Wegfall der einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse nach InstModRL 94 rechtswidrig

Wegfall der einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse nach InstModRL 94 rechtswidrig; Freistellungserklärung

1. Die "Freistellungserklärung" der IBB, daß die einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse nach der InstModRL 94 - Industrielle Bauweisen - vom 12.8.2002 entfallen, ist rechtswidrig. 2. Wird ein Verwaltungsakt (teilweise) aufgehoben, der insoweit zugleich belastende und begünstigende Elemente enthält, die in einem untrennbaren inneren Zusammenhang stehen, sind die Regelungen über die Aufhebung begünstigender Verwaltungsakte anzuwenden.

Die Kl., eine Berliner Wohnungsbaugesellschaft und Eigentümerin mehrerer Plattenbauten in Ost-Berlin, hatte vom Bekl. in den Jahren 1993 bis 1997 für neun Objekte Fördermittel nach den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Instandsetzung und Modernisierung von industriell gefertigten Wohngebäuden im Ostteil Berlins (InstModRL 94 - Industrielle Bauweisen) bewilligt bekommen. Im Bewilligungstenor war unter anderem in Ziff. III ausgeführt:

"Aufwendungszuschüsse gemäß Nr. 19 dieses Bescheides werden zeitnah nach dem nachgewiesenen Bedarf gezahlt."

In verschiedenen Nebenbestimmungen der Bescheide war einheitlich bestimmt, daß die Auszahlung der Aufwendungszuschüsse auf Nachweis des Bedarfs erfolge, soweit nach weiteren Regelungen des Bescheides nur eine einkommensabhängig niedrigere Miete verlangt werden dürfe. Während des Bindungszeitraums der Förderung, der zwischen 12 und 17 Jahren betrug, sollte gelten, daß Wohnungssuchende bei Vorlage eines Wohnberechtigungsscheins zunächst für drei Jahre keine höhere als die im Amtsblatt bekanntgegebene vergleichbare Durchschnittsmiete im sozialen Wohnungsbau zahlen sollten. Die Differenz zwischen dieser niedrigen Miete und der nach dem jeweils aktuellen Mietspiegel zu fordernden Miete wurde durch die Aufwendungszuschüsse des Bekl. gedeckt. Mit einem als Freistellungserklärung bezeichneten Schreiben vom 12.8.2002 (ohne Rechtsmittelbelehrung) teilte der Bekl. mit, daß auf die genannten Nebenbestimmungen des Bescheides künftig verzichtet werde und daher die Regelungen zur Zahlung der einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse entfielen. Bis auf einen Übergangszeitraum zum Jahresende könnten künftig keine einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse mehr beantragt werden. Nach Durchführung des erfolglosen Widerspruchsverfahrens erhob die Kl. Klage vor dem Verwaltungsgericht, der vollumfänglich stattgegeben wurde.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet. Nach § 42 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Die Anfechtungsklage ist hier die richtige Klageart, weil die angegriffene Freistellungserklärung vom 12.8.2002 ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG ist. Es handelt sich um eine hoheitliche Maßnahme, die die Förderbank des Bekl. in ihrer Eigenschaft als für die Wohnungsbauförderung zuständige Verwaltungsbehörde in bezug auf die von den InstModRL 94 betroffenen Förderobjekte der Kl. getroffen hat. Hoheitliche Maßnahmen im Bereich der Wohnungsbauförderung sind auch ohne weiteres dem Gebiet des öffentlichen Rechts zuzuordnen. Schließlich handelt es sich auch um eine auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Regelung, denn sie beinhaltet eine Änderung der ursprünglichen Bewilligungsbescheide aus den Jahren 1993 bis 1997 für die neun Plattenbauobjekte der Kl. Zu diesem Schluß zwingt folgende Überlegung: Nach der Freistellungserklärung wurden "ab sofort" die betreffenden Ziffern der genannten Förderrichtlinien "aufgehoben". Die damit angesprochenen Bestimmungen fanden ihre Entsprechung in den Nummern der Bewilligungsbescheide, die die Belastung der Kl. mit Mietpreisbindung und Informationspflicht sowie die entsprechende Kompensation durch Mietpreissubventionierung regelten. In der Freistellungserklärung wurde dementsprechend - ersichtlich ebenfalls ab sofort - ausdrücklich "auf die Forderungen aus den Auflagen nach Nummern 17 und 18 verzichtet (...). Die Regelungen aus Nummer 19 der Bewilligungsbescheide entfallen deshalb" mit der Folge, daß nunmehr Übergangsbestimmungen von der Kl. zu beachten waren. Die genannten Bestimmungen der Bewilligungsbescheide waren damit der Sache nach ab sofort aufgehoben und durch die Übergangsvorschriften ersetzt. Sie waren indessen Teil der bestandskräftigen Bewilligung, die sich, was nicht zweifelhaft sein kann, ihrerseits als Verwaltungsakt darstellte. Daß in den Bewilligungsbescheiden regelnd auch über die einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse jedenfalls dem Grunde nach mit entschieden war, zeigt ferner die Absicherung dieser Bewilligung durch Aufnahme in den Tenor der Bescheide. Für den Verwaltungsaktcharakter auch dieser Bewilligung spricht des weiteren die erfolgte Festschreibung der festgelegten Förderungsbedingungen und mithin auch der Aufwendungszuschüsse für den (gesamten) Bindungszeitraum der Förderung. Da aber die Änderung eines Verwaltungsaktes als actus contrarius zu dessen Erlaß nach allgemeiner Auffassung ebenfalls nur durch Verwaltungsakt erfolgen kann, muß auch die Modifizierung des ursprünglichen Bewilligungsbescheides als Regelung mit Außenwirkung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG angesehen werden. Die Kammer läßt dahinstehen, ob schon formelle Mängel der Freistellungserklärung zum Erfolg der Klage führen müssen, denn der Bescheid vom 12.8.2002 ist jedenfalls materiell rechtswidrig. Als Rechtsgrundlage kommen hier nur die Bestimmungen des § 49 Abs. 2 VwVfG in Betracht. Es handelt sich nämlich bei der die Bewilligungsbescheide modifizierenden Freistellungserklärung der Sache nach um den (teilweisen) Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts, der mit den hier in Rede stehenden Nummern der Bewilligungsbescheide zugleich belastende und begünstigende Elemente enthält, die in einem untrennbaren inneren Zusammenhang stehen, und der deshalb nach ganz herrschender Meinung im Rechtsschutzinteresse der Betroffenen den Regeln über die

