Wohnungsbauförderung

Wohnungsbauförderung; Aufwendungszuschüsse; Bewilligungsbescheid; Insolvenz des Fördernehmers; Kündigung der Fremddarlehen; Widerruf der Bewilligung bei Insolvenz; Zustellungsmängel; fehlendes Widerspruchsverfahren; rügelose Einlassung; Zweckverfehlung; Gewährung der Zuschüsse zur Deckung laufender Aufwendungen; (noch) kein Erlöschen der Mietpreisbindungen; fortwährende Überlassung an sozial berechtigte Mieter

Der Fördergeber im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau ist zum Widerruf der bewilligten Aufwendungszuschüsse berechtigt, wenn der Fördernehmer insolvent wird und die Fremddarlehen, zu deren Tilgung die Aufwendungszuschüsse beitragen sollen, gekündigt und fällig gestellt werden.

Der Kl. wendet sich gegen den Widerruf gewährter Aufwendungszuschüsse. Die G. (Gu.) ist Eigentümerin eines Grundstückes in Berlin-C., das von der Gesellschaft im Jahr 1983 mit einem Mietwohnhaus bebaut wurde. Zur Finanzierung des Projekts nahm die Gu. zwei Darlehen bei der D. AG (mittlerweile: E. AG) auf. Der Bekl. förderte das Projekt im Rahmen der Wohnungsbauförderung mit Aufwendungsdarlehen und -zuschüssen sowie einem Baudarlehen, darüber hinaus verbürgte er sich für einen Teil der Fremddarlehen. Nach dem Auslaufen der Grundförderung gewährte die Investitionsbank Berlin (IBB) der Gu. mit Bewilligungsbescheid vom 11. Januar 2001 degressive Aufwendungszuschüsse nach den Anschlussförderungsrichtlinien 1993 (AFö-RL 1993). Die Aufwendungszuschüsse wurden ab dem 1. August 1998 bis zur Tilgung der im Finanzierungsplan ausgewiesenen Fremdmittel, längstens jedoch für die Dauer von 15 Jahren gewährt. In dem Bescheid heißt es, dass die Auflagen, Bedingungen und Bestimmungen der AFö-RL 1993 gälten.

Mit zwei Bescheiden vom 30. Mai 2001 sowie Bescheiden vom 23. Juli 2001 und 22. Oktober 2002 bewilligte die IBB, von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung ermächtigt, der Gu. weitere Aufwendungszuschüsse für die Laufzeit der Anschlussförderung, um das Eintreten von Mietsteigerungen aufgrund des planmäßigen Abbaus der Förderung zu verhindern.

Im Februar 2005 teilte die E. AG der IBB mit, dass bei der Rückzahlung der Darlehen Rückstände i. H. v. rd. 18.000 € zu verzeichnen seien, die Gu. habe aber ein Sanierungskonzept unterbreitet. Dieses Konzept sah u. a. einen Sanierungsbeitrag der Kommanditisten der Gesellschaft vor. Im Oktober 2005 teilte die E. AG der IBB mit, dass sich die Zahlungsrückstände der Gu. mittlerweile auf rd. 30.000 € beliefen. Ende Dezember 2005 teilte die Komplementärin der Gu. der IBB mit, dass die Kommanditisten der Gesellschaft zur Zahlung eines Sanierungsbeitrags nicht bereit seien und daher dem unterbreiteten Sanierungsvorschlag nicht zugestimmt hätten. Unmittelbar danach beantragte die Gu. die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen. Die E . AG teilte daraufhin der Gu. mit, dass sie zu einer weiteren Prolongation der Darlehensverträge nicht mehr bereit sei, und stellte die Darlehen per 31. Dezember 2005 fällig; die IBB stellte sodann die Auszahlung der Aufwendungszuschüsse mit Wirkung zum 1. Januar 2006 ein. Im März 2006 wurde das Insolvenzverfahren über das Vermögen der Gu. eröffnet und der Kl. zum Insolvenzverwalter bestellt. Die E. AG meldete ihre Darlehensforderungen zur Tabelle an und beanspruchte die abgesonderte Befriedigung aus den zu ihren Gunsten eingetragenen Grundschulden. Im August 2006 bat die E. AG die IBB dementsprechend, ihre Zustimmung zur Einleitung des Zwangsversteigerungsverfahrens zu erteilen, um das Objekt verwerten und im Anschluss daran den Bekl. entsprechend seiner Bürgschaft in Anspruch nehmen zu können. Im Oktober 2006 erteilte die IBB der E. AG die erbetene Zustimmung.

