Widerruf des Verzichts auf planmäßige Förderungskürzung

1. Wird in einem Förderbescheid "bis auf weiteres" auf eine Fördermittelkürzung "verzichtet", liegt darin der Vorbehalt des Widerrufs.

2. Der daraufhin erfolgte Widerruf ist ermessensfehlerfrei, wenn er sich an den Obergrenzen im freifinanzierten Wohnungsbau in Verbindung mit einem stufenweisen Abbau des gewährten Kürzungsverzichts orientiert.

Die Kl. wendet sich gegen den Wegfall eines Verzichts auf die Kürzung von Wohnungsbauförderungsmitteln. Sie ist Eigentümerin des Mietwohnhauses in Berlin-Kreuzberg, dessen insgesamt 120 Wohnungen von dem Bekl. im Rahmen der Wohnungsbauprogramme 1972-1976 gefördert werden.

Zur Verringerung der laufenden Aufwendungen kündigte die Kl. mit Wirkung zum 30. September 1998 ihren bisherigen Darlehensvertrag mit der Berliner Hypothekenbank und nahm zugleich ein neues Darlehen mit einer Laufzeit von 10 Jahren auf, wodurch sie jährliche Kapitalkosteneinsparungen erzielen konnte. Nach den für das Förderobjekt maßgeblichen Anschlußförderungsrichtlinien 1988 führte die durch eine solche Umfinanzierung bzw. Konditionsanpassung erwirkte Senkung der Kapitalkosten grundsätzlich zur Kürzung der bewilligten Aufwendungszuschüsse.

Mit Schreiben vom 4. Dezember 1998 teilte die Investitionsbank Berlin (IBB) der Kl. mit, der Bewilligungsausschuß habe zustimmend zur Kenntnis genommen,

"daß entgegen den Anschlußförderungsrichtlinien 1988 bis auf weiteres auf eine Fördermittelkürzung bzw. auf eine verstärkte Tilgungsleistung in dem Umfang verzichtet wird, der erforderlich ist, um eine Verpflichtungsmiete per 1.10.1998 von 7,25 DM/m2 Wfl. mtl. zu erzielen. Die Fördermittelkürzung ... bleibt für den Fall einer Verbesserung der Ertragslage vorbehalten.

Bei der Zustimmung wird vorausgesetzt, daß uns die Ertragslage ohne besondere Bitte jährlich dargelegt wird".

Im Anschluß daran unterzeichneten die Kl. und die IBB unter dem 4./15. Dezember 1998 eine sachlich im wesentlichen gleichlautende Verpflichtungserklärung.

Unter dem 12. Februar 2002 unterrichtete die IBB die Kl. nach turnusmäßiger Überprüfung der Ertragslage des Objekts darüber, daß der Bewilligungsausschuß zugestimmt habe, weiterhin unverändert auf die Kürzung der Förderungsmittel bzw. auf die Vereinbarung einer verstärkten Tilgungsleistung zu verzichten, um eine erneute Verschlechterung der Vermietungssituation zu verhindern. Wörtlich heißt es abschließend:

"In diesem Zusammenhang möchten wir Sie darauf aufmerksam machen, daß die Entscheidung des Bewilligungsausschusses, weiterhin auf eine Fördermittelkürzung bzw. auf eine verstärkte Tilgungsleistung zu verzichten, bis zum 31.12.2003 begrenzt ist."

Mit Schreiben vom 17. Februar 2004 setzte der Bekl. die Kl. davon in Kenntnis, daß der Bewilligungsausschuß in seiner Sitzung am 30. April 2003 entschieden habe,

"Kürzungsverzichte nach Ablauf des Zeitraumes, für den dieser ausgesprochen wurde, grundsätzlich in gleichen Schritten abzubauen ...

Daher wird der Ihnen mit Schreiben vom 12.2.2002 bis zum 31. Dezember 2003 gewährte Kürzungsverzicht von ursprünglich 0,4346 EUR/m2 Wfl./mtl. erstmals zum 1.1.2004 um 0,2000 EUR/m2 Wfl./mtl. (brutto) reduziert. Weitere Kürzungen aus dem stufenweisen Abbau des eingeräumten Kürzungsverzichts erfolgen zum 1.1.2005 in Höhe von 0,2000 EUR/m2 Wfl./mtl.(brutto) und zum 1.1.2006 um den verbleibenden Betrag von 0,0346 EUR/m2 Wfl./mtl. (brutto), wodurch der ursprüngliche Kürzungsverzicht im vollen Umfang zurückgenommen sein wird."

