Verlängerung einer Veränderungssperre

1. Zur Frage, wann ein Planaufstellungsbeschluß zu fassen und die frühzeitige Bürgerbeteiligung durchzuführen ist.

2. Änderungen einzelner Planungsabsichten zwischen Planaufstellungsbeschluß und Erlaß der Veränderungssperre sind für deren Wirksamkeit unerheblich, wenn nur im Zeitpunkt des Erlasses die Planungskonzeption hinreichend konkretisiert und erkennbar ist. Änderungen nach Erlaß der Veränderungssperre sind für ihre Rechtmäßigkeit ohne Bedeutung, wenn die mit ihr verfolgte Sicherungsfunktion fortbesteht.

3. Besondere Umstände im Sinne von § 17 Abs. 2 BauGB für die nochmalige Verlängerung einer Veränderungssperre können vorliegen, wenn im Randbereich der ehemaligen Mauer in Berlin-Mitte ein 3,8 ha großes städtebaulich ungeordnetes Plangebiet mit 34 teilweise seit 40 Jahren ohne Enteignung als öffentliche Grünfläche genutzten Grundstücken unter Berücksichtigung der Umgebungssituation und gesamtstädtischer Belange geordnet und entwickelt werden soll.

I. Die Antragstellerinnen wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen die weitere Verlängerung der Veränderungssperre I-11/1 im Bezirk Mitte durch die Verordnung des Antragsgegners vom 26. März 1996 (GVBl. S. 117). Die Antragstellerinnen sind Eigentümer des 551 m2 großen Grundstücks I.-Straße 128 in Berlin-Mitte, das mit einem im Zweiten Weltkrieg zerstörten fünfgeschossigen Wohn- und Geschäftshaus bebaut war. Seit 1954 wurde es mit etwa 20 weiteren Grundstücken als Grün- und Erholungsanlage mit Spielplatz, Planschbecken und Rollschuhbahn öffentlich genutzt und von der VEB Kommunale Wohnungsverwaltung bis zum 31. Dezember 1992 verwaltet.

Mit Beschluß Nr. 162192 vom 18. August 1992 (ABl. 1993, S. 26) beschloß das Bezirksamt Mitte von Berlin die Aufstellung des (vorzeitigen) Bebauungsplanes I-11 für das 3,8 Hektar große, 34 Grundstücke umfassende Gebiet zwischen Invalidenstraße, Gartenstraße, Tieckstraße, Borsigstraße, Schlegelstraße und Eichendorffstraße im Bezirk Mitte. Vorgesehen war die Erhaltung der öffentlichen Grünfläche mit Spielplatz und "Plansche" und teilweise eine Blockrandbebauung. Mit weiterem Beschluß vom 3. August 1993 wurde aufgrund des städtebaulichen Gutachtens vom Januar 1993 die Nichtbebauung der Grünfläche "Plansche" an der lnvalidenstraße und die Einrichtung einer grünen Nord-Süd-Durchquerung vorgesehen. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung fand in der Zeit vom 22. November bis 17. Dezember 1993 statt. Der am 1. Juli 1994 (ABl. S. 1972) in Kraft getretene Flächennutzungsplan Berlin - FNP 94 - stellt den Planbereich als Wohnbaufläche W 1 mit einer Geschoßflächenzahl (GFZ) bis 1,5 und als gemischte Baufläche M 2 dar. Durch Beschluß Nr. 71/94 vom 10. Mai 1994 hatte das Bezirksamt Mitte von Berlin klargestellt, daß mit dem Bebauungsplan I-11 die planungsrechtlichen Grundlagen zur Schaffung von Wohnbauflächen (WA), gemischten Bauflächen (M1) und einer öffentlichen Grünfläche mit Spielplatz hergestellt werden sollen.

(...)