Mit Schreiben vom 12. Oktober 2006 unterrichtete die IBB den Kl. darüber, dass beabsichtigt sei, die Bewilligungsbescheide mit Wirkung zum 1. Januar 2006 zu widerrufen und die der Gu. gewährten Darlehen zu kündigen; der Kl. erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 24. Oktober 2006.

Mit Bescheid vom 25. Oktober 2006 widerrief die IBB die Bewilligungsbescheide vom 11. Januar 2001, 30. Mai 2001, 23. Juli 2001 und 22. Oktober 2002 hinsichtlich der noch auszuzahlenden Aufwendungszuschüsse ab dem 1. Januar 2006. [...]

Der mit der Klage angegriffene Widerrufsbescheid ist nicht rechtswidrig und verletzt den Kl. daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den Widerruf ist § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Diese Voraussetzungen sind nach der Überzeugung der Kammer vorliegend erfüllt, weil die Aufwendungszuschüsse im Falle ihrer Weitergewährung infolge des Eintritts der Insolvenz der Fördernehmerin und der Kündigung der Fremddarlehen nicht mehr zweckentsprechend i. S. d. Vorschrift verwendet würden.

Ausweislich des Bewilligungsbescheides vom 11. Januar 2001 wurden die Aufwendungszuschüsse "zur Erzielung der auf der Grundlage der Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 18. Dezember 2000 ermittelten Durchschnittsmiete (Verpflichtungsmiete)" gewährt. Daneben heißt es, dass die Aufwendungszuschüsse "bis zur Tilgung der im Finanzierungsplan ausgewiesenen Fremdmittel" gewährt würden. Im Übrigen galten die Bedingungen und Bestimmungen der AFö-RL 1993. In deren Nr. 1 Abs. 1 heißt es wiederum, dass der Bekl. "Zuwendungen zur Bewirtschaftung öffentlich geforderter Mietsozialwohnungen" gewähre. Weiter heißt es in Nr. 3.1 Abs. 4 lit. a) der AFö-RL 1993, dass, sofern sich der für Kapitalkosten aufzubringende Gesamtbetrag verringere, die Aufwendungszuschüsse entsprechend zu vermindern seien.

Damit wird deutlich, dass die Aufwendungszuschüsse i. S. d. § 88 Abs. 1 S. 1 II. WoBauG der Deckung der bei der Bewirtschaftung des Mietwohnhauses anfallenden "laufenden Aufwendungen" dienen sollten, die sich gem. § 18 Abs. 1 II. BV aus Kapitalkosten und Bewirtschaftungskosten zusammensetzen. Denn in der dem Bewilligungsbescheid ausdrücklich zugrunde gelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 18. Dezember 2000 werden diese "laufenden Aufwendungen" den zu gewährenden Aufwendungszuschüssen (neben den aus der Bewirtschaftung des Grundstückes resultierenden Einnahmen) gegenübergestellt, um so die sog. Verpflichtungsmiete zu bestimmen, die zu erreichen letztlich das Ziel der durch den Bekl. gewährten Förderung sein sollte. Nach dem der Förderung zugrunde liegenden und durch die Bezugnahme auf die Wirtschaftlichkeitsberechnung auch im Bewilligungsbescheid zum Ausdruck kommenden Konzept sollten die Aufwendungszuschüsse mithin unmittelbar dem Ausgleich der "laufenden Aufwendungen" dienen. Dementsprechend wurden die Aufwendungszuschüsse zwar nicht ausdrücklich "zur" Tilgung der im Finanzierungsplan ausgewiesenen Fremdmittel, aber doch "bis zur" Tilgung der im Finanzierungsplan ausgewiesenen Fremdmittel gewährt. Aus dieser zeitlichen Verknüpfung zwischen der Gewährung der Aufwendungszuschüsse und der Tilgung der Fremddarlehen ergibt sich, dass die gewährten Zuschüsse (auch) der Deckung der bei der Bedienung der Fremddarlehen anfallenden Kapitalkosten und damit eines Teiles der "laufenden Aufwendungen" im o. g. Sinne dienen sollten, da die Gewährung der Zuschüsse - der genannten Formulierung im Bescheid folgend - spätestens mit der vollständigen Tilgung der Fremdmittel entfallen sollte. Ebenso konnten die Fördermittel gem. Nr. 3.1 Abs. 4 lit. a) der AFö-RL 1993 (auf die der Bewilligungsbescheid ausdrücklich Bezug nimmt) für den Fall gekürzt werden, dass sich der für Kapitalkosten aufzubringende Gesamtbetrag während der Laufzeit der Förderung verringerte.

