Zinsanhebung

Zinsanhebung; öffentliche Baudarlehen; Widerrufsvorbehalt

1. Zur Rechtmäßigkeit der Zinsanhebung für öffentliche Baudarlehen von 0 % auf 4 % aufgrund eines in den Bewilligungsbescheid aufgenommenen Vorbehalts.

2. Die Vorschrift des § 18 b Abs. 4 WoBindG, wonach bei Zinserhöhungen nach § 18 a Abs. 1 und 2 WoBindG zwischen Zugang der Erhöhungsmitteilung und deren Wirksamwerden eine Zwei-Monats-Frist einzuhalten ist, muß in Fällen einer im Bewilligungsbescheid vorbehaltenen Zinserhöhung nicht analog angewendet werden.

Der Kl. wendet sich gegen eine Zinserhöhung von 0 % auf 4 % für ihm gewährte öffentliche Baudarlehen.

Mit Bewilligungsbescheiden vom 17. Oktober 1986 bewilligte die Wohnungsbau-Kreditanstalt Berlin namens und im Auftrag des Bewilligungsausschusses dem Kl. und seiner damaligen Ehefrau zum Erwerb eines Kaufeigenheims im Rahmen des Wohnungsbauprogramms 1986 - kosten- und flächensparendes Bauen - ein öffentliches Baudarlehen aus öffentlichen Mitteln über 120.000 DM und ein weiteres ebensolches Darlehen über 50.500 DM. Das Haus war am 6. August 1986 bezugsfertig. Die in den Bewilligungsbescheiden enthaltenen Darlehensangebote sahen eine gleichbleibende Jahresleistung von 8,5 % des Ursprungsbetrags, davon 7 % Zinsen, 0,5 % Verwaltungskostenbeitrag und 1 % Tilgung vor. Daneben war in den Darlehensangeboten ausgeführt:

"Für die Dauer der Zeit, in der die Zinsen auf 0 v. H. gesenkt sind (vgl. WFB 1977 Nr. 38 Abs. 2), beträgt die gleichbleibende Jahresleistung 1,5 v. H. des Ursprungskapitals. Hiervon entfallen 0,5 v. H. auf Verwaltungskostenbeitrag und 1 v. H. auf Tilgung."

Mit Schuldurkunde vom 15. Dezember 1986 unterwarfen sich der Kl. und seine Ehefrau den Bedingungen des Darlehensangebots. Die über beide Darlehen aufgenommene Urkunde sah eine jährliche Verzinsung von 7 % vor. Weiter war dort bestimmt, daß die gleichbleibenden Jahresleistungen und die laufenden Verwaltungskostenbeiträge in nachträglichen Halbjahresraten, und zwar für die Zeit vom 1. Oktober bis zum 31. März am 15. März und für die Zeit vom 1. April bis zum 30. September am 15. September eines jeden Jahres zu zahlen seien. Am 15. Mai 2003 zahlte der Kl. beide Darlehen vorzeitig zurück.

Bereits zuvor hatte die IBB dem Kl. in zwei auch an seine frühere Ehefrau adressierten Schreiben vom 28. Februar 2003 unter Bezugnahme auf die Verwaltungsvorschriften der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung über die Verzinsung von Baudarlehen aus öffentlichen und nichtöffentlichen Mitteln im geförderten Wohneigentum (VwV Verzinsung BD) vom 22. Januar 2003 (ABI. vom 28.2.2003, S. 730) mitgeteilt, daß der Zinssatz für die Baudarlehen mit Wirkung vom 1. April 2004 (gemeint: 2003; d. Red.) von 0 % auf 4,0 % erhöht werde. Der Kl. widersprach dem mit Schreiben vom 10. März 2003.

(...) Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft, denn die Schreiben über die Zinserhöhung sind bei objektiver Auslegung als verbindliche Regelungen zu verstehen und stellen demnach Verwaltungsakte (§ 35 Satz 1 VwVfG) dar. Die Klage ist mit dem Hauptantrag auch sonst zulässig. Die mangels Rechtsbehelfsbelehrung einjährige Klagefrist (§ 58 Abs. 2 VwGO) ist gewahrt. (...)

