Verwaltungskostenbeiträge für öffentliche Baudarlehen keine Kontoführungsgebühr und kein Bearbeitungsentgelt

Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Rechtswidrigkeit der Erhebung von Bearbeitungsgebühren bei privaten Darlehensverträgen ist nicht auf Darlehen der öffentlichen Wohnungsbauförderung übertragbar.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. wenden sich gegen die Erhebung von Verwaltungskostenbeiträgen durch die Bekl. im Rahmen eines Förderverhältnisses. Die Kl. beabsichtigten, mit Mitteln zur Förderung des Wohnungsbaues ein Einfamilienhaus zu errichten. Mit Erklärung vom 10. Februar 1996 verpflichteten sie sich u. a., das von ihnen geplante Bauvorhaben unter Beachtung der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 - WFB 1990 - vom 16. Juli 1990 (ABl. S. 13790 ff.) durchzuführen. Mit Bescheid vom 17. Mai 1996 bewilligte die Investitionsbank Berlin (IBB) der Kl. zu 1) einen Zinszuschuss aus öffentlichen Mitteln i.S.d. § 6 Abs. 1 II. WoBauG i.H.v. 6,57 v.H. p.a. zu einem unter dem gleichen Datum angebotenen IBB-Baudarlehen und ein Familienzusatzdarlehen aus öffentlichen Mitteln i.S.d. § 6 Abs. 1 II WoBauG. Dem Bewilligungsbescheid liegen u. a. die Richtlinien über Förderungssätze für eigengenutztes Wohneigentum und die Förderung des Vorrats- und Geschoßwohnungsbaues - Eigentumsförderungssätze 1993 - (ABl. 1993, 345 ff.) zugrunde, in denen u. a. bestimmt ist, dass die Investitionsbank Berlin einen Verwaltungskostenbeitrag von 0,6 v. H. jährlich vom jeweiligen Restkapital, mindestens aber von 20 v. H. des Ursprungskapitals erhebt. Diese Bestimmung enthält auch der mit der IBB abgeschlossene Darlehensvertrag. Die Kl. bezahlten vom 31. Dezember 1997 bis 31. Januar 2014 an die IBB Verwaltungskostenbeiträge i.H.v. 18.220,38 €, die sie mit Schreiben vom 22. März 2013 vergeblich zurückforderten. Daraufhin haben die Kl. Klage beim Landgericht Berlin erhoben, das mit Beschluss vom 13. Juni 2014 an das Verwaltungsgericht Berlin verwies, weil es letztlich auf die Rechtmäßigkeit des Subventionsbescheides ankomme es. Diese Frage sei eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit.

Die Kl. meinen, eine Pflicht zur Zahlung von Verwaltungskostenbeiträgen sei nicht wirksam vereinbart. Sowohl die AGB der IBB als auch die Regelungen in Ziff. I.5. des vorformulierten Darlehensvertrages seien an den §§ 305 ff. BGB zu messen. Der von der Bekl. erhobene Verwaltungskostenbeitrag sei einer Kontoführungsgebühr gleichzustellen, da er der pauschalierten Abgeltung des mit der Darlehensgewährung verbundenen Verwaltungsaufwandes diene. Daher sei eine Inhaltskontrolle vorzunehmen. Die Verwaltungskostenpauschale verstoße gegen den wesentlichen Grundgedanken der gesetzlichen Regelung über Darlehensverträge i.S.d. § 307 BGB, da ein Vergütungsanspruch für die Tätigkeiten, zu deren Erbringung ein Kreditinstitut bereits gesetzlich oder aufgrund einer selbständigen vertraglichen Nebenpflicht verpflichtet sei oder die es im eigenen Interesse wahrnehme, nicht verlangt werden könne. Der Verbraucher werde insoweit unangemessen benachteiligt.

Das VG hat die Klage abgewiesen.

1. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben. Insoweit kann dahinstehen, ob der landgerichtliche Verweisungsbeschluss die Kammer bindet (zu den Voraussetzungen einer Ausnahme von der Bindung vgl. BGH, Beschluss vom 15. März 1978 - IV ARZ 17/78 -, juris, Rn. 4 m.w.N.). Denn der Verweisungsbeschluss stellt sich in der Sache als richtig dar. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO. Öffentlich-rechtlich ist eine Streitigkeit dann, wenn die wahre Natur des streitigen Rechtsverhältnisses öffentlich-rechtlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1981 - BVerwG 3 C 47.80 -, juris, Rn. 27).

