Wiederaufgreifen

Wiederaufgreifen; Zuordnungsverfahren; Registerverfahrensbeschleunigung

Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen (§ 51 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG) besteht nicht für Zuordnungsverfahren, die vor Inkrafttreten des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetze

s bestandskräftig abgeschlossen waren und zu einer Zuordnung gemäß Art. 21 Abs. 3 EV geführt hatten.

Die klagende Stadt wendet sich gegen den Zuordnungsbescheid der Bekl. vom 30. Januar 1992, mit dem ein im Grundbuch von S. eingetragenes Flurstück an die beigeladene Bundesrepublik übertragen worden ist.

Das mit mehreren Wohnblocks und einer Schule bebaute Grundstück gehörte ursprünglich dem Reichsfiskus. Seit 1948 diente es allgemeinen zivilen Wohnzwecken sowie zum Betrieb einer Grundschule. Es stand später im Eigentum des Volkes und in der Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt S. und wurde von der kommunalen Wohnungswirtschaft verwaltet.

Vor Erlaß des Zuordnungsbescheides hatte die Bekl. die Kl. und die Beigeladene angehört und dabei darauf hingewiesen, daß eine Zuordnung an die Stadt deshalb nicht erfolgen könne, weil als Rechtsträger nicht der VEB Wohnungswirtschaft eingetragen gewesen sei. Die angehörten Beteiligten unterschrieben daraufhin folgende Vereinbarung: "Die Verfahrensbeteiligten einigen sich dahingehend, daß das beantragte Vermögen der Bundesrepublik auf Antrag hin als Eigentum zugeordnet wird. Ein dieser Absprache entsprechender Bescheid soll gemäß § 2 Abs. 1 VZOG erlassen werden und wird hiermit beantragt. Der Bescheid soll sofort bestandskräftig werden."

Gegen den daraufhin ergangenen Zuordnungsbescheid legte die Kl. kurz darauf Widerspruch ein. Sie habe inzwischen in Erfahrung gebracht, daß es eine Absprache zwischen den zuständigen Bundesministerien gebe, die besage, daß zur Wohnungsversorgung genutztes volkseigenes Vermögen - über den engen Wortlaut des Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV hinaus - auch dann den Kommunen zuzuordnen sei, wenn die Wohnungen nur tatsächlich durch Betriebe der Wohnungswirtschaft verwaltet worden seien. Die Ausführungen der Bekl. bei der Anhörung stünden hierzu in Widerspruch. Der Vertreter der Stadt habe sich bei Unterzeichnung der Vereinbarung im Erklärungsirrtum befunden. Seine Erklärung werde nach § 119, hilfsweise nach § 123 BGB angefochten. Die Anhörung sei deshalb zu wiederholen.

Die Bekl. wies am 25. Mai 1992 den Widerspruch und am 23. September 1992 den zuvor von der Kl. gestellten Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit der Begründung zurück, die Sach- und Rechtslage habe sich nicht geändert.

Mit Urteil vom 27. Oktober 1994 hat das Verwaltungsgericht die Bekl. zum Wiederaufgreifen des Zuordnungsverfahrens verpflichtet und die Klage im übrigen abgewiesen.

Die Revision der Bekl. hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Abweisung der Klage (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Das Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht angenommen, die Kl. könne das Wiederaufgreifen des Verfahrens deshalb verlangen, weil sich die Rechtslage durch das Inkrafttreten des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetze

s zu ihren Gunsten geändert habe. Damit hat es die Übergangsvorschrift des Art. 19 Abs. 6 Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz - RegVBG - vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2182) verkannt.

Dem Verwaltungsgericht ist einzuräumen, daß der Bund eine Zuordnung der für Schulzwecke verwendeten Teilfläche nicht beanspruchen könnte, wenn darüber zum jetzigen Zeitpunkt erstmals zu entscheiden wäre. Ein solcher Anspruch wäre in der Tat seit der Anfügung der §§ 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1, 16 Satz 1 VZOG durch Art. 16 Nr. 15 RegVBG ausgeschlossen. Ob dies im Ergebnis - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - auch für die Wohnflächen gilt, kann dahingestellt bleiben. Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens kann darauf jedenfalls nicht gestützt werden.

