dazu auch den Beitrag von RA Axel Dyroff, GE 2020 [2], Seite 97.