Eine Rechtsmittelbelehrung war weder diesem noch den jeweils zuvor zitierten Schreiben beigefügt.

Mit der am 30. Juni 2004 bei Gericht eingegangenen Klage wendet sich die Kl. gegen die unter dem 17. Februar 2004 vorgenommene Teilaufhebung des Kürzungsverzichts. Zur Begründung führt sie aus, bei dem Schreiben handele es sich um einen belastenden Verwaltungsakt, gegen den die Anfechtungsklage zulässig sei, die mangels Rechtsbehelfsbelehrung auch fristgerecht erhoben worden sei. Entgegen der Auffassung des Bekl. sei der Kürzungsverzicht nicht bis zum 31. Dezember 2003 befristet gewesen, sondern ohne jede zeitliche Einschränkung bewilligt worden. Daran ändere auch das Schreiben des Bekl. vom 12. Februar 2002 nichts. Den Umständen der Bewilligung, insbesondere der Verpflichtungserklärung, sei zu entnehmen, daß der Bekl. den Kürzungsverzicht ursprünglich bis zur Verbesserung der Ertragslage des Objekts habe aufrechterhalten wollen. Der Hinweis in dem Schreiben auf den 31. Dezember 2003 habe lediglich klarstellen sollen, daß nach Fristablauf durch den Bewilligungsausschuß erneut überprüft werde, ob die Voraussetzung des Kürzungsverzichts noch vorlägen. (...)

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Kl. nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

I. Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (§ 42 Abs. 1 VwGO).

1. Bereits der Kürzungsverzicht im Jahre 1998 erfolgte ungeachtet der von den Parteien unterzeichneten Verpflichtungserklärung konstitutiv durch Schreiben der IBB vom 4. Dezember 1998, dem ein entsprechender Regelungsgehalt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG entnommen werden kann. Dies gilt gleichermaßen für das Schreiben der IBB vom 12. Februar 2002, mit dem nach Ablauf des dritten Verzichtsjahres einseitig die unveränderte Fortsetzung des Kürzungsverzichts genehmigt wurde. Folgerichtig ist der unter dem 17. Februar 2004 erklärte "stufenweise Abbau" des Kürzungsverzichts als actus contrarius ebenfalls ein Verwaltungsakt, dessen Aufhebung zutreffend mit der Anfechtungsklage erstrebt werden kann. Daß allen Schreiben keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt war, steht der jeweiligen rechtlichen Qualifikation als Verwaltungsakt nicht entgegen. Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann auch dahinstehen, welche Bedeutung daneben der von der Kl. am 15. Dezember 1998 unterzeichneten gleichlautenden Verpflichtungserklärung zukommt, denn jedenfalls ist sie nicht geeignet, die Rechtsqualität des bereits zuvor durch Bescheid ausgesprochenen Kürzungsverzichts als einer einseitig hoheitlichen Maßnahme zu verändern.

2. Die Kl. hat sich in der mündlichen Verhandlung auch zu Recht auf einen Anfechtungsantrag beschränkt, denn der ursprüngliche Kürzungsverzicht war nicht wirksam befristet, so daß er allein mit der Aufhebung des angegriffenen Widerrufsbescheides fortbestünde.

a) Der Ausgangsbescheid vom 4. Dezember 1998 enthält - anders als in dem durch Urteil vom heutigen Tage entschiedenen Verfahren VG 16 A 82.04 - eindeutig keine Befristung. Auf die Fördermittelkürzung wurde vielmehr allgemein "bis auf weiteres ... verzichtet". Zugleich blieb die Fördermittelkürzung "für den Fall der Verbesserung der Ertragslage" vorbehalten, ohne dafür - naturgemäß - einen Zeitpunkt im Sinne einer Befristung vorgegeben zu haben. Weitergehendes kann in bezug auf die hier interessierende Frage der Befristung auch den Formulierungen der Verpflichtungserklärung nicht entnommen werden.

