Verwaltungsrechtlicher Vertrag

Verwaltungsrechtlicher Vertrag; Austauschvertrag; Billigkeitsausgleich; Koppelungsverbot; Nichtigkeit des Vertrages; Erstattungsanspruch; Grundsatz von Treu und Glauben; verkaufte Hoheitsakte

1. Macht eine Gemeinde die Änderung eines Bebauungsplans (hier: Ausweisung eines Außenbereichsgrundstücks als Wohngebiet) in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag davon abhängig, daß der bauwillige Eigentümer anstelle eines nicht mehr festsetzbaren Erschließungsbeitrages an sie einen Geldbetrag für einen gemeinnützigen Zweck (hier: Unterhaltung städtischer Kinderspielplätze) leistet, so verletzt sie damit das sog. Koppelungsverbot; der Vertrag ist gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig.

2. Dem auf einem nichtigen verwaltungsrechtlichen Vertrag beruhenden Erstattungsanspruch eines Beteiligten steht der Grundsatz von Treu und Glauben nicht schon deshalb entgegen, weil eine Rückabwicklung der vom anderen Teil erbrachten Leistung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht möglich ist.

I. Die Kl. ist Eigentümerin eines Grundstück, das außerhalb des Geltungsbereichs eines seit 1979 rechtsverbindlichen Bebauungsplans liegt. Das Grundstück lag im Außenbereich. 1991 beantragte die Kl. bei der Bekl., das Flurstück Nr. ... in den Geltungsbereich des genannten Bebauungsplans einzubeziehen, da sie es mit einem Einfamilienhaus bebauen wollte. Der Stadtrat der Bekl. faßte einen entsprechenden Änderungsbeschluß und beschloß ferner, für die nicht anfallenden Erschließungskosten (für die anderen Grundstücke im Bebauungsplan waren Erschließungskosten abgerechnet worden) habe die Kl. einen Ausgleichsbetrag zu einem gemeinnützigen Zweck an die Stadt zu entrichten. Die Beteiligten unterzeichneten daraufhin am 18. Mai 1993 eine Vereinbarung, in der es u. a. heißt:

"2. Der Stadtrat hat in der Sitzung am 14.12.1992 beschlossen, den Geltungsbereich des Bebauungsplanes auf das Grundstück Fl.-Nr. ... der Gemarkung R. zu erweitern. Die Verwaltung wurde angewiesen, das Bebauungsplanänderungsverfahren erst dann in Gang zu setzen, wenn Frau ... (Kl.) einen Betrag von 14.562,18 DM als nicht zweckgebundene Zuwendung an die Stadt G. bezahlt hat. Der Betrag entspricht demjenigen, der sich ergeben hätte, wenn das Grundstück Fl.-Nr. ... mit dem seinerzeit für das Baugebiet festgesetzten Straßenerschließungsbeitrag belastet worden wäre.

3. Die Stadt G. verwendet den in Nr. 2 festgesetzten Betrag zur Instandsetzung ihrer Kinderspielplätze. ..."

Nach Zahlung des vereinbarten Betrages erklärte die Bekl. ihr Einvernehmen mit dem Bauvorhaben der Kl. Das Landratsamt erteilte daraufhin die Baugenehmigung. Die Kl. errichtete das Wohnhaus und bezog es. Sodann verlangte sie von der Bekl. den Betrag von 14.562,18 DM zurück: Sie habe ohne Rechtsgrundlage gezahlt; die Vereinbarung vom 18. Mai 1993 verletze Art. 54 ff. BayVwVfG und sei nichtig. Das Bundesverwaltungsgericht sprach in letzter Instanz der Kl. den geltend gemachten Betrag zu.

II. 1. Der Kl. steht ein öffentlich rechtlicher Erstattungsanspruch in Höhe von 14.562,18 DM zu, weil sie diesen Betrag ohne Rechtsgrund an die Bekl. geleistet hat. Die zwischen den Beteiligten geschlossene Vereinbarung vom 18. Mai 1993 ist nach Art. 59 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG nichtig, weil die Bekl. sich eine nach Art. 56 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG unzulässige Gegenleistung hat versprechen lassen.