Insoweit ist abzustellen auf die Rechtsnatur der das streitige Rechtsverhältnis prägenden Rechtsnormen. Kommen sowohl zivilrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Normen als prägend in Betracht (hier solche aus dem BGB, aber auch solche aus dem VwVfG), kommt es darauf an, ob ein Sachzusammenhang mit hoheitlichem Handeln bzw. der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 - BVerwG 7 C 44.81 -, juris, Rn. 13).

Wohnungsbauförderung kann nach der obergerichtlichen Rechtsprechung rein öffentlich-rechtlich erfolgen. Das ist dann der Fall, wenn eine Förderzusage nicht nur die Entscheidung enthält, dass eine Baumaßnahme gefördert wird, sondern zugleich auch Art und Umfang der Förderung (abschließend) festlegt (BGH, Beschluss vom 15. Dezember 1998 - IX ZB 19.98 -, juris, Rn. 6). Wohnungsbauförderung kann aber auch zweistufig erfolgen. Über die Frage des „ob“ der Förderung wird dann hoheitlich (öffentlich-rechtlich) und über die Frage des „wie“ zivilrechtlich entschieden. Eine solche Zweiteilung war bis 31. Dezember 2001 ausdrücklich in § 102 II. WoBauG angelegt. Nimmt man ein zweistufiges Förderverhältnis an, kommt es für den Rechtsweg vorrangig auf die Frage an, ob eine Streitigkeit die Bewilligung der Subventionsmittel (1. Stufe, öffentlich-rechtlich) oder den Vollzug der aufgrund der Bewilligung geschlossenen Verträge (2. Stufe, zivilrechtlich) betrifft. Bei dieser Zuordnung ist dann weiter zu differenzieren zwischen Fällen, in denen beide Förderstufen dauerhaft nebeneinander bestehen, die Parteien des Förderverhältnisses also während der ganzen Laufzeit des Förderverhältnisses auf beide Stufen rechtsgestaltend einwirken können und solchen Fällen, in denen mit Abschluss des (bewilligungsbescheidkonformen) Darlehensvertrags die öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen den Vertragsparteien beendet und alle weiteren Streitfragen solche des Vertragsvollzugs und damit zivilrechtlich sind (vgl. BGH, Urteil vom 7. November 1963 - VII ZR 189.61 -, BGHZ 206 [211], a.A. BVerwG, Urteil vom 23.1.1962 - III C 203.60 -, juris, Rn. 9, Urteil vom 31. Oktober 1962 - BVerwG V C 64.62 -, juris). Stets dem Zivilrecht zuzuordnen sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs solche Streitigkeiten, die (nur) den Vollzug eines nach einem Bewilligungsbescheid geschlossenen Darlehensvertrags betreffen (vgl. BGH, Urteil vom 6. Juni 1977 - III ZR 63/75 -, juris, Rn. 10).

Ob ein Förderverhältnis im Sinne der dargestellten Rechtsprechung ein- oder zweistufig ausgestaltet ist, ist vorrangig eine Frage der Auslegung des von den Parteien des Förderverhältnisses Gewollten (§§ 133, 157 BGB). Dabei kommt der formalen Ausgestaltung aber nur Indizwirkung zu. Maßgeblich ist darüber hinaus, in welchem Umfang auf Bewilligungsebene bereits über die Modalitäten der Förderung entschieden wird. Je differenzierter und vollständiger die Regelungen sind, um so mehr spricht für Einstufigkeit. Hinzu kommt die zeitliche Komponente. Werden Bewilligung und Ausgestaltung zeitlich zugleich bewirkt, spricht das für Einstufigkeit, werden sie zeitlich gestreckt, spricht das eher für Zweistufigkeit. Ergibt die Auslegung, dass ein zweistufiges Förderverhältnis vorliegt, muss die Streitigkeit schließlich nach dem Sachzusammenhang einer der beiden Stufen zugeordnet werden.

Vorliegend ergibt die Auslegung der das Förderverhältnis definierenden Urkunden (i. e. Sammelbewilligungsbescheid, Darlehensvertrag), dass ein einstufiges Rechtsverhältnis von den Parteien gewollt war. Die Parteien haben das Subventionsverhältnis insgesamt am 17. Juli 1996 begründet. Die Bekl. hat die Bewilligung unter die aufschiebende Bedingung der Unterzeichnung des Darlehensvertrages gestellt. Zudem hat sie im Bewilligungsbescheid alle wesentlichen Fragen des „Ob“ und „Wie“ der Subventionsgewährung durch Bezugnahme auf die insoweit einschlägigen Verwaltungsvorschriften geregelt.

