Wasserrecht

Wasserrecht; Steganlage; Genehmigungspflicht; Röhrichtschutz; Schutz von Landschaftsteilen; Beseitigungsanordnung; Duldung; Bestandsschutz; Gleichheitssatz

1. In der mit dem Nichtvollzug einer Beseitigungsanordnung verbundenen zeitweisen Duldung einer nicht genehmigten Steganlage liegt keine Genehmigungserteilung.

2. Bei einem Verstoß gegen das Röhrichtschutzgesetz kommt wegen einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit die Erteilung einer wasserbehördlichen Genehmigung für die Errichtung einer Steganlage regelmäßig nicht in Betracht.

3. Die Ermächtigung zum Erlaß einer Beseitigungsanordnung räumt der Behörde ein intendiertes Ermessen ein, das schon bei formeller Illegalität in aller Regel ein Einschreiten fordert und rechtfertigt.

4. Schreitet die Wasserbehörde bei mehreren nicht genehmigten Steganlagen in einem Röhrichtgürtel zunächst nur gegen diejenigen Steginhaber ein, die ohne Genehmigung an Stelle eines nicht genehmigten baufälligen Steges eine neue Steganlage errichten, dann liegt darin kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.

Der Kl. ist Eigentümer des Grundstücks Q. in Berlin-Kladow, das er aufgrund des notariellen Vertrages vom 7. April 1993 erworben hat. Zu diesem Grundstück gehört ein vor den Grundstücken ... am rechten Ufer der Bundeswasserstraße Untere-Havel-Wasserstraße gelegener etwa 1,20 m breiter und 28 m langer Holzsteg. Die Voreigentümer hatten mit den für die Wasserstraßenverwaltung zuständigen Stellen in den Jahren 1961, 1966 und 1983 privatrechtliche Nutzungsverträge über die Nutzung des Wasserlaufs für den Betrieb des Steges abgeschlossen und auch ein Nutzungsentgelt gezahlt. Mit Bescheid vom 10. Juli 1978 forderte die zu diesem Zeitpunkt als Genehmigungsbehörde für Anlagen in und an oberirdischen Gewässern zuständige Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen die Voreigentümerin des Grundstücks unter Hinweis auf das Röhrichtschutzgesetz auf, die Steganlage bis zum 31. Oktober 1978 restlos aus dem Gewässer zu entfernen. Nach Verhandlungen zwischen der Interessengemeinschaft der Stegeigentümer vor den Grundstücken ... und der Senatsverwaltung teilte diese mit Schreiben vom 10. August 1978 mit, daß sie unter der Voraussetzung der Aufgabe der Einzelstege zugunsten von höchstens zwei Sammelstegen die Abrißverfügungen aufheben werde. Zu einer vergleichsweisen Einigung kam es nicht.

Mit zwei Schreiben vom 10. Juli 1993 beantragte der Kl. beim Wasser- und Schiffahrtsamt Berlin die strom- und schiffahrtspolizeiliche Genehmigung und bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz die wasserbehördliche Genehmigung zur Beibehaltung der Steganlage. Das Wasser- und Schiffahrtsamt forderte den Kl. mit Schreiben vom 8. Oktober 1993 auf, die bei einer Besichtigung durch das Amt festgestellten Mängel am Steg (baufälliger Zustand; das Kopfende drohte einzustürzen) sofort zu beseitigen. Nachdem das Amt im Dezember 1993 festgestellt hatte, daß der Steg rekonstruiert war, stellte es die Erteilung der strom- und schiffahrtspolizeilichen Genehmigung in Aussicht, wies aber zugleich darauf hin, daß die ebenfalls benötigte wasserbehördliche Genehmigung voraussichtlich nicht erteilt werde, da sich die Steganlage im Röhricht befinde. Auf Wunsch des Kl. wurde mit Bescheid vom 7. Februar 1994 die strom- und schiffahrtspolizeiliche Genehmigung unter Hinweis darauf erteilt, daß die nach anderen Rechtsvorschriften erforderlichen Verwaltungsakte dadurch nicht ersetzt würden.

Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz lehnte den Genehmigungsantrag des Kl. vom 10. Juli 1993 mit Bescheid vom 28. Juni 1994 ab und ordnete die Beseitigung der Steganlage unter Androhung der Ersatzvornahme an. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß eine Genehmigung für die frühere Steganlage nicht vorgelegen habe; die Anlage beeinträchtige Flora und Fauna durch Beschattung der Wasserfläche, und sie liege in einem intakten Röhrichtgürtel mit seltenen Vogelarten; zudem befinde sie sich in einem Landschaftsschutzgebiet.

Mit der dagegen gerichteten Klage hat der Kl. hervorgehoben, daß er nur nicht genehmigungsbedürftige Reparaturarbeiten durchgeführt habe. Aus den alten Verträgen ergebe sich, daß die Anlage genehmigt worden sei. Der Bekl. habe die Anlage seit 1978 geduldet und ein Nutzungsentgelt eingezogen, so daß die Anlage nunmehr Bestandsschutz genieße. Zudem sei der Gleichheitsgrundsatz verletzt, weil der Bekl. nur gegen ihn und seine Nachbarin vorgehe.

Die Berufung des Kl. kann keinen Erfolg haben.

Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil im einzelnen zutreffend ausgeführt, daß die Steganlage des Kl. nach den umfangreichen Baumaßnahmen von Ende 1993 und Anfang 1994 einer wasserbehördlichen Genehmigung bedurfte, der Kl. keinen Anspruch auf Erteilung dieser wasserbehördlichen Genehmigung hat und deshalb der Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz vom 28. Juni 1994 rechtmäßig ist und den Kl. nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Feststellungsantrag des Kl., seine Steganlage bedürfe keiner wasserbehördlichen Genehmigung, ist unbegründet. Nach § 62 Abs. 2 Satz 1 des Berliner Wassergesetzes - BWG - in der Fassung vom 3. März 1989 (GVBl. S. 605), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Mai 1999 (GVBl. S. 183), bedarf die Errichtung, der Betrieb oder die wesentliche Veränderung von Anlagen in und an oberirdischen Gewässern der wasserbehördlichen Genehmigung; bei Anlagen der Sport- und Freizeitschiffahrt ohne Umschlag wassergefährdender Stoffe bedarf nur die Errichtung oder die wesentliche Veränderung der wasserbehördlichen Genehmigung. Der Kl. benötigte hier diese Genehmigung, weil er nicht nur, wie das Wasser- und Schiffahrtsamt mit seinem Schreiben vom 8. Oktober 1993 gefordert hatte, Reparaturarbeiten am Stegkopf ausführen ließ, sondern den Steg einschließlich der Unterkonstruktion als tragenden Teil aus dem Wasser entfernt und die Anlage neu aufgebaut hatte.

Eine wasserbehördliche Genehmigung für die frühere Steganlage liegt nicht vor. Sie ergibt sich insbesondere nicht schon daraus, daß die Voreigentümer privatrechtliche Vereinbarungen über die Nutzung des Wasserlaufs mit den dafür zuständigen Behörden abgeschlossen und Nutzungsentgelt gezahlt hatten, zumal auch dabei auf die Erforderlichkeit der wasserbehördlichen Genehmigung durch die dafür zuständige Behörde hingewiesen wurde. Zu Recht hebt der Bekl. hervor, daß sich daraus allenfalls ein Indiz für die Erteilung der wasser- und schiffahrtsrechtlichen Genehmigung ergeben könnte. Andere Umstände für das Vorliegen einer wasserbehördlichen Genehmigung hat der Kl. nicht vorgetragen. Aus einer vom Kl. behaupteten aktiven Duldung der früheren Steganlage durch Nichtvollzug der Beseitigungsanordnung vom 10. Juli 1978 und der Entgegennahme eines Nutzungsentgelts durch die für die Wasserstraßenverwaltung zuständigen Stellen könnte sich eine Genehmigung des 1993/1994 errichteten neuen Steges schon deshalb nicht ergeben, weil der Bekl. die Beseitigung dieser im Frühjahr 1994 fertiggestellten Steganlage alsbald mit dem angefochtenen Bescheid vom 28. Juni 1994 gefordert hat. Abgesehen davon würde auch in einer längeren Duldung einer nicht genehmigten Steganlage durch die zuständige Wasserbehörde keine Genehmigung liegen, sondern es könnte allenfalls unter ganz besonderen, hier nicht annäherungsweise vorliegenden Umständen ein Vertrauenstatbestand geschaffen werden, der bei der Ermessensausübung im Rahmen einer Beseitigungsanordnung Berücksichtigung finden könnte (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. April 1990, VBlBW 1990, 389, 390).