1.1 Der von der Kl. verfolgte Erstattungsanspruch ist öffentlich rechtlicher Natur. Erstattungsansprüche sind gleichsam umgekehrte Leistungsansprüche. Sie teilen daher die Rechtsnatur des ihnen entsprechenden Leistungsanspruchs (BVerwGE 55, 337 [339]; BVerwGE 89, 7 [9]). Dem Erstattungsanspruch entspricht hier der in Nr. 2 der Vereinbarung geregelte Zahlungsanspruch der Bekl. Dieser Leistungsanspruch gehört dem öffentlichen Recht an, da die Vereinbarung ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von Art. 54 BayVwVfG ist. (wird ausgeführt)

1.4 Entgegen der Ansicht der Vorinstanzen verletzt der Vertrag vom 18. Mai 1993 das Koppelungsverbot in Art. 56 Abs. 1 Satz 1 BayVw-VfG, weil die vereinbarte Leistungspflicht der Kl. nicht "im sachlichen Zusammenhang" mit dem von der Bekl. in Aussicht gestellten Fortführen des Planänderungsverfahrens steht. (...)

Unter welchen Voraussetzungen der in Art. 56 Abs. 1 Satz 2 BayVw-VfG geforderte sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung zu bejahen ist, läßt sich kaum abstrakt-generell umschreiben oder gar festlegen. Entscheidend sind Inhalt und Begleitumstände des konkreten Vertrages. Aus einer "Gesamtschau" der vom Berufungsgericht angeführten Beispielsfälle aus der Rechtsprechung lassen sich daher für den Streitfall keine entscheidungstragenden Rückschlüsse ziehen. Auszugehen ist vom Zweck des schon vor Inkrafttreten des § 56 VwVfG entwickelten und in die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder übernommenen Koppelungsverbots. Es besagt nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. BVerwGE 42, 331), daß - zum einen - durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und daß - zum anderen - hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen (kein "Verkauf von Hoheitsakten"). Der Fall einer nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG unzulässigen Gegenleistung des Bürgers liegt z. B. vor, wenn die Behörde im Gegenzug eine Leistung verspricht, auf die der Bürger nach dem einschlägigen Bundes- oder Landesrecht ohnehin Anspruch hat (vgl. etwa BVerwGE 96, 326 [335]; BVerwG NVwZ 1991, 574). Das Koppelungsverbot beschränkt sich jedoch nicht auf derartige oder vergleichbare Fälle. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung kann auch dann entfallen, wenn die vom Bürger zu erbringende Leistung einem anderen öffentlichen Interesse zu dienen bestimmt ist als die von der Behörde zu erbringende oder von ihr in Aussicht gestellte Leistung (vgl. Senatsurteil DÖV 1979, 756 - Baudispens gegen Entrichtung der Einkommensteuer). Die Gesetzesbegründung (BTDrucks. 7/910 vom 18. Juli 1973, S. 80) nennt als Beispiel für das Nichtvorliegen eines sachlichen Zusammenhangs einen Vertrag "baulichen Inhalts", nach dem die Gegenleistung des Bürgers in einer Zahlung "zugunsten einer beliebigen öffentlichen Aufgabe der Behörde" besteht.

Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist zwischen dem von der Bekl. in Aussicht gestellten Betreiben der Planänderung (Erweiterung des Plangebiets, Schaffung von Bauland) jedenfalls bis zur Genehmigungsreife des Bauvorhabens der Kl. und der "nicht zweckgebundenen Zuwendung" der Kl. an die Bekl. kein bauplanungsrechtlicher Zusammenhang zu erkennen. Die Instandsetzung von Kinderspielplätzen (s. Nr. 3 des Vertrages) ist keine bauplanerische Aufgabe und weder Voraussetzung noch Folgelast des klägerischen Bauvorhabens. Anhaltspunkte dafür, daß die "Zuwendung" der Kl. auch nur in einem weiteren Sinne als eine Art Aufwendungsersatz für städtebauliche, durch ihr Bauvorhaben bedingte Maßnahmen betrachtet werden könnte, sind weder vom Berufungsgericht festgestellt noch von einem der Beteiligten vorgetragen worden. Unter dem Gesichtspunkt eines Billigkeitsausgleichs, der wie ausgeführt im Vertrag Ausdruck gefunden hat, läßt sich nur vordergründig ein innerer Zusammenhang zwischen der Leistung der Kl. und dem Fortführen des Planänderungsverfahrens herstellen: Die Bekl. will aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Grundeigentümern im Plangebiet den Erschließungsvorteil, den die Kl. mit der Einbeziehung ihres Grundstücks in den Geltungsbereich des Bebauungsplans nunmehr kostenlos erhalten würde, in Gestalt eines Ausgleichsbetrages wirtschaftlich betrachtet "abschöpfen". Wie sich aus den Begleitumständen des Vertragsabschlusses ergibt, sieht die Bekl. darin, daß die Kl. ohne die Entrichtung eines Erschließungsbeitrags in den Genuß der fertiggestellten und inzwischen abgerechneten Erschließungsanlagen im Neubaugebiet kommen würde, einen ungerechtfertigten Vorteil im Verhältnis zu den Grundeigentümern, die Erschließungsbeiträge geleistet haben. Der Vertrag soll also eine empfundene "Gerechtigkeitslücke" schließen. Auch vor diesem Hintergrund ist das Leistungsversprechen der Kl. jedoch als sachfremd und unangemessen zu mißbilligen; denn eine gleichheitswidrige "Gerechtigkeitslücke", die durch eine nicht zweckgebundene Zuwendung der Kl. an die Bekl. geschlossen werden könnte, besteht nach dem hier maßgeblichen Erschließungsbeitragsrecht nicht. Dabei ist von folgender Rechtslage auszugehen:

Die Erschließungsbeitragspflicht entsteht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen (§ 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Ein Grundstück, das wie hier das Grundstück der Kl. im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen (abstrakten) Beitragspflichten im Außenbereich liegt, gehört nicht zu den im Sinne von § 131 Abs. 1 BauGB durch eine beitragsfähige Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücken und scheidet deshalb als Gegenstand der Erhebung eines Erschließungsbeitrags für diese Anlage aus (vgl. BVerwG NVwZ 1986, 586; st. Rspr.). Als Nicht-Bauland gehörte das Grundstück der Kl. somit nicht zu den im Gebiet des Bebauungsplans von 1979 gelegenen Grundstücken, auf die der beitragsfähige Erschließungsaufwand für die Erschließungsanlagen im Neubaugebiet zu verteilen war. Der Anteil am beitragsfähigen Erschließungsaufwand, der auf die Grundstückseigentümer im Plangebiet umgelegt werden konnte, fiel daher höher aus als bei Einbeziehung des klägerischen Grundstücks. Das Herausfallen eines Außenbereichsgrundstücks aus der Beitragspflicht läßt jedoch die Höhe des von der Gemeinde zu tragenden Eigenanteils am beitragsfähigen Erschließungsaufwand (vgl. § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB) unberührt. Die Bekl. hat auch nicht geltend gemacht, daß ihr infolge des Umstands, daß das Grundstück der Kl. aus der Beitragspflicht herausfiel, Erschließungskosten oder sonstige Aufwendungen entstanden sind, die sie zusätzlich zu ihrem Eigenanteil getragen hat. Gesichtspunkte der Billigkeit, die es rechtfertigen könnten, der Kl. aus Anlaß der Einbeziehung ihres Grundstücks in das Plangebiet eine nicht zweckgebundene, der Höhe nach an einem fiktiven Erschließungsbeitrag ausgerichtete Zuwendung an die Bekl. zu einem gemeinnützigen Zweck (nach Art einer "Spende") abzuverlangen, lassen sich daher aus dem System des Erschließungsbeitragsrechts nicht gewinnen.

Das Anliegen der Bekl., die Kl. aus Gründen einer fortwirkenden Abgabengerechtigkeit bei der Einbeziehung ihres Grundstücks in das Plangebiet im nachhinein wirtschaftlich so zu stellen, als sei ihr Grundstück im maßgeblichen Zeitpunkt erschließungsbeitragspflichtig gewesen, hätte nach Auffassung des erkennenden Senats eine Vereinbarung nahegelegt, die vorsieht, daß die von der Kl. zu erbringende Geldleistung unmittelbar oder mittelbar den Grundstückseigentümern zugute kommen soll, deren Kostenanteil sich im Fall einer Beitragspflicht der Kl. seinerzeit vermindert hätte. Der Senat neigt hier zu der Ansicht, daß ein derartiger "Vorteilsausgleich" den in Art. 56 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG geforderten sachlichen Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung hätte herstellen können.

2. Der Grundsatz von Treu und Glauben, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört, steht dem Erstattungsanspruch der Kl. nicht entgegen.