Der Anfechtungsantrag ist jedoch nicht begründet. Die in den Bescheiden der Investitionsbank Berlin vom 28. Februar 2003 verfügte Zinsanhebung von 0 % auf 4 % ist rechtmäßig und verletzt den Kl. nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Durch die Zinsanhebung (wird) die mit den Bewilligungsbescheiden vom 17. Oktober 1986 konkludent bewilligte Zinssenkung von 7 % auf 0 % teilweise (in Höhe von 4 %) widerrufen. Die Rechtsgrundlage für diesen Widerruf findet sich in § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG und § 1 Abs. 1 VwVfG BIn in Verbindung mit einem bei Bewilligung der Zinssenkung konkludent ausgesprochenen Widerrufsvorbehalt.

Nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Im vorliegenden Fall wurde der Widerruf der Zinssenkung im Verwaltungsakt, nämlich in der konkludent erklärten Bewilligung der Zinssenkung vorbehalten. Zwar wurde ein solcher Vorbehalt, ebenso wie die Bewilligung der Zinssenkung selbst, nicht ausdrücklich erklärt. Mit dem in den Bewilligungsbescheiden enthaltenen Hinweis auf Nr. 38 Abs. 2 WFB 1977 wurde aber bei objektiver Auslegung auch der dortige Vorbehalt einer vorzeitigen Zinserhöhung bis zur Höhe von 7 % einbezogen. Für diese Auslegung spricht auch, daß der Zinssatz in dem Darlehensvertrag mit 7 % vereinbart war. Hieraus war für die Fördernehmer der Zinssatz ablesbar, wie er ohne Subventionierung gelten würde.

Die in Nr. 38 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a WFB 1977 geregelten Voraussetzungen des Erhöhungsvorbehalts, die den materiellen Voraussetzungen nach § 44 Abs. 2 Satz 2 II. WoBauG entsprechen, liegen ebenfalls vor. Danach muß die Zinserhöhung "zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaues erforderlich" und "im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes vertretbar" sein. Die Einschätzung des Bekl., daß die Zinserhöhungen zur Fortsetzung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich sind, ist gerichtlich nicht zu beanstanden. Der Vorbehalt der Erforderlichkeit ist dabei nicht in dem engen Sinne zu verstehen, daß eine andere, für die betroffenen Darlehensnehmer weniger einschneidende Möglichkeit der weiteren Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus ausgeschlossen sein muß, vielmehr beläßt er dem Bekl. einen weiten haushalts- und wohnungspolitischen Entscheidungsspielraum, so daß eine Zinserhöhung bereits dann als erforderlich angesehen werden kann, wenn vertretbare haushalts- oder wohnungspolitische Erwägungen dafür sprechen, daß sie zur Fortsetzung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich ist. Das ist hier der Fall. Das Land Berlin hat zwar die Wohnungsbauförderung in den letzten Jahren aus wohnungs- und haushaltspolitischen Gründen erheblich eingeschränkt. So wurde angesichts des hohen Wohnungsleerstandes und der erreichten Erneuerung des Altbaubestandes in den Sanierungsgebieten bereits ab 2002 auf neue Wohnungsbauprogramme verzichtet (vgl. Haushaltsplan 2004/2005, S. 1457). Anfang 2003 hat der Senat außerdem beschlossen, keine weitere Anschlußförderung mehr zu bewilligen. Die demgemäß überwiegend auf den Verpflichtungen vergangener Jahre beruhenden Ausgaben für den sozialen Wohnungsbau haben gleichwohl noch einen erheblichen Umfang. Im Jahr 2003 betrugen die Ausgaben unter dem Kapitel 12 95 (Förderung des sozialen Wohnungsbaus) nach dem im Haushaltsplan 2004/2005 (S. 1475) mitgeteilten vorläufigen Ist-Stand knapp 1,4 Mrd. Euro. Für die Jahre 2004 und 2005 werden Ausgaben in Höhe von rd. 1,25 bzw. 1,35 Mrd. Euro veranschlagt. Da diese Ausgaben überwiegend aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken sind und ein ausgeglichener Landeshaushalt seit Jahren nicht ohne eine erhebliche Kreditaufnahme erzielt werden kann, war die Erwägung haushaltspolitisch vertretbar, durch eine Zinserhöhung zusätzliche Einnahmen zur Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus bzw. der sozialen Wohnraumförderung zu erzielen (vgl. zur Bindung der Rückflüsse aus der Wohnungsbauförderung § 20 Il. WoBauG und das Berliner Gesetz zur Bindung von Rückflüssen aus Darlehen zur sozialen Wohnraumförderung - Rückflußbindungsgesetz i. d. F. v. 19.7.2002, GVBI. S. 199).