Folgt man dem nicht und sieht das Förderverhältnis als zweistufig an, ergibt sich nichts anderes. Dann ist die vorliegende Streitigkeit dem öffentlich-rechtlichen Teil des Subventionsverhältnisses zuzurechnen. Dieses besteht nach der Überzeugung der Kammer für die ganze Dauer der Förderung fort. Dagegen, dass die Parteien durch den Abschluss des Darlehensvertrages den öffentlich-rechtlichen Teil des Förderverhältnisses voll beendigen wollten, spricht vor allem die Möglichkeit des Widerrufs, den die Bekl. sich im Sammelbewilligungsbescheid unter Abschnitt IV für den Fall von Pflichtverstößen der Kl. vorbehalten hat. Dieser Vorbehalt liefe bei der Annahme einer Vollbeendigung des öffentlich-rechtlichen Teils der Rechtsbeziehung mit Darlehensvertragsabschluss leer.

Die vorliegende Streitigkeit ist auch diesem fortbestehenden öffentlich-rechtlichen Teil der Förderbeziehung zuzurechnen. Denn die zwischen den Beteiligten streitige Verpflichtung zur Leistung von Verwaltungskostenbeiträgen ist schon im öffentlich-rechtlichen Teil der Förderbeziehung für alle Beteiligten bindend festgelegt. Zwar enthält auch der Darlehensvertrag unter Ziffer I. 5. Regelungen zur Höhe des Verwaltungskostenbeitrags. Diese Regelungen setzen jedoch nur das um, was schon im Bewilligungsbescheid selbst angelegt ist. Aus Sicht des hier maßgeblichen objektiven Betrachters in der Lage des Empfängers (§§ 133, 157 BGB, § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) legt nämlich schon der Sammelbewilligungsbescheid selbst die Höhe der Verwaltungskostenbeiträge fest. Der Wortlaut des Bewilligungsbescheides lässt eine derartige Interpretation zunächst zu. In Abschnitt II. des Bescheides findet sich die Formulierung, die Bewilligung erfolge auf der Grundlage und nach Maßgabe der Eigentumsförderungssätze 1993, die wiederum unter Ziffer 3 Abs. 2 Satz 4 Verwaltungskostenbeiträge in der hier streitgegenständlichen Höhe regeln. Für die Annahme einer Regelung der Verwaltungskostenbeiträge bereits in dem Sammelbewilligungsbescheid spricht weiter dessen Abschnitt V, in dem es heißt, es würden allgemeine Geschäftsbedingungen der IBB gelten, soweit in Abschnitt II keine „Regelungen“ getroffen seien. Daraus muss der objektive Empfänger des Bescheides bzw. der Bescheide schließen, dass in Abschnitt II relevante Rechtsnormen und Verwaltungsvorschriften nicht lediglich informationshalber genannt werden, sondern dass dort bereits Rechtsfolgen bewirkt werden sollen. Für diese Sicht spricht auch die Formulierung in Abschnitt III, der mit den Worten „weitere Nebenbestimmungen“ beginnt, was denklogisch voraussetzt, dass die vorangehenden Vorschriften (i.e. Abschnitt II) bereits Nebenbestimmungen (also Bescheidbestandteile mit Regelungswirkung, vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG) enthalten. Schließlich verfügt Abschnitt III, dass der gewährte Zuschuss zu den Bedingungen der „Verpflichtungserklärung des beiliegenden Darlehensvertrages“ gewährt wird. Auch hier aus kann der objektive Betrachter in der Lage des Empfängers ersehen, dass der Inhalt des Darlehensvertrages (und damit auch die Regelung zu den Verwaltungskostenbeiträgen unter I.5) von der Regelungswirkung des Bewilligungsbescheides erfasst werden sollte.

2. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage bzw. Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen, dass die Kl., wie sie in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben, nach dem 28. Februar 2014 noch Verwaltungskostenbeiträge an die Bekl. entrichtet haben. Zwar bestimmt § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, dass Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kl. seine Rechte durch Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 27. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 8.69 -, juris, Rn. 12) greift die in § 43 Abs. 2 VwGO angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage bei gegen den Staat gerichteten Klagen jedoch nur dann ein, wenn - im Unterschied zum vorliegenden Sachverhalt - ohne Beachtung dieser Subsidiarität die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregelungen unterlaufen würden. Ein Unterlaufen in diesem Sinne droht vorliegend aber gerade nicht, weil lediglich die allgemeine und nicht die besondere Leistungsklage statthaft ist. Die Kl. fordern nicht Erlass eines Verwaltungsakts, sondern nur Zahlung.