b) Entgegen der Auffassung des Bekl. rechtfertigt der Bescheid der IBB vom 12. Februar 2002 keine abweichende Beurteilung. Zwar heißt es dort, die Entscheidung des Bewilligungsausschusses, weiterhin auf die Kürzung zu verzichten, sei "bis zum 31.12.2003 begrenzt". Eine wirksame nachträgliche Befristung vermag die Kammer darin gleichwohl nicht zu erkennen, denn eine solche ist nach dem eigenen Vorbringen und Handeln des Bekl. offenkundig nicht gewollt gewesen. Indem die IBB im angegriffenen Bescheid den Kürzungsverzicht lediglich in einem ersten Schritt reduziert und in diesem Zusammenhang den weiteren stufenweisen Abbau bis 2006 skizziert hat, gibt sie hinreichend deutlich zu erkennen, von keiner erneuten Verzichtserklärung in reduziertem Umfang nach dem endgültigen Ende des Kürzungsverzichts infolge wirksamer Befristung ausgegangen zu sein, sondern von der Fortgeltung des ursprünglichen Verzichts nach teilweisem Widerruf. Dies räumt der Bekl. in der Klageerwiderung selbst ein. Danach ist auch aus seiner Sicht der teilweise Widerruf allein in dem stufenweisen Abbau des ursprünglich gewährten Kürzungsverzichts zu sehen.

3. Schließlich ist die am 30. Juni 2004 bei Gericht eingegangene Klage auch fristgerecht erhoben. Da der Bescheid vom 17. Februar 2004 keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, gilt die Jahresfrist gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

II. Die Klage ist jedoch unbegründet.

Rechtsgrundlage für den teilweisen Widerruf ist § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i. V. m. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. So liegen die Dinge hier.

1. Der Bescheid vom 4. Dezember 1998 enthält zwei eigenständige Widerrufsvorbehalte: Für den Fall der Verbesserung der Ertragslage, die von der Kl. jährlich unaufgefordert darzulegen war, bestand die Möglichkeit zum jederzeitigen Widerruf der Kürzung. Diese Voraussetzungen waren ersichtlich nicht erfüllt, und deren Vorliegen wurde von dem Bekl. auch nicht behauptet. Zu Recht hat er seinen Widerruf aber auf den davon unabhängigen und über den konkret benannten Sachvorbehalt hinausgehenden allgemeinen Widerrufsvorbehalt gestützt. Dieser kommt in der Formulierung zum Ausdruck, daß nur "bis auf weiteres" auf eine Fördermittelkürzung verzichtet werde. Damit war für die Kl. als Fördermittelempfängerin hinreichend verdeutlicht, daß ihr der Bekl. jenseits der Ertragslagenverbesserung ihr wirtschaftliches Risiko - wie in Subventionsverhältnissen üblich - nicht auf Dauer abnehmen werde. Sofern die Möglichkeit des Widerrufs inhaltlich auf die Verbesserung der Ertragslage hätte beschränkt werden sollen, hätte die Formulierung nahegelegen, "daß entgegen den Anschlußförderungsrichtlinien 1988 bis zur Verbesserung der Ertragslage auf eine Fördermittelkürzung verzichtet" werde. Denn nur in diesem Fall wäre von einer - seitens der Kl. nunmehr behaupteten - ausschließlichen Koppelung des Verzichts an die Verbesserung der Ertragslage auszugehen. Die demgegenüber von dem Bekl. gewählte Fassung des Bescheids erklärt weder eine konkrete inhaltliche oder zeitliche Befristung des Kürzungsverzichts noch dessen unwiderrufliche Fortgeltung. Vielmehr wird mit der offenen Formulierung "bis auf weiteres" ein inhaltlich nicht weiter festgelegter allgemeiner Vorbehalt im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG erklärt, der auch ohne Eintritt der Voraussetzungen des engen Sachvorbehalts zum Widerruf mit Wirkung für die Zukunft berechtigt.