Nicht zu beanstanden ist auch die Einschätzung, daß die Zinserhöhung im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes vertretbar ist. Damit wird nicht vorausgesetzt, daß die allgemeine Einkommensentwicklung so positiv war, daß die Voraussetzungen für die gewährte Förderung entfallen wären, sondern es genügt, wenn die Entwicklung jedenfalls nicht so ungünstig war, daß eine Zinserhöhung unvertretbar wäre. Der Bekl. hat hierzu darauf hingewiesen, daß die Einkommen in den letzten 10 bis 15 Jahren in vielen Fällen gestiegen sind. Dies wird etwa dadurch belegt, daß das mittlere monatliche Haushaltsnettoeinkommen in Berlin von 1992 bis 2003 trotz einer Senkung der durchschnittlichen Haushaltsgröße von 1,9 auf 1,8 Personen von 1.250 auf 1.475 Euro gestiegen ist, wenngleich die Entwicklung von 2002 auf 2003 wieder rückläufig war (vgl. Statistisches Landesamt, Statistischer Bericht A I und A VI - j 03, Ergebnisse des Mikrozensus im Mai 2003, 2004, S. 30). Zu Recht stützt sich der Bekl. auch darauf, daß die von der Zinserhöhung betroffenen Darlehensnehmer über längere Zeit - mindestens über 10 Jahre - durch die Gewährung eines zinslosen Darlehens erhebliche Vorteile hatten, während in den späteren Wohnungsbauprogrammen die Förderungshöhe grundsätzlich an die Einkommensentwicklung angepaßt wurde. Hinzu kommt, daß in Nr. 3 VwV Verzinsung BD eine Härtefallregelung enthalten ist, um im Einzelfall unvertretbare Belastungen zu vermeiden.

Der weiteren (formellen) Voraussetzung des Vorbehalts in Nr. 38 Abs. 2 Satz 2 WFB 1977, daß die Zinserhöhung allgemein oder für eine Gruppe von Fällen durch den Senator für Bau- und Wohnungswesen im Einvernehmen mit dem Senator für Finanzen und dem Senator für Wirtschaft anzuordnen ist (vgl. anders § 44 Abs. 2 Satz 3 II. WoBauG), wurde insoweit Rechnung getragen, als die Zinserhöhung durch die VwV Verzinsung BD von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Finanzen für eine Gruppe von Fällen angeordnet wurde. Daß die Verwaltungsvorschriften nicht auch im förmlichen Einvernehmen mit dem Wirtschaftssenator ergingen, erscheint als unschädlich, da sie vor ihrem Erlaß vom gesamten Senat zur Kenntnis genommen wurden (vgl. Senatsbeschluß Nr. 849/03 vom 21. Januar 2003) und der Wirtschaftssenator - soweit ersichtlich - gegen sie keine Einwendungen erhoben hat. Jedenfalls dient der Vorbehalt, soweit er auch das Einvernehmen des Wirtschaftssenators vorsieht, nicht dem Schutz der von einer Zinserhöhung betroffenen Eigentümer eigengenutzten Wohnraums. Insoweit sind deshalb keine subjektiven Rechte des Kl. verletzt.

Die Regelung in Nr. 38 Abs. 3 WFB 1977, wonach eine Zinserhöhung frühestens zehn Jahre nach der Bezugsfertigkeit gefordert werden kann (vgl. auch Nr. 2 VwV Verzinsung BD), wurde beachtet.