Eine von dem Antragsgegner zu vertretende sachwidrige Verzögerung im Bebauungsplanverfahren nach Erlaß der Veränderungssperre vom 28. Januar 1994, die einer nochmaligen Verlängerung der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BauGB entgegenstehen könnte, liegt nach Auffassung des beschließenden Senats nicht vor. Zunächst kann auch nicht außer Betracht bleiben, daß der Flächennutzungsplan mit der Darstellung von gemischten Bauflächen und Wohnbauflächen, also ohne eine öffentliche Parkanlage, am 1. Juli 1994 (ABl. S. 1972) und die Gesetzesänderungen, die die Zuständigkeit zur Festsetzung von Bebauungsplänen und Veränderungssperren weitgehend auf die Bezirke verlagerten, mit dem Verwaltungsreformgesetz vom 10. Juli 1994 (GVBl. S. 241) erst am 29. Juli 1994 in Kraft getreten sind. Nunmehr stand auch fest, daß es sich bei dem Entwurf des Bebauungsplanes I-11 wegen der geplanten Errichtung von 200 Wohneinheiten im südlichen Bereich um ein Planverfahren von gesamtstädtischer Bedeutung im Sinne von § 4 a AG-BauGB handelt, mit der in den genannten Ausführungsvorschriften vom 30. Juli 1994 (DBl. VI S. 172) konkretisierten verfahrensbegleitenden Unterrichtungspflicht gegenüber der zuständigen Senatsverwaltung.

Der Zuschnitt des Plangebiets I-11 aufgrund des § 9 Abs. 7 BauGB ist entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen nicht zu umfangreich gewählt; es geht um einen durch die Invaliden-, Eichendorff-, Schlegel-, Borsig-, Tieck- und Gartenstraße genau umgrenzten zusammenhängenden Blockbereich. Wegen der ungeklärten Grundstücksverhältnisse war zunächst auch die den Zwecken der Deutschen Bahn AG dienenden Fläche, insbesondere das S-Bahn-Unterwerk, einzubeziehen; diese ist weiterhin nachrichtlich im Bebauungsplanentwurf als Bahnanlage übernommen. Für den südlich der Tieckstraße angrenzenden Baublock, der ebenfalls von dem geplanten öffentlichen Nord-Süd-Grünzug bis zur Torstraße durchquert werden soll, wird ohnehin ein eigenes Planverfahren I-21 durchgeführt. Im übrigen liegt die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplanes in der durch § 1 BauGB begrenzten Gestaltungsfreiheit des Plangebers.

Das Planverfahren I-11 weist einen besonderen Schwierigkeitsgrad auf, der sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit erheblich unterscheidet. Das 3,8 Hektar große Plangebiet mit 34 Grundstücken bot nach dem Fall der Mauer und auch noch nach Einleitung des Planverfahrens in seiner Struktur ein städtebaulich ungeordnetes, diffuses Bild. Die vor der weitgehenden Zerstörung im Zweiten Weltkrieg zusammenhängend bebaute Blockfläche ist im nördlichen Bereich nach der Enttrümmerung ab 1954 als Grünfläche ("Plansche", Liegewiese, Spielplatz, Ballspielplatz und Rollschuhbahn) öffentlich genutzt worden, ohne daß das Eigentum an den Privatgrundstücken auf die zuständigen Stellen als kommunales Eigentum übertragen wurde. In diesem Bereich ist lediglich das unter Denkmalschutz (vgl. Denkmalliste Berlin vom 3. August 1995, ABl. S. 3153, 3249) stehende Verwaltungsgebäude der ehemaligen Deutschen Reichsbahn von 1936 (jetzt S-Bahn GmbH) erhalten. Im mittleren und südlichen Bereich befindet sich eine weitgehend ungeordnete Bebauung mit dem genannten S-Bahn-Unterwerk, Gebäuden des Naturschutz- und Grünflächenamtes des Antragsgegners, Wohngebäuden und einem großflächigen Einzelhandel (ehemalige Kaufhalle, jetzt Tip-Discount) auf einer Fläche, die aus verschiedenen Flurstücken zu einem Grundstück zusammengefaßt worden ist. Mit den Planungsarbeiten waren nicht nur diese besonderen Strukturen zu ordnen und zu entwickeln, sondern insbesondere auch auf die zu erwartenden Planungen für die nördlich im ehemaligen Mauerbereich gelegene etwa 15 Hektar große überwiegend ungenutzte Fläche des früheren Nordbahnhofs Rücksicht zu nehmen. Durch Kriegszerstörungen, den Mauerbau und auch aufgrund der nördlich der Bernauer Straße im Bezirk Wedding durchgeführten Flächensanierung waren der Zusammenhang der Stadtteile und die Kontinuität der Verbindungsstraßen unterbrochen. Der Antragsgegner hatte dementsprechend bei den beabsichtigten Festsetzungen für den Bebauungsplan I-11 die für die gestörte städtebauliche Struktur in diesen Bereich vorgesehenen Planungen im Auge zu behalten, um die Wiederherstellung des stadträumlich zerrissenen Zusammenhanges mit den Gebieten nördlich der Invalidenstraße und der Bernauer Straße in städtebaulich vertretbarer Weise zu erreichen. Das gilt ebenso für die Planungen zu den übergeordneten Grünverbindungen zwischen den Bezirken Wedding und Mitte und die Zugänglichkeit des gesamten Bereichs in Nord-Süd-Richtung zu den verdichteten Wohngebieten bis zur Torstraße.