2.1 Das Berufungsgericht vertritt in Anwendung dieses Grundsatzes die Rechtsauffassung, daß eine Rückabwicklung des Vertrages vom 18. Mai 1993 (im Falle seiner Nichtigkeit) daran scheitere, daß die Kl. die von ihr gewünschte Leistung erhalten habe und nicht mehr an die Bekl. zurückgeben könne. Dieser Rechtsstandpunkt ist revisionsgerichtlich überprüfbar. (wird ausgeführt)

2.3 Das Erfordernis gesteigerter Anforderungen, die im vorliegenden Fall an den Einwand der unzulässigen Rechtsausübung (Verstoß gegen Treu und Glauben) zu stellen sind, hat das Berufungsgericht verkannt. Es sieht das treuwidrige Verhalten der Kl. allein darin, daß sie die Bekl. erst dann auf Erstattung der geleisteten Zuwendung in Anspruch genommen habe, nachdem sie die von der Bekl. gewünschte Leistung (Vorantreiben des Planänderungsverfahrens bis zur Planreife) erhalten habe und nicht mehr hätte zurückgeben können. Im Falle eines unzulässigen und deshalb nichtigen Koppelungsgeschäfts (§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) reicht dies wie ausgeführt zur Begründung dafür, daß das Erstattungsbegehren der Kl. den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt, nicht aus. Tatsächliche Umstände, die das Verhalten der Kl. als treuwidrig erscheinen lassen könnten, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. So spricht nichts dafür, daß die Kl. (oder ein Rechtsvorgänger) zunächst planmäßig und absichtsvoll die Nichteinbeziehung ihres Grundstücks in den Geltungsbereich des Bebauungsplans betrieben hat, um ihren Bauwunsch nach einer später beantragten Planänderung ohne die Entrichtung von Erschließungsbeiträgen verwirklichen zu können. Diesen Vorwurf der Treuwidrigkeit hat die Bekl. auch nicht erhoben. Der vom Berufungsgericht angeführte Umstand, die Kl. habe zunächst ihr Wohnhaus errichtet und mit ihrer Familie bezogen, und erst im Anschluß daran den Erstattungsanspruch gegen die Bekl. erhoben, reicht für sich betrachtet nicht aus, um der Kl. ein treuwidriges Verhalten anzulasten.

Koppelungsverträge, bei denen Hoheitsakte "verkauft" werden, sind nichtig. Etwa wenn Gemeinden Baugenehmigungen mit Gegenleistungen verkoppeln, wie etwa die Anlage eines Kinderspielplatzes.

Die Klägerin war Eigentümerin eines Grundstücks, das im Außenbereich lag. Sie beantragte bei der Gemeinde die Erstreckung des Bebauungsplans auch auf ihr Grundstück. Die Gemeinde erklärte sich dazu gegen Zahlung von ersparten Erschließungsbeitragskosten bereit. Der Betrag sollte für die Instandsetzung von Kinderspielplätzen bestimmt sein. Nach Abschluß einer schriftlichen Vereinbarung und Zahlung des geforderten Betrages wurde der Bebauungsplan geändert; die Eigentümerin erhielt die Baugenehmigung für ein Einfamilienhaus. Später verlangte sie den Betrag zurück.

Das Bundesverwaltungsgericht gab der Klage statt und verwies darauf, daß nach § 59 Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVfG] (die im Urteil zitierten bayerischen Vorschriften sind inhaltsgleich) der öffentlich-rechtliche Vertrag nichtig war, weil die Behörde sich eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung hatte versprechen lassen. Die Gegenleistung kann nämlich nur dann verlangt werden, wenn sie im sachlichen Zusammenhang mit der Leistungspflicht der Behörde steht. Dieser Zusammenhang muß schon vor der Vereinbarung bestehen; eine Verknüpfung erst durch Vertrag ist unzulässig. Insbesondere dürfen hoheitliche Leistungen nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden, Hoheitsakte also verkauft werden. Das lag hier vor, da für den Bebauungsplan seine Änderung mit einem Zuschuß zur Instandhaltung von Kinderspielplätzen nichts zu tun hatte. Das Bundesverwaltungsgericht hielt das Rückzahlungsverlangen der Klägerin auch nicht für rechtsmißbräuchlich, da sie eben nicht für Erschließungsbeiträge zahlungspflichtig war. Daß sie etwa planmäßig die Nichteinbeziehung ihres Grundstücks in den Bebauungsplan zunächst betrieben habe, sei nicht ersichtlich.

Fazit: Das Urteil zeigt die Grenzen eines öffentlich-rechtlichen Austauschvertrages, bei dem die Behörde sich eben nicht nur auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben berufen kann. Tut sie das doch, ist der Bürger nicht gehindert, eine solche nichtige Vereinbarung zu unterzeichnen und anschließend sein Geld zurückzufordern.