Vorkaufsrecht der Gemeinde

Vorkaufsrecht der Gemeinde; Verkaufsfall

Das Vorkaufsrecht der Gemeinde nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erfaßt nur Kaufverträge, die nach Inkrafttreten der Vorkaufsrechtssatzung geschlossen worden sind.

Die Beigeladenen kauften mit notariellem Vertrag vom 23. September 1991 ein Grundstück in einem Bereich, in dem die Kl. städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen beabsichtigt. Der Gemeinderat der Kl. beschloß am 12. November 1991 für dieses Gebiet eine Satzung über die Begründung eines Vorkaufsrechts. Nachdem diese Satzung in einem Normenkontrollverfahren für nichtig erklärt worden war, setzte der Gemeinderat sie mit Beschluß vom 23. März 1993 rückwirkend zum 22. November 1991 in Kraft. Mit Bescheid vom 29. November 1991 übte die Kl. ihr Vorkaufsrecht aus. Auf den Widerspruch der Beigeladenen hob der Kreisrechtsausschuß des Bekl. diesen Bescheid auf. Klage und Berufung der Kl. blieben ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Revision nicht zugelassen.

Die hiergegen gerichtete Beschwerde ist unbegründet. Der von der Kl. sinngemäß aufgeworfenen Frage, ob der Gemeinde ein Vorkaufsrecht auf der Grundlage des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB auch dann zustehen kann, wenn die Vorkaufssatzung nach Abschluß des Kaufvertrages, aber vor Ablauf der Zwei Monatsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Kraft getreten ist, kommt keine grundsätzliche Bedeutung i. S. des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Zwar hatte das Bundesverwaltungsgericht bisher noch keine Gelegenheit, sich mit ihr auseinanderzusetzen. Zu ihrer Klärung bedarf es jedoch nicht der Zulassung der Revision. Nicht jede Frage der sachgerechten Auslegung und Anwendung von Vorschriften des revisiblen Rechts ist der Klärung in einem Revisionsverfahren vorbehalten. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, daß aus Gründen der Einheit oder der Fortentwicklung des Rechts eine höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation auch außerhalb eines Revisionsverfahrens beantworten läßt. So liegt es hier.

Das in den §§ 24 f. BauGB geregelte Vorkaufsrecht verleiht im Grundstücksverkehr ebenso wie ein rechtsgeschäftlich begründetes Vorkaufsrecht die Befugnis, ein Grundstück, das der Vorkaufsverpflichtete an einen Dritten verkauft hat, durch Kauf zu erwerben. § 504 BGB, der nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB anwendbar ist, macht deutlich, daß es sich auch beim gesetzlichen Vorkaufsrecht um ein durch den Abschluß eines Kaufvertrages und durch die Ausübung des Vorkaufsrechts doppelt bedingtes Recht handelt. Schon hieraus läßt sich die Folgerung ableiten, daß es zu einem Zeitpunkt begründet werden muß, der dem Verkaufsfall als der ersten der beiden Bedingungen vorausgeht. Hierdurch unterscheidet es sich von einem Eintrittsrecht, das es dem Berechtigten ermöglicht, unter bestimmten Voraussetzungen in einen bestehenden Kaufvertrag, den der Verpflichtete mit einem Dritten abgeschlossen hat, einzutreten. Der Gemeinde steht in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, nicht bereits kraft Gesetzes ein Vorkaufsrecht zu. Vielmehr verlangt § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB als Entstehungsgrund für das dort geregelte besondere Vorkaufsrecht, daß sie durch Satzung die Flächen bezeichnet, auf die sie sich den Zugriff sichern will. Mit diesem Rechtsakt schafft sie die Voraussetzungen dafür, in künftigen Verkaufsfällen das von ihr begründete Vorkaufsrecht ausüben zu können. Kaufverträge dagegen, die vor dem Inkrafttreten der Satzung als dem für dieses Vorkaufsrecht maßgeblichen Entstehungsdatum abgeschlossen worden sind, werden vom Anwendungsbereich des § 25 BauGB nicht erfaßt (vgl. allgemein zum gesetzlichen Vorkaufsrecht, BGH, Urteil vom 15. Juni 1960 - V ZR 105/59 -, BGHZ 32, 383). Ohne die nach dieser Bestimmung vorgeschriebene Satzung fehlt es an der gesetzlichen Grundlage, derer die Gemeinde bedarf, um in das Privatrechtsverhältnis eingreifen zu dürfen, das durch den Kaufvertrag zwischen dem Grundstückseigentümer und einem Dritten geschaffen wird. Durch das Vorkaufsrecht wird die Rechtssphäre beider Vertragspartner tangiert. § 25 BauGB schafft die Möglichkeit, dem Verpflichteten, wenn auch grundsätzlich unter den mit dem Dritten vereinbarten Bedingungen (vgl. § 505 Abs. 2 BGB), einen neuen selbständigen Vertrag aufzuzwingen (vgl. BGH, Urteil vom 10. Juli 1986 - III ZR 44/85 - BGHZ 98, 188). Für den Erstkäufer wirkt sich das Vorkaufsrecht so aus, daß sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann.