den (teilweisen) Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts, der mit den hier in Rede stehenden Nummern der Bewilligungsbescheide zugleich belastende und begünstigende Elemente enthält, die in einem untrennbaren inneren Zusammenhang stehen, und der deshalb nach ganz herrschender Meinung im Rechtsschutzinteresse der Betroffenen den Regeln über die Aufhebung begünstigender Verwaltungsakte unterworfen ist (vgl. z. B. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 48 Rn. 66). Die Widerrufsvoraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG sind aber nicht erfüllt. Insbesondere ist der Widerruf für Fälle der hier in Rede stehenden Art nicht im Bewilligungsbescheid vorbehalten, auch handelt es sich nicht um die Nichterfüllung einer Auflage (vgl. Nr. 1 und 2 der Vorschrift). Eine Änderung von Richtlinien oder die Verschlechterung der Haushaltslage stellen ferner keine neuen, den Widerruf eröffnenden Tatsachen im Sinne der Nr. 3 der Vorschrift dar. Die Änderung von Richtlinien ist auch nicht eine Änderung von Rechtsvorschriften, also von Gesetzen, Verordnungen oder Satzungen, gleichzusetzen, und bloße fiskalische Interessen vermögen keine schweren Nachteil für das Gemeinwohl zu begründen (vgl. Nrn. 4 und 5 der Vorschrift). Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG liegen ohnehin nicht vor. Durch die rechtsgrundlose Entziehung der ihr durch die Bewilligungsbescheide eingeräumten Rechtsposition, nämlich ihres Anspruchs auf die mieterbezogenen Aufwendungszuschüsse, ist die Kl. in ihren subjektiven Rechten verletzt, weshalb die sog. Freistellungserklärung vom 12.8.2002 und der den Widerspruch zurückweisende Bescheid gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben sind.

Anm.: So auch VG Berlin vom 23.6.2005 - VG 16 A 180.04 -.

Der von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und der IBB verfügte Wegfall der einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse für Plattenbauten (im Förderprogramm InstModRL 94 - Industrielle Bauweisen - gewährt) ist , wie bereits kurz berichtet (vgl. GE 2005, 821) rechtswidrig gewesen. Dies hat die 16. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin am 23. Juni 2005 in mehreren parallelen Entscheidungen festgestellt.

