Vorkaufsrecht kein Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken

1. Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber der Gemeinde nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden.

2. Für den Erlass einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (Besonderes Vorkaufsrecht) bedarf es keiner förmlich konkretisierten Planungsabsichten. Auch informelle Planungen können hierfür ausreichen.

1 Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt erfolglos.

I. 2 Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.

3 Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr., BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 [91]).

4 1. Die Antragsgegnerin sieht in der Sache grundsätzlichen Klärungsbedarf, wie konkret die in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen für den Erlass einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sein müssen.

5 Die Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, weil sie in einem Revisionsverfahren nur klärungsfähig wäre. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Zu den städtebaulichen Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Die Gemeinde erhält durch diese Regelung die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es daher nicht. Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber der Gemeinde aber nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden (BVerwG, Beschlüsse vom 14. April 1994 - 4 B 70.94 Buchholz 406.11 § 25 Bau Nr. 2 Satz 3, vom 15. Februar 2000 - 4 B 10.00 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 4 Satz 2 f. und vom September 2009 - 4 BN 38.09 - BRS 74 Nr. 129 Rn. 4).

6 Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt maßgebend von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab und entzieht sich rechtsgrundsätzlicher Klärung. Die von der Antragsgegnerin formulierten Fragen könnten nur für eine Vielzahl von Fällen im Stil eines juristischen Kommentars oder Lehrbuchs beantwortet werden. Das ist nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens (BVerwG, Beschlüsse vom 11. Februar 2016 - 4 B 1.16 - Zf 2016, 372 Rn. 2 und vom 21. März 2018 - 4 BN 2.18 - ZfBR 2018, 469 Rn. 2).

7 2. Die Antragsgegnerin möchte rechtsgrundsätzlich klären lassen, ob der notwendige Grad der Konkretisierung für die städtebaulichen Maßnahmen im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB von der Größe der von der Vorkaufsatzung umfassten Fläche abhängig ist.

8 Die Frage führt nicht zur Zulassung der Revision. Soweit der Fall sie aufwirft, bedarf ihre Beantwortung nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Geltungsbereich des angegriffenen Vorkaufsrechts geprüft und dabei insbesondere auch die Flächen quantifiziert, die der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin nicht als Flächen für den Gemeinbedarf darstellt. Dies war rechtlich geboten: Weil das Vorkaufsrecht kein Mittel allgemeiner Bodenbevorratung ist (BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2000 - 4 B 10.00 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 4 Satz 3), muss sich der räumliche Umgriff der Satzung an § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Bau messen lassen. Damit tritt notwendig die Größe des Gebiets in den Blick. Weiterer rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ist weder dargelegt noch ersichtlich.

II. 9 Die Revision ist nicht wegen Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

10 Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz zu einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 [n. F.] VwGO Nr. 26 Satz 14).

11 Die Beschwerde entnimmt dem Senatsbeschluss vom 14. April 1994 - 4 B 70.94 - (Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 2 Satz 3) den Rechtssatz, dass es für den Erlass einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB keiner förmlich konkretisierten Planungsabsichten bedürfe. Von diesem Rechtssatz ist die Vorinstanz indes nicht abgewichen, sondern hat - damit übereinstimmend - angenommen, dass die Planvorstellungen nicht in einem förmlichen Verfahren entwickelt sein müssen und auch informelle Planungen für § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausreichen können. Aus den Ausführungen in Rn. 24 des Urteils folgt nichts anderes; auch hier geht der Verwaltungsgerichtshof der Frage nach, ob eine „hinreichend konkrete informelle Planung“ vorliege.

Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber der Gemeinde nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden, so das Bundesverwaltungsgericht in einem „Wald-und-Wiesen-Fall“, der allerdings vor dem Hintergrund des ausufernden Gebrauchs des gemeindlichen Vorkaufsrechts in Berlin den Rekommunalisierern eine Warnung sein und den betroffenen Grundstückseigentümern Mut machen sollte, mal den einen oder anderen Fall ganz nach oben zu bringen.

Die Eigentümerin eines Grundstücks, das im Geltungsbereich einer städtebaulichen Erhaltungssatzung (die ein Vorkaufsrecht der Gemeinde auslöst) lag, wandte sich im Wege der Normenkontrollklage gegen die Satzung. Der VGH München hatte die Satzung insoweit für unwirksam erklärt, als sie auch Flächen erfasste, bei denen völlig im Dunkeln lag, wieso sie für die städtebaulichen Zwecke in Frage kommen sollten. Revision wurde nicht zugelassen. Die Nichtzulassungsbeschwerde der Stadt München blieb erfolglos.

Die Sache habe keine grundsätzliche Bedeutung. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an

den Grundstücken zusteht. Zu den städtebaulichen Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Die Gemeinde erhält durch diese Regelung die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen

Grundstücke zu erwerben. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es daher nicht.

Allerdings, so das Bundesverwaltungsgericht, stellt der Gesetzgeber der Gemeinde das Instrument des Vorkaufsrechts aber nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der

von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden.

Eigentlich ein Wald-und-Wiesen-Fall. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt hier nur seine ständige und langjährige Rechtsprechung. Dennoch kann die Entscheidung als Fingerzeig für all jene dienen, die unter der inzwischen ausufernden Inanspruchnahme des städtebaulichen Vorkaufsrechts durch die Berliner Bezirke leiden.

In Berlin wird von politischer Seite offen kommuniziert, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten als Maßnahme zur Dämpfung des Mietanstiegs und der Kommunalisierung von Grund und Boden eingesetzt wird.

Im rot-rot-grünen Koalitionsvertrag heißt es (Seite 23) dazu u. a.:

„Mieter*innen sollen besser vor den Folgen von lmmobilienspekulation, Luxussanierung und Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen geschützt werden. Die Koalition unterstützt stadtweit die Ausweisung von sozialen Erhaltungsgebieten. […] Zur Flankierung der wohnungspolitischen Ziele und um Spekulation zu begrenzen, nutzt Berlin verstärkt seine Vorkaufsrechte nach Baugesetzbuch. Dazu sollen gezielt Vorkaufsrechts-Verordnungen erlassen werden. Vorrang hat der Ankauf zugunsten von städtischen Wohnungsbaugesellschaften.“

In der Praxis werden Verkaufswillige bereits in der Phase von Kaufvertragsverhandlungen von Bezirksseite unter Druck gesetzt, indem mit dem Vorkaufsrecht und der Aussicht auf langwierige Gerichtsverfahren gedroht wird.

Bei alldem handelt es sich um den Missbrauch eines städtebaulichen Instruments zur Begrenzung von Mietanstiegen. Die Vorkaufsrechte nach §§ 24, 25 BauGB sind städtebauliche Instrumente. Milieuschutzsatzungen dienen dazu, die Verdrängung vor allem einkommensschwacher Bevölkerungsschichten mit der Folge negativer städtebaulicher Auswirkungen zu verhindern. Die daraus folgenden mietdämpfenden Wirkungen sind jedoch nur ein Reflex, ein Nebenprodukt der im Fokus stehenden städtebaulichen Steuerung.

Die Berliner Politik hat das ins Gegenteil verkehrt. Mit der Ausübung des Vorkaufsrechts werden stadtweit und in erster Linie völlig andere Ziele verfolgt: Mietendämpfung, Spekulationsbekämpfung und Bodenbevorratung. Es ist Zeit, die obersten Gerichte damit zu befassen.