Auch die durch die Bescheide vom 30. Mai 2001, 23. Juli 2001 und 22. Oktober 2002 bewilligten weiteren Fördermittel dienten offensichtlich dem genannten Zweck, da sie ausdrücklich für die Dauer der Laufzeit der Anschlussförderung gewährt wurden, um deren planmäßige Kürzung aufzufangen und damit gerade an die Stelle der Aufwendungszuschüsse treten sollten.

Dieser im Verwaltungsakt bestimmte Zweck würde jedoch bei Weitergewährung der Aufwendungszuschüsse an den Kl. bereits deshalb verfehlt, weil sie der Insolvenzmasse i. S. d. § 35 Abs. 1 InsO anheim fallen würden. Das Kammergericht hat in einem Verfahren, dem ein ähnlich gelagerter Sachverhalt zugrunde lag, mit Urteil vom 9. März 2007 - 7 U 142.06 -, das den Beteiligten bekannt ist, entschieden, dass die Zuschüsse trotz der nach dem o. G. bestehenden Zweckbindung nicht von vorneherein i. S. d. § 850 ff. ZPO pfändungsfrei und daher gem. § 36 Abs. 1 InsO "insolvenzfest" sind, sondern zunächst zum Schuldnervermögen gehören. Die Folge einer Fortgewährung der Förderung im Falle der Insolvenz des Fördernehmers wäre mithin, dass die Aufwendungszuschüsse nicht mehr ausschließlich der Bedienung der "laufenden Aufwendungen" i. S. d. § 18 Abs. 1 II. BV, sondern gem. § 53 InsO vorrangig der Befriedigung der sog. Masseverbindlichkeiten i. S. d. §§ 54, 55 InsO und sodann gem. §§ 38, 196 InsO teilweise auch der quotalen Befriedigung sonstiger Verbindlichkeiten der insolventen Gesellschaft dienen würden, die von der vorgesehenen Zweckbindung jedoch nicht umfasst sind.

Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass das Geschäftsmodell und damit auch die Verbindlichkeiten der Fördernehmerin trotz des Eintritts ihrer Zahlungsunfähigkeit im Wesentlichen gleich geblieben seien. Der Kl. hat insoweit in der mündlichen Verhandlung insbesondere vortragen lassen, dass seine Vergütung an die Stelle der Vergütung des bisherigen Verwalters trete und ansonsten nur ein "kleiner Bodensatz" neuer Verbindlichkeiten hinzugekommen sei. Zum einen wird aber die zu den sog. Masseverbindlichkeiten gehörende Vergütung des Kl. vor der quotalen Tilgung der übrigen Verbindlichkeiten der Gesellschaft vorweg berichtigt, so dass die Eröffnung des Insolvenzverfahrens eine zugunsten der Verwalterkosten veränderte Verteilung der Aufwendungszuschüsse bewirken würde. Zum anderen räumt der Kl. damit selbst ein, dass die Aufwendungszuschüsse - und sei es auch nur zu einem geringen Teil - nach der Vereinnahmung zugunsten der Insolvenzmasse der Tilgung von Forderungen dienen würden, die nicht zu den "laufenden Aufwendungen" i. S. d. § 18 Abs. 1 II. BV gehören. Beides widerspräche jedoch offensichtlich der der Bewilligung der Aufwendungszuschüsse zugrunde gelegten Zweckbestimmung.

Der Bekl., dem im Bereich seiner gewährenden Tätigkeit eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zusteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 2002 - 1 BvL 16.95, 17.95 und 16.97 -, BVerfGE 106, 166,175 f.; Beschluss vom 10. November 1998 - 1 BvL 50.92 -, BVerfGE 99, 165, 177 f.), muss jedoch nicht hinnehmen, dass die gewährten Fördermittel aufgrund der Eröffnung des Insolvenzverfahrens zu einem nicht unerheblichen Teil zu einem Zweck verwendet würden, der nicht mehr der von ihm vorgegebenen Bestimmung entspricht. Dass der Eintritt dieser Zweckverfehlung "normale Folge" der Insolvenz der ursprünglichen Fördernehmerin ist, führt mithin - entgegen der Ansicht des Kl. - nicht dazu, dass die Aufwendungszuschüsse fortgezahlt werden müssten, sondern berechtigt den Bekl. gerade zum Widerruf der Förderung. Der Kl. verkennt insoweit, dass ihm gegenüber dem Bekl. kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Förderung zusteht, sondern die Bewilligung gem. Nr. 1 Abs. 2 S. 2 AFö-RL 1993 im pflichtgemäßen Ermessen des Bekl. steht. Es liegt daher im Rahmen seiner nur auf Ermessensfehler hin überprüfbaren Entscheidungsfreiheit, welche bei der Bewirtschaftung eines Objekts anfallenden Aufwendungen er in welchem Umfang fördern will. Tritt aber durch die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen eines Fördernehmers eine Verfehlung dieses durch den Bekl. bestimmten Zwecks ein, so liegt es mithin ebenso im Rahmen des ihm nach § 49 Abs. 3 VwVfG eröffneten Ermessens, die gewährte Förderung zu widerrufen.

