Vermögenszuordnung

Vermögenszuordnung; Verwaltungsvermögen; Gemeindeverband,Landkreis

Eine Zuordnung von Verwaltungsvermögen an Gemeindeverbände (Landkreise) gemäß Art. 21 Abs. 2 Einigungsvertrag ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil ihnen das Grundgesetz keinen bestimmten Aufgabenbereich sichert. Sie setzt aber voraus, daß der zuordnende Vermögensgegenstand am 1. Oktober 1989 für eine Aufgabe bestimmt war, die auf Kreisebene aufgrund einer grundgesetzkonformen normativen Regelung wahrzunehmen war.

I. Der klagende Landkreis wendet sich gegen die an ihn erfolgte Zuordnung der früheren Siedlungsmülldeponie in P.

Die zugeordnete Fläche setzt sich aus einer Vielzahl von im Grundbuch eingetragenen, ehemals volkseigenen Flurstücken zusammen, die teils in Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt P., teils in derjenigen des VEB (B) Ziegelwerke, dessen Rechtsnachfolge die Z. GmbH i. L. angetreten hat, standen. Das Areal wurde von der Beigeladenen als Mülldeponie bis zu deren Stillegung Ende Dezember 1994 genutzt.

Die Beigeladene beantragte in den Jahren 1992/93 zunächst die Rückübertragung der Flächen in ihr Kommunaleigentum. Mit Bescheid vom 21. Oktober 1993 übertrug die Bekl. daraufhin die Flurstücke Nr. 301 und 289 in das Eigentum der Beigeladenen.

Mit Schreiben vom 23. Februar 1995 zog diese ihre Anträge jedoch zurück und beantragte im Februar 1995 die Zuordnung der Deponieflächen an den Kl.

Die Bekl. hob mit Bescheid vom 10. August 1995 zunächst ihren die Flurstücke Nr. 289 und 301 betreffenden Bescheid vom 21. Oktober 1993 auf (Ziff. I) und "übertrug" von Amts wegen u. a. das Eigentum an den übrigen Flurstücken auf den Kl. (Ziff. II). Zur Begründung führte sie aus, es bestehe ein öffentliches Interesse an dieser Zuordnung. Es handele sich hier um Verwaltungsvermögen des Kl., dem nach dem Bundesabfallgesetz und dem Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern die Abfallentsorgung obliege. Mit Berichtigungsbescheid vom 4. September 1995 ergänzte die Bekl. ihren Bescheid vom 10. August 1995 um die Flurstücke 289 und Nr. 301. (...)

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. (...)

II. Die Revision ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß die Deponiefläche nicht dem Kl. zugeordnet werden durfte.

1. Soweit die betroffenen Flurstücke früher in der Rechtsträgerschaft der beigeladenen Stadt standen, bemißt sich die Eigentumslage nach Art. 21 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Einigungsvertrag (EV).

Daß es sich bei der streitgegenständlichen Fläche um Verwaltungsvermögen im Sinne der angeführten Regelung handelt, liegt auf der Hand und wird auch von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen. Wie der erkennende Senat bereits entschieden hat, sind Abfalldeponien, die sowohl am 1. Oktober 1989 als auch am 3. Oktober 1990 noch betrieben wurden, grundsätzlich als Verwaltungsvermögen zuordnungsfähig (Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 3 C 13.97 - Buchholz 115 Nr. 17, S. 35 = ZOV 1999, 59). Schon lange vor der Wiedervereinigung Deutschlands ist in der Bundesrepublik die "Abfallbeseitigung" (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) zur grundsätzlich öffentlichen Aufgabe erklärt worden. Sie dient der Daseinsvorsorge sowie dem Umweltschutz und somit Gemeininteressen von hoher Bedeutung. An dieser Bewertung hat sich auch in der Folgezeit nichts mehr geändert.

Verwaltungsvermögen der DDR, das nach seiner Zweckbestimmung am 1. Oktober 1989 überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt war, die nach dem Grundgesetz nicht vom Bund, sondern von Ländern, Gemeinden (Gemeindeverbänden) oder sonstigen Trägern öffentlicher Verwaltung wahrzunehmen sind, steht ab dem 3. Oktober 1990 demjenigen Träger öffentlicher Verwaltung zu, der nach dem Grundgesetz für die Verwaltungsaufgabe zuständig ist (Art. 21 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 EV). Eine Verwaltungsaufgabe des klagenden Landkreises ist mit der umstrittenen Deponie zu keinem der genannten Stichtage wahrgenommen worden, so daß eine Zuordnung an ihn nicht erfolgen durfte:

Unmittelbar aus dem Grundgesetz läßt sich eine Zuständigkeit der Kreise für die Abfallentsorgung zweifellos nicht herleiten. Während Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden einen Aufgabenbereich sichert, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfaßt, bedürfen die Gemeindeverbände (Kreise) wie alle anderen Verwaltungsträger zur Begründung von Verwaltungsbefugnissen eines speziellen Kompetenztitels (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 BVerfGE 79, 127 [147]). Einen solchen enthält die Verfassung für die Kreise nicht, und zwar weder für die Abfallentsorgung noch für andere Aufgaben. Damit kann es allerdings bei der Zuordnung von Verwaltungsvermögen mit kommunaler Zweckbestimmung nicht sein Bewenden haben, da Art. 21 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 EV auch die Gemeindeverbände - mithin vor allem die Kreise - zu möglichen Zuordnungsempfängern bestimmt. Um den gesetzgeberischen Willen in Einklang zu bringen mit dem Fehlen einer expliziten verfassungsrechtlichen Aufgabenzuweisung, bedarf das einigungsvertragliche Differenzierungsmerkmal "nach dem Grundgesetz" einer weiter gefaßten Auslegung. Dieses Kriterium besagt, daß "nicht etwa die Rechtsordnung der DDR" als solche (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998, a. a. O. S. 37), sondern der von der Verfassung gesteckte Rahmen für eine zulässige Wahrnehmung örtlicher und überörtlicher Aufgaben durch Gemeinden, Kreise und Länder für die Zuordnung einer Verwaltungsaufgabe an den zuständigen Verwaltungsträger maßgeblich sein soll. Diesen Rahmen füllen im Zweifelsfall subkonstitutionelle Vorschriften aus, denen somit zuordnungsbestimmende Bedeutung zukommen kann. Dies ist vom Verwaltungsgericht und den Verfahrensbeteiligten auch nicht verkannt worden.

Meinungsunterschiede haben sich indes bei der Frage herausgestellt, zu welchem Zeitpunkt das einfache Recht gegolten haben muß, um in zuordnungsrechtlicher Hinsicht berücksichtigt werden zu können. Gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV ist der 1. Oktober 1989 der Stichtag, der den Zuordnungsempfänger von Verwaltungsvermögen bestimmt (vgl. Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283 [285] = Buchholz 111 Art. 21 Nr. 11, S. 10 = ZOV 1996, 57; Beschluß vom 28. Oktober 1996 - BVerwG 3 B 149.96 - Buchholz 111 Art. 21 Nr. 17, S. 25). Sofern der Vermögensgegenstand - wie im vorliegenden Fall - auch am 3. Oktober 1990, also dem für die Zugehörigkeit zum Verwaltungsvermögen relevanten Stichtag, noch Verwaltungsvermögen war, steht mit dem am 1. Oktober 1989 bei Zugrundelegung der Rechtsordnung des Grundgesetzes zuständig gewesenen Verwaltungsträger dieser als Eigentümer vom Beitrittszeitpunkt an fest. Ob hier zuständigkeitsbestimmende Vorschriften bereits am 1. Oktober 1989 gegolten haben müssen oder ob die zum Beitrittszeitpunkt gültigen Bestimmungen insoweit "zurückwirken", bedarf keiner Entscheidung, weil zu keinem der in Betracht kommenden Zeitpunkte durch Bundes- oder (grundgesetzkonformes) DDR-Recht eine Zuständigkeit der Landkreise für die Müllentsorgung in den Gemeinden vorgesehen war. Während § 3 Abs. 2 Satz 1 Abfallgesetz vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410) die Bestimmung der beseitigungspflichtigen Körperschaften den Ländern überließ, erklärte § 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR - Kommunalverfassung - vom 17. Mai 1990 (GBl. S. 255) die Entsorgung des Siedlungsmülls zu einer Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden.

Entgegen der Ansicht der Revision kann für eine Zuordnungsfähigkeit der Deponie an den Kl. nichts daraus hergeleitet werden, daß die Entsorgungspflicht in fast allen alten Bundesländern schon lange vor dem Beitritt durch Landesgesetze den Kreisen und kreisfreien Städten übertragen worden war. "Nach dem Grundgesetz" war es nämlich ebenso zulässig, die Zuständigkeit bei den kreisangehörigen Gemeinden zu belassen (vgl. BVerfG, a. a. O. S. 156 ff.), wie dies etwa im Saarland der Fall war. Die "überwiegende Üblichkeit" bildet keinen verbindlichen Rechtsmaßstab, wie ihn Art. 21 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 EV im Auge hat, sondern spiegelt nur wider, wie die meisten Länder ihren Spielraum unter Berücksichtigung von Effizienz- und Praktikabilitätserwägungen genutzt haben. Der Umstand, daß auch die neuen Länder ab 1992 die Kreise und kreisfreien Städte für entsorgungspflichtig erklärt haben, besagt ebenfalls nichts für die Zuordnungsfähigkeit einer Mülldeponie an einen Landkreis, da diese Zuständigkeitsregelungen den Stichtagserfordernissen der vorgenannten Bestimmung nicht gerecht werden.