Die InstModRL 94 (ABl. 1993, S. 3673) war als Komplementärförderungsprogramm (Ergänzungsförderung) für die Plattenbausanierung in den Ost-Berliner Stadtteilen aufgelegt worden. Es wurden zum einen Zinsverbilligungen für die von der KfW ausgereichten Förderdarlehen bewilligt, teilweise auch objektbezogene Aufwendungszuschüsse und - das war hier der Kern des Streits - Mietsubventionen für Mieter mit Wohnberechtigungsschein (sog. einkommensabhängige Aufwendungszuschüsse). Diese Mietsubventionen dienten dazu, die modernisierungsbedingt vergleichsweise teuren Wohnungen für Mieter mit WBS erschwinglich zu machen. Die Mieter mußten nur die im Amtsblatt verkündete vergleichbare Durchschnittsmiete im sozialen Wohnungsbau zahlen, während die IBB den Restbetrag bis zur Höhe nach Mietspiegel subventionierte. Im August 2002 stellte die IBB den verschiedenen Wohnungsbaugesellschaften, die Empfänger der Förderung waren, eine "Freistellungserklärung" zu, mit welcher die weitere Gewährung der einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse bis auf einen Übergangszeitraum eingestellt wurde. Hiergegen setzten sich zwei Berliner Wohnungsbaugesellschaften nun erfolgreich vor dem Verwaltungsgericht zur Wehr.

In den jeweiligen objektbezogenen Förderbescheiden für die einzelnen sanierten Plattenbauten war die Gewährung von einkommensabhängigen Aufwendungszuschüssen für die Mieter bereits dem Grunde nach bestandskräftig angelegt gewesen. Über das "Ob" der Förderung war also bereits entschieden worden, und nur die mieterbezogenen Kriterien (insbesondere die Vorlage eines WBS) waren dann noch in einem gesonderten Bewilligungsverfahren für jeden einzelnen Mieter zu prüfen. Ein Wegfall dieser Komponente der Förderung hätte also vorausgesetzt, daß die Senatsverwaltung bzw. die IBB einen rechtlich relevanten Widerrufsgrund hätten geltend machen können. Die hierzu vom Gesetz (§ 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG) gestellten Anforderungen waren jedoch nicht erfüllt. Das Land Berlin und die IBB hatten sich auf den Standpunkt gestellt, daß die gewährte Förderung eigentlich nur eine Kompensation für den Nachteil gewesen ist, den die Wohnungsbaugesellschaften durch die Belegungsbindung der Wohnungen erlitten hatten. Da die Belegungsbindung aufgehoben worden war, stand es den Gesellschaften nun frei, an jedermann zu vermieten und den Mietern mit WBS, die die Marktmiete nicht zahlen konnten, die Wohnung zu kündigen. Dem folgte das Verwaltungsgericht vernünftigerweise nicht. Es stellte vor allem darauf ab, daß die Regelungen in den Förderbescheiden für die Objekte zwar belastende und begünstigende Regelungen gleichermaßen enthielten, dafür aber einheitlich die hohen Hürden des § 49 VwVfG gelten, die aber - das war unstreitig - nicht erfüllt waren.

Im Gegensatz zu den Rechtstreitigkeiten zum Wegfall der Anschlußförderung lag in diesem Fall die Besonderheit darin, daß die mieterbezogenen Subventionen bereits dem Grunde nach für den Bindungszeitraum und im übrigen ohne zeitliche oder inhaltliche Einschränkung im Förderbescheid angelegt waren. Dies hatte dazu geführt, daß die Wohnungsbaugesellschaften sich auf diese Subventionierung als dauerhafte Hilfe zur Vollvermietung der sanierten Wohnungen auch verlassen hatten. Eine einmal gewährte Subvention läßt sich aber nicht ohne weiteres wieder einkassieren. Auch wenn der Staat angesichts knapper Budgets das eine oder andere Subventionsprogramm möglichst lieber heute als morgen beenden möchte, muß er bei einmal erteilten bestandskräftigen Subventionsbescheiden die entsprechenden Rechtsgrundlagen zur Verfügung haben. Es ist also in jedem Subventionsverhältnis genau zu prüfen, was im ursprünglichen Bescheid bereits bestandskräftig angelegt ist oder (etwa durch Widerrufsvorbehalt) eingeschränkt gewährt wurde und ob die Gründe für einen Widerruf auch entsprechend nachgewiesen sind. Umgekehrt sollte bei jeder Subventionsgewährung genau darauf geachtet werden, ob sie eine Planungsgrundlage für langfristige Investitionen sein kann. Gerade dann, wenn der Staat Subventionen unter Widerrufsvorbehalt oder auf kurze Zeit befristet gewährt, fehlt es an solcher Planungssicherheit.

Anmerkung: Das Urteil ist im Rechtsprechungsteil abgedruckt. Hier ging es um die Aufhebung der Freistellungserklärung. Am gleichen Tag sind mehrere Urteile zugunsten einzelner Mieter gefällt worden, die bestätigten, daß die IBB zur Fortzahlung der einkommensabhängigen Aufwendungszuschüsse im Einzelfall verpflichtet war.