Das Wiederaufgreifen des Verfahrens kann nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 - die übrigen Alternativen kommen hier nicht in Betracht - VwVfG verlangt werden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Eine Änderung "zugunsten des Betroffenen" liegt insoweit nicht vor, wenn von der Besserstellung gerade derjenige Personenkreis ausgeschlossen wird, zu dem der Antragsteller gehört. Dies kann z.B. dadurch geschehen, daß der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des neuen Rechts ausdrücklich auf die noch nicht bestandskräftig abgeschlossenen Verfahren beschränkt oder deren Anpassung nur unter speziellen Voraussetzungen zuläßt. So verhält es sich im Fall der Kl.

Gemäß Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG ist Art. 16 auf Verfahren anzuwenden, "in denen bei Inkrafttreten dieses Gesetzes noch keine bestandskräftige Entscheidung der Zuordnungsbehörde ergangen ist." Die Bestimmung bezieht sich somit u.a. auch auf die neu eingefügten Restitutionsausschlußgründe des § 11 Abs. 1 VZOG, auf die das Verwaltungsgericht sein Urteil gestützt hat. Dem in ihr enthaltenen Anwendungsgebot läßt sich bereits im Wege sprachlicher Ausdeutung - nämlich durch Umkehrschluß - das Verbot entnehmen, das neue Recht auf bestandskräftig abgeschlossene Verfahren zur Anwendung zu bringen. Die Anwendung darf danach nur erfolgen, sofern das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist. Der so verstandenen Regelung liefe es zuwider, wenn § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG trotz Bestandskraft zur Geltung käme, und sei es auch nur im Rahmen der Zweijahresfrist des § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG (n.F.).

Auch die Gesetzessystematik legt eine restriktive Auslegung des Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG nahe. Bei einem Gesetz, das sich als Beschleunigungsgesetz versteht und bezeichnet, kann von vornherein davon ausgegangen werden, daß es die Bestandskraft von Verwaltungsakten im Zweifel erhalten sehen will. So durchzieht denn auch der gesetzgeberische Wille, abgeschlossene Vorgänge so weit wie möglich unberührt zu lassen, wie ein Leitmotiv die gesamte Überleitungsvorschrift des Artikels 19 (vgl. Abs. 1; Abs. 3 Satz 1; Abs. 5 Satz 2; Abs. 8 Satz 2). Ebenso sprechen die Gesetzesmaterialien eindeutig gegen die Möglichkeit eines Wiederaufgreifens unter Berufung auf die durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz herbeigeführten Rechtsänderungen (vgl. BTDrucks 12/5553, S. 178 und 12/6228, S. 113). Auch in anderen "Zuordnungsgesetzen" gilt die Nichtanwendbarkeit des alten Rechts ausdrücklich erst ab Inkrafttreten der Änderung mit der Folge, daß es mit der Bestandskraft abgeschlossener Verfahren unbeschadet der neuen Rechtslage sein Bewenden hat (vgl. u.a. § 4 Satz 1 Wohnungsgenossenschafts Vermögensgesetz vom 23. Juni 1993, BGBl I S. 944, 989).

Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG enthält allerdings den Vorbehalt, daß Art. 16 desselben Gesetzes nichts Abweichendes bestimmt. Eine das Wiederaufgreifen eröffnende Regelung ist dort jedoch nicht getroffen worden. Sie ist insbesondere nicht in Art. 16 Nr. 5 Buchst. e aa) - also der Einfügung der Zweijahresfrist für die Geltendmachung von Wiederaufgreifensgründen in § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG - zu sehen. Diese Bestimmung hat eine einschränkende, keine ausweitende Wirkung. Mit dieser zeitlichen Beschränkung der Anwendbarkeit des § 51 VwVfG wollte der Rechtsausschuß verhindern, daß sich Zuordnungsstreitigkeiten "ad infinitum fortsetzen" (vgl. BTDrucks 12/ 6228, S. 108). Um den in Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG unmittelbar enthaltenen Anwendungsausschluß für eine spezielle Fallgruppe aufzuheben, ist eine Bestimmung ungeeignet, die ihrerseits noch eine zusätzliche allgemeine Begrenzung schafft. § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG enthielte nur dann eine Abweichung von Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG, wenn er gerade für die von letzterer Bestimmung erfaßten Fälle eine Sonderregelung vorsähe. Diese Voraussetzung ist aber nicht gegeben, denn die Einführung der Zweijahresfrist gilt generell für abgeschlossene Zuordnungsfälle, soweit anders als im vorliegenden Fall ein Wiederaufgreifen begehrt werden kann. Die beiden Vorschriften regeln somit widerspruchsfrei je unterschiedliche Gegenstände.