Für das Gebiet des Nordbahnhofes bestanden erheblich divergierende Nutzungsansprüche, nachdem die Deutsche Reichsbahn im Sommer 1992 bekanntgegeben hatte, daß das überwiegend brachliegende Gelände des ehemaligen Bahnhofes überwiegend nicht wieder als Bahnfläche genutzt werden sollte. Vorgesehen waren die Entwicklung des Bahngeländes zu einem Dienstleistungsschwerpunkt mit ergänzender Wohnnutzung (Kerngebiet), die Schaffung von Gemeinbedarfseinrichtungen sowie von Grün- und Freiflächen; dabei bestanden Abstimmungsprobleme für die Planung des "inneren Ringes" im Bereich Invalidenstraße/Bernauer Straße. Dementsprechend hatte der Antragsgegner die für seinen Planbereich I-11 beabsichtigten städtebaulichen Festsetzungen so zu treffen, daß nachteilige gegenseitige Auswirkungen vermieden werden, einmal hinsichtlich der Grünflächennutzung zum anderen bezüglich der Verkehrsführung des inneren Ringes zwischen lnvalidenstraße und Bernauer Straße. Die beabsichtigte Ordnung und Entwicklung der städtebaulich diffusen Umgebung (vgl. dazu auch Beschluß des Senats vorn 8. April 1994, GewA 1994, 342, 343) hatte der Antragsgegner im gesamten Planverfahren fortlaufend zu berücksichtigen.

In dem 34 Grundstücke umfassenden Planbereich I-11 selbst bestand ein deutlicher Gegensatz zwischen den Absichten der Eigentümer an einer an die früheren Bebauungsstrukturen anknüpfenden baulichen Nutzung ihrer weiterhin vom Antragsgegner als Grünfläche genutzten Grundstücke und dem Interesse der Anwohner aus den angrenzenden Wohngebieten an dem Erhalt der seit 40 Jahre bestehenden Erholungsmöglichkeiten in diesem mit Grünflächen unterversorgten Bezirk. Zur Lösung dieses gravierenden Interessengegensatzes war eine umfangreiche sich bis Ende 1995, Februar 1996 erstreckende schriftliche Erörterung (Bd. 1 der Akten des Antragsgegners) mit Eigentümern und Investoren erforderlich, wobei es auch um Fragen des Erwerbs der Grundstücke, des Tausches und der Umlegung ging. Die Konsumgenossenschaft Berlin e.G. legte ein Entwicklungskonzept, die lnteressenvertretung betroffener Grundstücke Invalidenstraße 126/Eichendorffstraße 8 eine Bebauungs- und Nutzungsstudie vor. 3.049 Bürger gaben ihre Unterschriften für den Erhalt der Erholungsmöglichkeiten in diesem mit Grünflächen unterversorgten dicht besiedelten Bereich des Bezirks Mitte. Für verschiedene Grundstücke im Planbereich waren und sind zudem noch Restitutionsverfahren anhängig.