Aus diesem Grund ist auch das bereits zitierte Urteil des Kammergerichtes nicht geeignet, eine andere Bewertung herbeizuführen. Diesem lag erkennbar [...] der Gedanke zugrunde, dass einzelne Gläubiger eines Gemeinschuldners nicht ohne weiteres durch eine Zweckbestimmung ihrer Forderung deren Unpfändbarkeit herbeiführen und so die Insolvenzmasse "ausplündern" können sollen. Diese insolvenzrechtlichen Erwägungen gelten jedoch nicht ohne weiteres für die Weitergewährung von Subventionen durch die öffentliche Hand. Denn anders als bei einer zivilrechtlichen Forderung des Gemeinschuldners gegenüber einem privaten Gläubiger besteht gerade kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Förderung durch den Bekl. Vielmehr obliegt es diesem im Rahmen der ihm zustehenden, weitgehenden Gestaltungsfreiheit, die Vergabe öffentlicher Mittel zu steuern, indem er ihren Verwendungszweck bestimmt. Allein durch die Insolvenz eines Fördernehmers darf der Fördergeber aber in diesem weiten Ermessen nicht beschränkt werden, da es ansonsten vom Zufall abhinge, wem die aus Steuergeldern resultierende Förderung letztlich zugute kommt. Die Aufwendungszuschüsse unterfallen somit zwar trotz ihrer Zweckbestimmung der Insolvenzmasse. Gerade deshalb durfte der Bekl. aber vorliegend - was in dem der Entscheidung des Kammergerichtes zugrunde liegenden Fall noch nicht geschehen war - die Förderung widerrufen, um eine mit der Insolvenz der Fördernehmerin einhergehende, der vorgesehenen Zweckbestimmung nicht entsprechende Verwendung der Fördermittel zu verhindern.

Daneben würde der im Verwaltungsakt bestimmte Zweck im Falle der Weitergewährung der Aufwendungszuschüsse auch deshalb - zumindest teilweise - verfehlt, weil die E. AG ihre Darlehensforderungen insgesamt fällig gestellt und die Rückzahlungsansprüche nebst Verzugszinsen zur Insolvenztabelle angemeldet hat, so dass "Kapitalkosten" i. e. S. gar nicht mehr anfallen. Die Aufwendungszuschüsse würden daher nur noch zu einem geringen Teil der Deckung weiterhin anfallender Bewirtschaftungskosten und damit "laufender Aufwendungen" i. S. d. § 18 Abs. 1 II. BV dienen, im Übrigen aber nur noch der anteiligen Tilgung einer bestehenden (Gesamt-) Verbindlichkeit. Der Wirtschaftlichkeitsberechnung, deren wesentlicher Bestandteil die gegenüber der E. AG zu entrichtenden Kreditraten waren und die der Gewährung der Förderung ausdrücklich zugrunde gelegt wurde, ist damit die Grundlage entzogen, so dass auch aus diesem Grund der mit der Förderung verfolgte Zweck bei Weitergewährung der Aufwendungszuschüsse verfehlt würde.

Der Annahme der Zweckverfehlung steht nicht entgegen, dass der weitere Zweck der Förderung - die Vermietung des Objektes an sozial berechtigte Mieter zu der anhand der Wirtschaftlichkeitsberechnung ermittelten Verpflichtungsmiete - den Angaben des Kl. zufolge nach wie vor erreicht wird und die öffentlichen Bindungen bislang nicht gem. § 17 Abs. 1 WoBindG bzw. § 29 Abs. 1 Nr. 2 WoFG erloschen sind, da das Zwangsversteigerungsverfahren einstweilen eingestellt wurde. Denn der Bekl. muss es nach dem o. G. grundsätzlich nicht hinnehmen, dass die durch ihn bereitgestellten Fördermittel nicht seiner Zweckbestimmung entsprechend verwendet werden, auch wenn ein daneben bestehender, weitergehender Zweck nach wie vor erreicht wird.