3. Die Klage ist unbegründet. Die Kl. haben weder Anspruch auf Rückzahlung entrichteter Verwaltungskostenbeiträge (dazu a) noch Anspruch auf Feststellung künftiger Zahlungsfreiheit (dazu b).

a) Die Kl. haben keinen Rückzahlungsanspruch bezüglich der bis zum 31. Januar 2014 geleisteten Verwaltungskostenbeiträge. Die Voraussetzungen des als Anspruchsgrundlage allein in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs sind nicht gegeben.

aa) Das Klagebegehren der Kl. ist vorliegend in der Sache an den Tatbestandsvoraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs und nicht an §§ 812 ff. BGB zu messen. Die obergerichtliche Rechtsprechung grenzt die Anwendungsbereiche beider Anspruchsgrundlagen danach ab, ob eine öffentlich-rechtliche oder eine zivilrechtliche Vermögensverschiebung rückabgewickelt werden soll (vgl. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage, S. 415 f.). Ob eine Vermögensverschiebung öffentlich-rechtlich oder zivilrechtlich zu beurteilen ist, regelt sich, sofern ursprünglich ein Rechtsgrund bestand, nach dessen Zuordnung (zum öffentlichen oder Zivilrecht). Hat von vornherein kein Rechtsgrund bestanden, ist maßgeblich, ob ein hinzugedachter Rechtsgrund, der die streitige Vermögensverschiebung rechtfertigen würde, dem öffentlichen oder dem Zivilrecht zuzuordnen wäre (vgl. BGH, Urteil vom 30. März 1978 - BGH VII ZR 244/76 -, juris, Rn. 11 st.Rspr., so wohl auch BVerwG für die Rückforderung von beamtenrechtlichen Beihilfeansprüchen, Urteil vom 22. März 1990 - BVerwG 2 C 33.87 -, juris, Rn. 14).

Vorliegend ist der Rechtsgrund für die Zahlung der Verwaltungskostenbeiträge, unabhängig davon, ob man das Subventionsverhältnis als ein- oder zweistufig ansieht, dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Sieht man es als einheitlich öffentlich-rechtlich an, ist auch der von den Kl. geltend gemachte Rückforderungsanspruch als Kehrseite der öffentlich-rechtlich geforderten Leistung dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Nimmt man ein zweistufig ausgestaltetes Subventionsverhältnis an, ergibt sich nichts anderes. Denn dann geht es um Rückforderung einer schon im öffentlich-rechtlichen Teil festgelegten Leistungspflicht.

bb) Die Voraussetzungen des danach einschlägigen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 - BVerwG 7 C 48.82 -, juris, Rn. 12 ff. st.Rspr., Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage, 2014, § 49 a, Rn. 27 f.) liegen nicht vor. Insoweit kann dahinstehen, ob tatsächlich die Bekl. und nicht das Land Berlin passiv legitimiert ist. Die Zahlung ist nämlich jedenfalls nicht ohne Rechtsgrund geleistet worden.

Bereits die Regelungen des (bestandskräftigen) Sammelbewilligungsbescheides vom 17. Juli 1996 vermitteln der Bekl. (oder dem Land Berlin) im Verhältnis zu den Kl. einen Rechtsgrund zum Behalten der von diesen entrichteten Verwaltungskostenbeiträge, deren zutreffende Berechnung die Kl. nicht in Frage gestellt haben. Wie ausgeführt, kommt Abschnitt II des Sammelbewilligungsbescheides vom 17. Juli 1996 Regelungswirkung zu. Aus Sicht des objektiven Betrachters in der Lage des Empfängers kann der Abschnitt nur so verstanden werden, dass die Regelungen der Verwaltungsvorschrift „Eigentumsfördersätze 1993“ im Wege der Verweisung für verbindlich erklärt werden sollten. Davon erfasst sind damit auch die Regelungen über den hier streitgegenständlichen Verwaltungskostenbeitrag.