Auch der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag ist unbegründet.

Der Bekl. hat die Erteilung der wasserbehördlichen Genehmigung zu Recht versagt. Nach § 62 a Abs. 1 Satz 1 BWG darf die wasserbehördliche Genehmigung von Anlagen in Gewässern nur erteilt werden, wenn von dem beabsichtigten Unternehmen weder eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, noch erhebliche Nachteile für Rechte und Befugnisse anderer zu erwarten sind. Ist eine Beeinträchtigung der genannten Rechtsgüter zu erwarten, dann ist nach der Struktur der Vorschrift für eine Ermessensausübung zugunsten des Kl. kein Raum mehr (vgl. Beschluß des Senats vom 13. September 1999 - OVG 2 N 33.98 -). Zu den einer Genehmigungserteilung zwingend entgegenstehenden Allgemeinwohlbelangen gehören die Vorschriften des Röhrichtschutzgesetzes - RöSchG - vom 27. November 1969 (GVBl. S. 2520), deren Einhaltung bei der wasserbehördlichen Genehmigung von Anlagen in Gewässern sicherzustellen ist (vgl. § 4 RöSchG).

Nach § 3 Abs. 1 RöSchG ist es verboten, Röhricht zu beseitigen, zu beschädigen oder auf andere Weise im Weiterbestand oder in der Weiterentwicklung zu beeinträchtigen. Wie die Augenscheinseinnahme durch den Senat ergeben hat, liegt die Steganlage des Kl. im dichten Röhrichtbestand. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im einzelnen ausgeführt, daß dieses unmittelbar neben dem Steg wachsende Röhricht durch die Anlage in der Weiterentwicklung beeinträchtigt wird. Röhricht kann sich an der Stelle, an der sich Steganlagen und ggf. Boote befinden, nicht weiter ausbreiten und zusammenwachsen. Das vom Kl. vorgelegte Gutachten von Dr. N., wonach die Situation im Untersuchungsgebiet am Havelufer an der ... nicht den Schluß zulasse, daß das Wegnehmen der Stege gleichbedeutend mit der Regeneration des Röhrichtgürtels sei, führt zu keiner anderen Beurteilung. Die sachkundige Wasserbehörde hat im einzelnen zutreffend darauf hingewiesen, daß es um den Erhalt und die Entwicklung funktionsfähiger größerer zusammenhängender Röhrichtbestände gehe, die nur dann ihren Zweck als Lebensraum und Biotop für Brutvögel erfüllen könnten. Durch die Steganlage selbst und insbesondere auch durch das Festmachen von Booten werde der vorhandene Röhrichtstreifen im Weiterbestand und in der Weiterentwicklung beeinträchtigt. Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz hat zudem im Landschaftsprogramm 1994 im einzelnen die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege in den Grundzügen für das Land Berlin durch Text, Karte und Begründung dargestellt. In der Karte Landschaftsbild/Entwicklungsziele und Maßnahmen weist das Landschaftsprogramm an der ... auch im Bereich der Steganlage des Kl. einen ausgedehnten Röhrichtgürtel als landschaftstypischen Vegetationsbestand aus. Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme nach § 3 Abs. 3 RöSchG liegen nicht vor, weil hier öffentliche Interessen für die Beibehaltung der Steganlage des Kl. nicht ersichtlich sind.