§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB rechtfertigt keine gegenteiligen Schlüsse. Diese Vorschrift besagt lediglich, daß das Vorkaufsrecht binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden kann. Von der Frage, in welchem zeitlichen Rahmen das Vorkaufsrecht ausgeübt werden kann, ist indes die Frage zu trennen, wann das Vorkaufsrecht entstanden sein muß, um ausgeübt werden zu können. Ist ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB z. Z. des Abschlusses eines Kaufvertrages mangels entsprechender Satzung noch nicht begründet worden, so vermag auch § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB der Gemeinde nicht darüber hinwegzuhelfen, daß eine etwaige Erklärung, mit der ein vermeintliches Vorkaufsrecht ausgeübt wird, ins Leere geht.

Der mit § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB verfolgte Zweck, durch eine an städtebauliche Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen, legt ebenfalls keine abweichenden Folgerungen nahe. Die Vorschrift knüpft den Erlaß einer Vorkaufssatzung an geringe tatbestandliche Voraussetzungen. Es genügt, daß die Gemeinde irgendwelche städtebaulichen Maßnahmen in Betracht zieht. Dieser Begriff ist weit zu verstehen. Darunter fallen alle Maßnahmen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen, vorausgesetzt, sie weisen einen städtebaulichen Bezug auf. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es nicht. Insbesondere hebt § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, anders als § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB, nicht mehr auf die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, die städtebaulichen Entwicklungsziele des Flächennutzungsplans oder eine sonstige kommunale Entwicklungsplanung ab. Die jetzige Regelung versetzt die Gemeinde in die Lage, bereits in der Frühphase, in der sie in einem bestimmten Bereich erste Schritte zur Erreichung städtebaulicher Ziele unternimmt, eine Satzung zu erlassen, die es ihr ermöglicht, sich des Sicherungsinstruments des Vorkaufsrechts zu bedienen. Ein Bedürfnis für einen noch großzügigeren Schutz ihrer Entwicklungsvorstellungen ist nicht anzuerkennen. Macht sie von der ihr eingeräumten Befugnis, sich auf diese Weise den Weg zu einem Vorkaufsrecht freizumachen, erst zu einem späteren Zeitpunkt anläßlich eines ihr bekanntgewordenen Verkaufsfalles Gebrauch, so hat sie etwaige Nachteile, die sich daraus ergeben, daß das satzungsrechtlich geschaffene Sicherungsmittel nur für die Zukunft greift, als Folge ihres eigenen Verhaltens hinzunehmen.

Nach § 24 BauGB hat die Gemeinde ein allgemeines Vorkaufsrecht. Auch wenn dessen Voraussetzungen nicht vorliegen, kann durch eine besondere Satzung für städtebauliche Maßnahmen ein Vorkaufsrecht begründet werden.

Eine Gemeinde hatte dies getan, wobei allerdings die Satzung vom OVG für nichtig erklärt worden war. Die Gemeinde setzte daraufhin eine neue Satzung rückwirkend in Kraft und machte ein Vorkaufsrecht hinsichtlich eines inzwischen abgeschlossenen Grundstückskaufvertrages geltend.

Das war gesetzwidrig, wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14. April 1994 ausführte.

Ein Vorkaufsrecht, das noch nicht besteht, wenn das Grundstück verkauft wird, kann auch aus rechtsstaatlichen Gründen nicht später von der Gemeinde rückwirkend begründet werden.