Ebenfalls zu Recht hat das Verwaltungsgericht dem Einwand der Beigeladenen keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen, daß auf der streitgegenständlichen Deponie auch Siedlungsmüll umliegender Gemeinden abgeladen worden sei. Bei der Bewertung einer solchen - in ihrem tatsächlichen Umfang zwischen den Beteiligten umstrittenen - überörtlichen Beschickung ist davon auszugehen, daß Art. 21 Abs. 2 EV den Eigentumsübergang vom Vorliegen eines rechtlichen Kriteriums, nämlich der Zuständigkeit für die mittels des Vermögensgegenstandes erfüllte Aufgabe, abhängig macht. Relevant sind in diesem Zusammenhang nur "Aufgaben", die von bestimmten Trägern öffentlicher Verwaltung "wahrzunehmen sind" (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV). Demnach scheiden Tätigkeiten aus, die zwar faktisch, aber ohne eine entsprechende rechtliche Verpflichtung oder gar rechtswidrigerweise vorgenommen worden sind.

Die tatsächlichen Feststellungen des Vorteils besagen, daß dem Rat der Stadt die Müllentsorgung anderer Gemeinden weder aufgrund Gesetzes noch aufgrund administrativer Anordnung oblag; sie war ihm sogar von der Bergbehörde ausdrücklich untersagt worden. Diese Entsorgung wurde städtischerseits also entweder toleriert oder ignoriert. Das bloße Geschehenlassen von Handlungen Dritter stellt aber schon keine Wahrnehmung von Aufgaben dar, weil dem Begriff "Aufgabe" ein Verpflichtungselement innewohnt; erst recht kann hier nicht von einer "wahrzunehmenden" Aufgabe gesprochen werden. Damit ist der Annahme der Boden entzogen, der Rat der Stadt P. habe mit der Duldung der Müllablagerung durch Nachbargemeinden oder deren Bewohner die Aufgabe der überörtlichen Müllentsorgung wahrgenommen, die möglicherweise eine solche des Kl. war. Der vorliegende Fall gibt dem Senat daher keine Veranlassung, sich mit der Frage näher zu befassen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die auf einer Deponie erfolgte überörtliche Müllentsorgung als Wahrnehmung einer Aufgabe des betreffenden Landkreises gelten kann.

2. Die Flurstücke, die ehemals in der Rechtsträgerschaft des VEB (B) Ziegelwerke standen, durften ebenfalls nicht dem Kl. zugeordnet werden. Einer Festlegung darauf, ob diese Parzellen gemäß § 11 Abs. 2 TreuhG auf die Z. GmbH i. L. übergegangen sind oder nicht, bedarf es insoweit nicht, weil das Ergebnis in beiden Fällen dasselbe wäre.

Geht man davon aus, daß bezirksgeleitete volkseigene Betriebe ebenso wie die den "Gemeinden, Städten, Kreisen und Ländern" unterstellten Betriebe gemäß § 11 Abs. 3 (3. Spiegelstrich) i. V. m. § 1 Abs. 5 (3. Spiegelstrich) TreuhG einem Umwandlungsausschluß unterlagen, was der Senat in seinem Urteil vom 30. Januar 1997 (- BVerwG 3 C 13.96 - Buchholz 111 Art. 22 Nr. 22, S. 64) offengelassen hat, so wären diese Flächen geblieben, was sie schon vorher waren, nämlich volkseigenes Verwaltungsvermögen im Sinne von Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV, das einer Verwaltungsaufgabe diente, die - wie dargelegt - nicht dem Kl. oblag. Insoweit teilen diese Parzellen das rechtliche Schicksal derjenigen, die ehemals in der Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt P. standen.

Unterstellt man statt dessen, daß diese Flurstücke gemäß § 11 Abs. 2 TreuhG der Z. GmbH i. L. zugefallen sind, so wären sie damit zwar aus dem Verwaltungsvermögen ausgeschieden, könnten aber gleichwohl als kommunales Finanzvermögen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV unter den Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG einer "Kommune" zugeordnet werden. Die Voraussetzungen für eine Zuordnung an den Kl. liegen jedoch nicht vor. Dabei läßt der Senat offen, ob dies schon deshalb der Fall ist, weil die zuletzt genannte Vorschrift - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - einen Antrag des Zuordnungsempfängers verlangt, an dem es hier fehlt. Desgleichen braucht nicht entschieden zu werden, ob der angefochtene Bescheid rechtswidrig ist, weil die zugeordnete Deponie, die im Zuordnungszeitpunkt bereits stillgelegt war, möglicherweise keiner Selbstverwaltungsaufgabe mehr diente. Der Bescheid der Bekl. ist nämlich auf jeden Fall deshalb aufzuheben, weil § 10 Abs. 1 Satz 1 VZOG eine Zuordnung nur an diejenige Kommune zuläßt, deren Selbstverwaltungsaufgabe durch den betreffenden Vermögensgegenstand wahrgenommen worden ist. Wie bereits dargelegt, gehörte die örtliche Müllentsorgung am 3. Oktober 1990 als dem für die Zuordnung von Finanzvermögen maßgeblichen Stichtag (vgl. Urteil vom 18. Mai 1995 - BVerwG 7 C 58.94 - BVerwGE 98, 273 [275] = Buchholz 111 Art. 22 Nr. 11 S. 35 = ZOV 1995, 314) nicht zu den Aufgaben der Landkreise im Beitrittsgebiet.