Zu Recht weist der Bekl. auch darauf hin, daß der Röhrichtgürtel an der ... im Geltungsbereich der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Ortsteilen Gatow, Kladow und Groß-Glienicke des Bezirks Spandau von Berlin vom 21. August 1963 (GVBl. S. 848) liegt. Die Belange des Landschaftsschutzes sind als wesentlicher und notwendiger Teil des Allgemeinwohls bei der Erteilung wasserbehördlicher Genehmigungen zu berücksichtigen. In dem Gelände an der ... ist ein besonderer Schutz zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, zur Belebung und Pflege des Landschaftsbildes und zur Abwehr schädlicher Einwirkungen erforderlich. Die nach § 3 b dieser Verordnung erforderliche Genehmigung für die Anlage eines Bootssteges kann der Kl. ebenfalls nicht vorlegen. Gründe dafür, daß eine solche Genehmigung erteilt werden könnte, sind nicht ersichtlich.

Auf einen sogenannten Bestandsschutz kann der Kl. sich nicht berufen. Abgesehen davon, daß es einen Bestandsschutz nur für zuvor einmal rechtmäßig gewesene Anlagen gibt und dieser Bestandsschutz ohnehin entfällt, wenn eine Steganlage abgerissen und neu errichtet wird, würde sich daraus ein Anspruch auf Genehmigungserteilung nicht herleiten lassen (vgl. selbst für das Baurecht BVerwG, Urteil vom 12. März 1998, BVerwGE 106, 228, 234).

Auch die auf § 62 a Abs. 3 BWG gestützte Beseitigungsanordnung des Bekl. ist rechtmäßig. Nach dieser Vorschrift kann die Wasserbehörde die Beseitigung von nicht genehmigten Anlagen in Gewässern anordnen. Schon in seinem Urteil vom 31. Oktober 1975 (ZfW 1977, 50 = DVBl. 1967, 656 - LS -) hat der Senat die Auffassung vertreten, daß die Wasserbehörde, abgesehen von einer Ermessensreduzierung, die Beseitigung von ungenehmigten genehmigungsbedürftigen Anlagen in Gewässern allein deshalb anordnen kann, weil sie nicht genehmigt sind (ebenso der 1. Senat z. B. in seinem Urteil vom 9. Januar 1991 - OVG 1 B 147.88). Die Ermächtigung des § 62 a Abs. 3 BWG räumt der Wasserbehörde ein intendiertes Ermessen ein, das schon bei formeller Illegalität in aller Regel den Erlaß einer Beseitigungsanordnung fordert und rechtfertigt.

Besondere Umstände, die eine abweichende Beurteilung, insbesondere die Annahme einer Ermessensreduzierung (vgl. § 114 VwGO), rechtfertigen könnten, liegen nicht vor. Wie dargelegt, kann der Kl. weder aus dem Gesichtspunkt der Duldung noch aus dem des Bestandsschutzes einen Anspruch auf Beibehaltung der 1994 errichteten Steganlage herleiten. Die Beseitigungsanordnung von 1978 bezog sich auf die von den Voreigentümern errichtete Anlage; gegen das Neuerrichten des Steges ist der Bekl. alsbald eingeschritten, schon um Nachahmungseffekte zu vermeiden. Hieraus ergibt sich auch, daß der Bekl. bei Erlaß der Beseitigungsanordnung bezüglich der Steganlage des Kl. nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Artikels 3 Abs. 1 GG verstoßen hat. Die Inanspruchnahme des Kl. und der Nachbarin (vgl. das Verfahren OVG 2 B 6.98) beruht auf sachgerechten Gesichtspunkten. Diese beiden Steginhaber haben als einzige in diesem Bereich des Röhrichtgürtels an der ... bewußt widerrechtlich neue Anlagen errichtet, gegen die wegen der Vorbildwirkung umgehend eingeschritten werden mußte. Die Behörde ist durch den Gleichheitsgrundsatz nicht gehindert, gegen die Neuerrichtung von Steganlagen vorzugehen, nur weil sie gegen ältere vorhandene Anlagen nicht eingeschritten ist. Die Abrißanordnung könnte hier nur dann den Gleichheitsgrundsatz verletzen, wenn der Bekl. in weiteren Fällen von neu errichteten Steganlagen an der ... Kenntnis erlangt hätte, aber dennoch nicht eingeschritten wäre. Dafür fehlt es an Anhaltspunkten. Dafür, daß der Bekl. beim Erlaß der Beseitigungsanordnung gegen den Kl. sein Ermessen ohne einleuchtenden Grund unterschiedlich, systemwidrig oder planlos ausgeübt hat, ist daher nichts ersichtlich.