Der Bekl. hat auch das ihm gem. § 49 Abs. 3 VwVfG eröffnete, gem. § 114 VwGO gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Ermessen fehlerfrei ausgeübt, indem er sich darauf berufen hat, dass das Interesse des Kl. am Mittelerhalt geringer einzustufen sei als das Interesse des Bekl. am Widerruf der Förderung, weil mit der Fortgewährung der Förderung keine nachhaltige Fortführung des mit ihr verbundenen Zwecks möglich sei, sondern sie nur der Reduzierung noch bestehender Verbindlichkeiten der Gesellschaft dienen würde.

Dass damit die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten würden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht würde, weil die Erwägungen sachwidrig oder gar willkürlich wären, ist nicht erkennbar. Insbesondere musste der Bekl. dem Kl. die Aufwendungszuschüsse nicht trotz ihrer zweckwidrigen Verwendung weiter gewähren, um - etwa aus Vertrauensschutzgründen - das von ihm letztlich verfolgte Ziel des sozialen Mietwohnungsbaus wenigstens bis zum endgültigen Erlöschen der Mietpreisbindungen weiter zu fördern. Denn es ist nicht Aufgabe des Bekl., der zum schonenden Umgang mit den ihm zur Verfügung stehenden öffentlichen Mitteln verpflichtet ist, vollständig das unternehmerische Risiko für die Durchführung der von ihm geförderten Wohnungsbauvorhaben zu übernehmen (vgl. zum "Ausstieg" des Bekl. aus der Anschlussförderung Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33 ff., sowie zur sog. außerplanmäßigen Förderungskürzung Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 23. November 2007 - 5 B 11.05 -, GE 2007, 369 ff.).

Es lässt sich auch nicht mit Erfolg einwenden, dass der Widerruf wegen eines Verstoßes gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben ermessensfehlerhaft sei, weil der Bekl. den Eintritt der Zahlungsunfähigkeit der Fördernehmerin wegen des Widerrufs der Förderung mitverschuldet habe. Denn die Einstellung der Auszahlung der Aufwendungszuschüsse und der Widerruf der Förderung erfolgten erst, nachdem die Gesellschaft bereits die Eröffnung des Insolvenzverfahrens beantragt und die E. AG die Fremddarlehen fällig gestellt hatte, so dass sie nicht ursächlich für den Eintritt des Widerrufsgrundes gewesen sein können; vielmehr trat die Zahlungsunfähigkeit gerade trotz der bis zur Antragstellung fortwährenden Auszahlung der Aufwendungszuschüsse ein. [...]

Die Einstellung der Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbau durch das Land Berlin kann zu erheblichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten bei Vermietern führen - bis hin zur Insolvenz. Die kann aber auch eintreten, wenn der Vermieter eine Anschlussförderung erhalten hat. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin rechtfertigt die Vermieterinsolvenz auch den Widerruf von schon bewilligten Aufwendungszuschüssen.

Die IBB hatte 2001 und 2002 weitere Aufwendungszuschüsse (Anschlussförderung) für die Laufzeit der Anschlussförderung bewilligt. Der Vermieter geriet jedoch in wirtschaftliche Schwierigkeiten. Nachdem ein Sanierungskonzept für die vorhandenen Darlehen gescheitert war, kündigte die Bank die Darlehensverträge, und die IBB stellte die Auszahlung weiterer Aufwendungszuschüsse ein. Nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Grundstückseigentümerin widerrief die IBB die Bewilligungsbescheide über weitere Aufwendungszuschüsse. Dagegen klagte der Insolvenzverwalter. Die Anfechtungsklage war erfolglos.

Mit Urteil vom 13. März 2008 stellte das Verwaltungsgericht Berlin fest, dass die Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen bestimmt waren: Das sei hier nicht mehr gewährleistet, da sie in die Insolvenzmasse fallen würde und damit nicht ausschließlich für die laufenden Aufwendungen verwandt würden. Wegen der Kündigung der Darlehensforderungen durch die Bank sei nunmehr auch der Wirtschaftlichkeitsberechnung die Grundlage entzogen, da Kapitalkosten nicht mehr anfielen und somit der Zweck der Aufwendungszuschüsse verfehlt werde. Auf einen Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen, da es nicht Aufgabe des Landes Berlin sei, vollständig das unternehmerische Risiko für die Durchführung des Wohnungsbauvorhabens zu übernehmen.