Eine Sonderregelung enthält Art. 19 Abs. 6 Satz 3 RegVBG allerdings für das zur Wohnungsversorgung genutzte ehemals volkseigene Vermögen. Danach sind bestandskräftige Entscheidungen, die im Widerspruch zu (u.a.) § 1 a Abs. 4 VZOG stehen, an die neue Rechtslage anzupassen. Die rechtliche Situation der Kl. hat sich durch diese Bestimmung jedoch nicht gebessert, weil der Zuordnungsbescheid vom 30. Januar 1992 mit ihr im Einklang steht.

Richtig ist, daß § 1 a Abs. 4 VZOG die unterschiedliche Behandlung des "gemeindenahen" Wohnungsvermögens je nach Rechtsträgerschaft weitgehend beseitigt hat. Dies war notwendig geworden, nachdem sich herausgestellt hatte, daß es in diesem Bereich - entgegen der Annahme des Gesetzgebers - häufig vom Zufall abhängig gewesen ist, wer als Rechtsträger in das Grundbuch eingetragen wurde. Die bisher insoweit benachteiligten Gemeinden, zu denen auch die Kl. gehört, werden aber den zuvor allein begünstigten Kommunen, bei denen das Wohnungsvermögen in der Rechtsträgerschaft eines VEB stand, nicht auch in Hinblick auf den Restitutionsausschluß des Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV gleichgestellt. Dies folgt daraus, daß § 1 a Abs. 4 Satz 1 VZOG ihnen dieses Vermögen "nach Maßgabe des Artikels 22 Abs. 1 des Einigungsvertrages" zuweist. Damit wird auch der den Restitutionsvorbehalt enthaltende Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV für anwendbar erklärt.

Eine Änderung der Rechtslage ist insoweit auch nicht durch § 1 a Abs. 4 Satz 2 VZOG eingetreten, durch den Art. 22 Abs. 4 Satz 2 bis 6 EV für entsprechend anwendbar erklärt wird. Hätte der Normgeber den bisher benachteiligten Kommunen das betreffende Vermögen frei von möglichen Restitutionsansprüchen verschaffen wollen, so hätte es sich aufgedrängt, die Verweisung auf Art. 22 Abs. 4 Satz 1 EV zu erweitern, denn auf dieser Bestimmung beruht der Restitutionsausschluß zugunsten der "privilegierten" Gemeinden. Die Ansicht der Kl., dieser Satz 1 sei indirekt dadurch mit umfaßt, daß der nachfolgende, unzweifelhaft anwendbare Satz mit den Worten beginnt "Gleiches gilt für ...", überzeugt nicht. Die unterbliebene Erwähnung von Satz 1 ist offensichtlich bewußt erfolgt und läßt nur den Schluß zu, daß dem Grundvermögen insoweit keine Restitutionsfestigkeit zukommen sollte. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des früher für dieses Rechtsgebiet zuständig gewesenen 7. Senats (vgl. Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 84.94 -). Hierfür spricht ferner die ganz unmißverständliche Art, die der Gesetzgeber kurz zuvor gewählt hat, um den Kommunen einen Restitutionsausschluß - ebenfalls bei der Verteilung von Wohnungsvermögen - zu gewähren (vgl. § 4 des schon zuvor erwähnten Wohnungsgenossenschafts Vermögensgesetzes).

Andere Gründe, die ein Wiederaufgreifen des Verfahrens rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.