Die Behörde darf sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, wenn sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. November 1998, BRS 60 Nr. 163). Eine Verpflichtung, gleichzeitig auch gegen andere Steginhaber, deren Anlagen zudem überwiegend früher genehmigt waren, vorzugehen, besteht nicht. Selbst der vom Kl. zuletzt erwähnte Steg Nr. 5 (F ...) ist vor Inkrafttreten des Röhrichtschutzgesetzes jedenfalls befristet genehmigt worden. Auch langjährige Untätigkeit gegenüber nicht genehmigten oder wegen Ablaufs der Genehmigungsfrist rechtswidrig gewordenen Steganlagen kann unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes die Wasserbehörde nicht hindern, gegen die ungenehmigte Neuerrichtung einer Steganlage auch dann vorzugehen, wenn sie zuvor kein Konzept für ein Vorgehen gegen sämtliche Steganlagen in diesem Röhrichtgürtel in der ... entwickelt hat (vgl. dazu für das Baurecht Urteil des Senats vom 10. Februar 1989, NVwZ 1990, 176, 178 f.; BVerwG, Beschluß vom 19. Februar 1992, DÖV 1992, 748 = NuR 1992, 276 = UPR 1992, 195).

Nach dem Berliner Wassergesetz kann die Behörde die Beseitigung von nicht genehmigten Anlagen anordnen. Eine langjährige Duldung steht dem nicht entgegen.

Der Voreigentümer des am Wannsee gelegenen Grundstücks hatte einen Bootssteg gebaut und mit der Wasserstraßenverwaltung einen privatrechtlichen Nutzungsvertrag abgeschlossen. Die damals als Wasserbehörde tätige Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen verlangte allerdings unter Hinweis auf das Röhrichtschutzgesetz Entfernung des Stegs. Dann geschah lange Jahre nichts, bis das Wasser- und Schiffahrtsamt auf die Baufälligkeit des Holzstegs hinwies, woraufhin der jetzige Eigentümer den Steg umfassend reparierte. Den daraufhin von der Wasserbehörde verfügten Abriß hielt das OVG Berlin für rechtmäßig.

Mit Urteil vom 4. September 2001 betonte das Gericht, daß eine langjährige Duldung keine Genehmigungserteilung darstelle. Weder die privatrechtlichen Nutzungsverträge noch die schiffahrtspolizeiliche Genehmigung habe die Genehmigung der Wasserbehörde ersetzt, die nach dem Wassergesetz Berlin eben auch zu erteilen gewesen wäre. Schon allein das Fehlen der hier erforderlichen Genehmigung begründe die Abrißverfügung, da anders als im Baurecht die formelle Illegalität für die Beseitigungsanordnung ausreiche. Die Ermächtigung in § 62 a Abs. 3 BWG räume der Behörde ein dahingehendes "intendiertes Ermessen" ein. Schließlich konnte sich der Eigentümer auch nicht darauf berufen, daß es noch andere Stege in der Nachbarschaft gab, denn schließlich entspricht es gefestigter Rechtsprechung, daß es keine Gleichheit im Unrecht gibt.