2. Der angefochtene Widerrufsbescheid ist auch frei von Ermessensfehlern. Der Kl. ist zwar einzuräumen, daß die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung mangels abschließender Angabe der tragenden Erwägungen im Widerrufsbescheid nur unvollständig hätte erfolgen können. Denn allein die Angabe, Kürzungsverzichte seien im Einklang mit dem Bewilligungsausschuß künftig "grundsätzlich in gleichen Schritten abzubauen", stellt keine hinreichend substantielle Angabe dar. Entgegen der Ansicht der Kl. hat der Bekl. die tragenden Gesichtspunkte seiner Entscheidung jedoch in zulässiger Weise mit der Klageerwiderung ergänzt (§ 114 Satz 2 VwGO). Die Orientierung des Widerrufs an den Obergrenzen im freifinanzierten Wohnungsbau ist in der Sache ebensowenig zu beanstanden wie der gewählte stufenweise Abbau des gewährten Kürzungsverzichts. Die Vorgehensweise trägt vielmehr dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderer Weise Rechnung. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist ebenfalls nicht erkennbar. Auch der Umstand, daß der Bekl. im übrigen die Gründe des Widerrufs nicht im einzelnen dargelegt hat, führt nicht zur Ermessensfehlerhaftigkeit der Entscheidung. Denn daß der abweichend von den maßgebenden Anschlußförderungsrichtlinien 1988 ausgesprochene Kürzungsverzicht angesichts des offenen Widerrufsvorbehalts ("bis auf weiteres") nicht dauerhaft gewährt werden sollte, sondern ohne sachliche Voraussetzung jederzeit widerrufen werden konnte, um erneut den Ablauf der ursprünglich vorgesehenen, richtlinienkonformen Förderung fortzusetzen, lag - wie der Bekl. in der mündlichen Verhandlung nochmals betonte - schon wegen der in dem Widerrufsvorbehalt zum Ausdruck kommenden Freiwilligkeit des Kürzungsverzichts auf der Hand. Derart Selbstverständliches bedarf indes auch im Rahmen pflichtgemäßer Ermessenausübung keiner näheren Begründung. (...)

Die Investitionsbank Berlin (IBB) durfte - wie in vielen Fällen geschehen (vgl. von Seldeneck GE 2004 [15] 938 ff.; [21] 1377 ff.) - ihren Verzicht auf Fördermittelkürzung widerrufen, sofern der Verzicht einen Vorbehalt enthalten hatte.

Die Investitionsbank Berlin (IBB) verzichtete in einem Schreiben "bis auf weiteres" auf eine Fördermittelkürzung und behielt sich diese für den Fall einer Verbesserung der Ertragslage vor. Nach über fünf Jahren reduzierte sie den gewährten Kürzungsverzicht stufenweise. Eine Rechtsmittelbelehrung war den jeweiligen Schreiben nicht beigefügt (zu weiteren Details vgl. von Seldeneck aaO.). Der dadurch belastete Vermieter erhob gegen die Teilaufhebung des Kürzungsverzichts Anfechtungsklage. Im Verwaltungsgerichtsverfahren trug die IBB ergänzend vor, die Entscheidung sei deswegen ermessensfehlerfrei erfolgt, weil die stufenweisen Kürzungen an den Mieterhöhungen orientiert worden seien, die im freifinanzierten Wohnungsbau durchsetzbar seien, zum anderen werde die jeweilige Kappungsgrenze aus dem Berliner Mietspiegel 2003 berücksichtigt.

Das VG Berlin hielt die in dem früheren Schreiben gewählte Formulierung, daß "bis auf weiteres" auf eine Fördermittelkürzung verzichtet werde, für ausreichend, um die Fördermittelkürzung unabhängig von der Ertragslage zu widerrufen, obwohl bei dem Vorbehalt auf die Verbesserung der Ertragslage abgestellt worden war. Beide Widerrufsvorbehalte stünden selbständig nebeneinander. Durch die Formulierung "bis auf weiteres" sei für den Förderungsempfänger hinreichend verdeutlicht worden, daß der Fördergeber ihm jenseits der Ertragslagenverbesserung sein wirtschaftliches Risiko nicht auf Dauer abnehmen werde. Der Widerrufsbescheid sei auch frei von Ermessensfehlern. Denn die dafür tragenden Gesichtspunkte seien von dem Fördergeber in zulässiger Weise mit der Klageerwiderung ergänzt worden. Die Orientierung des Widerrufs an den Obergrenzen des freifinanzierten Wohnungsbaus sei in der Sache ebensowenig zu beanstanden wie der gewählte stufenweise Abbau des gewährten Kürzungsverzichts. Das OVG wird sich mit dem Problem wohl noch beschäftigen.