Daß der Bekl. die Zinserhöhung in den dem Kl. Anfang März 2003 zugegangenen Bescheiden bereits mit Wirkung vom 1. April 2003 angeordnet hat, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Bestimmung des § 18 b Abs. 4 WoBindG, die zugunsten der Darlehensnehmer bis zum Wirksamwerden der Zinserhöhung eine Frist von mindestens zwei Monaten ab Zugang der Erhöhungsmitteilung vorsieht, ist nicht unmittelbar anwendbar, denn sie bezieht sich nur auf Zinserhöhungen nach § 18 a Abs. 1 und 2 WoBindG für vor dem 1. Januar 1970 bewilligte Baudarlehen. Eine analoge Anwendung erscheint ebenfalls nicht als gerechtfertigt, da der zugrundeliegende Sachverhalt mit dem hier vorliegenden nicht vergleichbar ist. Die in § 18 a WoBindG getroffene Regelung zeichnet sich dadurch aus, daß sie eine Erhöhung auch dann zuläßt, wenn vertraglich eine Höherverzinsung ausdrücklich ausgeschlossen war (§ 18 a Abs. 1 Satz 2 WoBindG). In diesen Fällen ist das Vertrauen des Darlehensnehmers, daß jedenfalls keine kurzfristige Zinserhöhung auf ihn zukommt, erheblich schutzwürdiger als im vorliegenden Fall, in dem nach Ablauf von 10 Jahren grundsätzlich mit der Möglichkeit einer Zinserhöhung gerechnet werden mußte. Eine analoge Anwendung des § 18 b Abs. 4 WoBindG wird der IBB hinsichtlich des am 1. April 2003 beginnenden Zahlungsabschnittes auch nicht durch die Verwaltungsvorschriften über die Verzinsung von öffentlichen Baudarlehen vorgegeben. Die endgültige Fassung dieser Verwaltungsvorschriften hat insoweit eine Änderung gegenüber dem ursprünglichen Entwurf erfahren. Auf die Einhaltung einer zweimonatigen Ankündigungsfrist wurde in der Endfassung verzichtet, soweit die Erhöhung erstmals bereits zum 1. April 2003 in Kraft treten sollte. Dies wurde in dem von dem Bekl. vorgelegten Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 16. Januar 2003 damit begründet, daß es der IBB nicht mehr möglich sei, alle in Betracht kommenden Darlehensnehmer bis zum 31. Januar 2003 wegen der Zinserhöhung ab dem 1. April 2003 anzuschreiben. Schließlich erweist sich die Zinserhöhung durch die Bescheide vom 28. Februar 2003 auch unter allgemeinen Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht als zu kurzfristig, denn die Halbjahresrate für den vom 1. April bis zum 30. September 2003 dauernden Zahlungsabschnitt wäre - wenn der Kl. die Darlehen nicht vorzeitig am 15. Mai 2003 zurückgezahlt hätte - erst am 15. September 2003 fällig geworden. Für den Kl. bestand unter diesen Umständen hinreichend Zeit, sich auf die erhöhte Verzinsung (und die damit einhergehenden erhöhten Tilgungsleistungen) einzustellen.

Die WBK (IBB) hatte für die Förderung von Eigenheimen Baudarlehen mit einem Zinssatz von 7 % vereinbart, ihn aber auf 0 % gesenkt. Vereinbart wurde ein Erhöhungsvorbehalt, aufgrund dessen Zinserhöhungen möglich sind.

Zum Erwerb seines Kaufeigenheims erhielt der Kläger ein öffentliches Baudarlehen über 170.000 DM. Die Zinsen wurden zunächst auf 0 % gesenkt. Mit Schreiben vom 28. Februar 2003 teilte die IBB unter Bezugnahme auf Verwaltungsvorschriften der Senatsverwaltung dem Kläger mit, daß mit Wirkung vom 1. April 2003 der Zinssatz auf 4 % erhöht werde. Die Anfechtungsklage war erfolglos.

Das VG Berlin hielt die Erhöhung für zulässig. Die Voraussetzungen für eine weitere Subventionierung seien vom Land Berlin hier auch zu Recht verneint worden, so daß die Zinserhöhung vertretbar sei. Im übrigen sei auch nicht die Frist des § 18 Abs. 4 WoBindG analog anzuwenden (zwei Monate nach Zugang der Mitteilung). Die IBB sei berechtigt gewesen, Anfang März eine Zinserhöhung zum 1. April anzuordnen.