Die Bindungswirkung erstreckt sich dabei auch auf den Kl. zu 2). Die Regelungen des Sammelbewilligungsbescheides binden zwar seinem Rubrum nach zunächst lediglich die Kl. zu 1). Nur sie ist als Adressatin aufgeführt. Begünstigende Verwaltungsakte können jedoch, über den eigentlichen Adressaten hinaus, Dritte in das durch Bescheid geregelte Rechtsverhältnis einbinden, wenn die Einbeziehung des Dritten in die Regelungen des Bescheides bereits zwingend angelegt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August, 1999 - BVerwG 3 C 17.98 -, juris, Rn. 22 ff., OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. August 2011 - OVG 5 N 15.09 -, EA S. 3). So verhält es sich hier. Die Einbeziehung des Kl. zu 2) ist bereits in dem Sammelbewilligungsbescheid angelegt. Unter Abschnitt III. 1. Spiegelstrich 4 wird die Übernahme der persönlichen Schuld für das ausgereichte (subventionierte) Darlehen durch den Kl. zu 2) in den Rang einer die Kl. zu 1) bindenden Nebenbestimmung erhoben. Zudem wird die Zinssubvention gemäß Abschnitt III des Sammelbewilligungsbescheides zu den Bedingungen „der Verpflichtungserklärung des beiliegenden Darlehensvertrages“ gewährt, der wiederum den Kl. zu 2) als Vertragspartner benennt. Schließlich heißt es in Abschnitt I des Sammelbewilligungsbescheides, die Subvention könne nur „im Zusammenhang mit dem angebotenen IBB- Baudarlehen“ in Anspruch genommen werden. Die Subvention werde unter der „aufschiebenden Bedingung“ gewährt, dass der beiliegende Darlehensvertrag bis zu dem in dem Darlehensvertrag genannten Termin bei der Bekl. vorliegt.

Anhaltspunkte dafür, dass der Sammelbewilligungsbescheid nichtig (§ 44 VwVfG) sein könnte, hat die Kammer nicht. Grundlage für die dem Bescheid zugrundeliegenden Verwaltungsvorschriften Eigentumsfördersätze 1993 und Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 Abschnitte D und F sind §§ 105 f. des Zweiten Wohnungsbaugesetzes - II. WoBauG - (vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2009 - VG 16 A 36.06 -, juris, Rn. 20 m.w.N.). Dafür, dass die Regelung von Verwaltungskostenbeiträgen den gesetzlichen Rahmen nicht überschreitet spricht schließlich der Umstand, dass § 5 Abs. 2 Verordnung über die Ablösung öffentlicher Baudarlehen nach dem Zweiten Wohnungsbaugesetz (Ablösungsverordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Februar 1966, BGBl. I S. 107) von der Möglichkeit der Existenz derartiger Zahlungsverpflichtungen ausgeht und hierfür weitere Regelungen trifft.

b) Aus den vorgenannten Gründen hat auch das Feststellungsbegehren keinen Erfolg.

Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Rechtswidrigkeit der Erhebung von Bearbeitungsgebühren bei privaten Darlehensverträgen ist nicht auf Darlehen der öffentlichen Wohnungsbauförderung übertragbar. Aus diesem Grund hat das Verwaltungsgericht Berlin die Klage zweier Darlehensnehmer abgewiesen, die von der Investitionsbank Berlin (IBB) erhobene Verwaltungskostenbeiträge zurückerstattet haben wollten.

Im Namen des Landes Berlin bewilligte die IBB den Klägern per Bescheid im Mai 1996 einen Zinszuschuss i.H.v. 6,57 i. v. H. p. a. aus öffentlichen Mitteln zu einem IBB-Baudarlehen für die Errichtung eines Einfamilienhauses. Die Bewilligung erfolgte unter Bezugnahme auf die Eigentumsförderungssätze 1993 und unter der Bedingung des Abschlusses eines Darlehensvertrages. Die Kläger nahmen das subventionierte Darlehen in Anspruch. Sowohl die Eigentumsförderungssätze 1993 als auch der Darlehensvertrag sahen vor, dass die IBB einen Verwaltungskostenbeitrag von 0,6 v.H. p.a. erhebt.

Im Zeitraum 31. Dezember 1997 bis 31. Januar 2014 bezahlten die Kläger daher Verwaltungskostenbeiträge i. H. v. 18.220,38 €. Diese forderten sie zurück, nachdem der Bundesgerichtshof im Jahre 2011 die Erhebung von Bearbeitungsgebühren bei privaten Darlehensverträgen für rechtswidrig erklärt hatte. Mit ihrer Klage machten die Kläger geltend, die im Darlehensvertrag vereinbarte Pflicht zur Zahlung von Verwaltungskostenbeiträgen sei unwirksam.

Die 7. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin wies die Klage ab. Die Kläger könnten die Rückzahlung entrichteter Verwaltungskostenbeiträge nicht verlangen, weil die Verpflichtung zu deren Zahlung sich bereits aus dem bestandskräftig gewordenen Bewilligungsbescheid ergebe. Auf die Wirksamkeit der vertraglichen Vereinbarung komme es daher nicht an. Gegen das Urteil kann die vom VG zugelassene Berufung beim OVG Berlin-Brandenburg eingelegt werden.