Das in der Nähe der ehemaligen Mauer gelegene Plangebiet weist danach mit der Umgebung der immer noch ungeordneten, überwiegend zu Lagerzwecken genutzten Fläche des ehemaligen Nordbahnhofs, der geplanten Führung des innerstädtischen Rings von der Invalidenstraße über das Bahngelände zur Bernauer Straße, mit dem geplanten "Mauerpark" an der Bernauer Straße und des südlich angrenzenden Planbereichs I-21 sowie auch wegen der teilweise noch ungeklärten Eigentums- und Nutzungsverhältnisse im Planbereich atypische Strukturen auf, die entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen mit der üblichen Planungssituation in anderen städtebaulichen Bereichen auch im Ostteil der Stadt nicht ohne weiteres vergleichbar sind. Der Antragsgegner durfte, wie ausgeführt, die städtebaulichen Auswirkungen der noch nicht verfestigten Umgebungsplanungen im Randgebiet der Mauer auf den Planbereich I-11 nicht außer Betracht lassen. Als weiterer besonderer Umstand kommen die langwierigen Erörterungen mit der Deutschen Reichsbahn und der Deutschen Bundesbahn, deren Dauer der Antragsgegner nicht zu vertreten hat, hinzu. Dabei ging es nicht nur um Fragen der Eigentumsverhältnisse und der Planfeststellung, die wegen fehlender Unterlagen nicht nachweisbar war, sondern insbesondere um die Rekonstruktion des im Planbereich liegenden S-Bahn-Unterwerks Tieckstraße und die verbesserte Stromversorgung für die unter dem Gelände entlangführenden beiden S-Bahn-Linien. Insoweit waren Probleme im Zusammenhang mit den geplanten Festsetzungen eines allgemeinen Wohngebietes mit 200 Wohneinheiten im südlichen Teil des Plangebiets zu bewältigen, hinsichtlich der Lärmbelästigung, des Elektrosmogs und der elektromagnetischen Felder, ferner für die Erschließung der Bahnanlage. Für ein Fehlverhalten des Antragsgegners ist hier nichts zu erkennen. Die sich abzeichnenden Konflikte durften nicht ohne weiteres einem etwa nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren überlassen bleiben. Nachdem von der Deutschen Bundesbahn erst Mitte 1995 verbindliche Erklärungen zur Planfeststellung für das S-Bahn-Unterwerk auf dem Flurstück 283 abgegeben werden konnten, war unter Berücksichtigung der gesamten auch überörtlichen besonderen Gegebenheiten und der sich noch länger hinziehenden Erörterungen mit den Eigentümern ein atypisches Planverfahren gegeben und eine Festsetzung des Bebauungsplanes I-11 bis zum Außerkrafttreten der nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB verlängerten Veränderungssperre I-11/1 am 21. April 1996 nicht zu erreichen. Mit der Regelung des § 17 Abs. 2 BauGB und dem Erfordernis, daß "besondere Umstände" für eine nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre vorliegen müssen, soll die Gemeinde einerseits insbesondere im Interesse der bauwilligen Eigentümer zu einer zügigen Planung angehalten werden; andererseits soll ihr aber auch eine angemessene Berücksichtigung der öffentlichen Belange (gesamtstädtische Bezüge, Konfliktbewältigung), insbesondere bei einem exportierten Planbereich, wie hier in der Mauerrandlage, ermöglicht werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 30. Oktober 1992, Buchholz 406.11. § 17 BauGB Nr. 6, S. 14).

Da somit die dargelegten Besonderheiten die weitere Verlängerung der Veränderungssperre erforderten, kommt es nicht mehr darauf an, daß das Kammergericht erst mit dem Urteil vom 15. April 1998 (DtZ 1996, 244, 245) und der Bundesgerichtshof mit Urteil vom 24. Mai 1996 (DtZ 1996, 374) festgestellt haben, bei den in der DDR für Zwecke des Verwaltungs- und des Gemeingebrauchs verwendeten Grundstücken sei von einem Fortbestand der öffentlichen Nutzungsbefugnis auszugehen; hierzu zwinge schon allein die am Ergebnis orientierte Überlegung, daß es unvertretbar wäre, wenn wegen ungeklärter Rechtsverhältnisse in bezug auf die Rechte der Grundstückseigentümer Schulen und Rathäuser geschlossen, Straßen, öffentliche Plätze und Parks gesperrt werden müßten. Weiter ist es unerheblich, daß das Verwaltungsgericht Berlin erst mit dem Urteil vom 12. Juni 1996 die Klage der Antragstellerin zu 1) und des Rechtsvorgängers der Antragstellerin zu 2) auf Herausgabe des Grundstücks lnvalidenstraße 128 wegen fehlender entsprechender Regelung abgewiesen hat (VG 1 A 336.94/OVG 8 B 108.96).

Abschließend sei nochmals darauf hingewiesen, daß der Gesetzgeber die besondere Situation bezüglich der Aufstellung von Bebauungsplänen in den neuen Bundesländern und im Ostteil Berlins anerkannt und mit der Vorschrift des § 246 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB die Geltungsdauer allein schon für die erste Veränderungssperre auf drei Jahre bemessen hatte. Diese Vorschrift ist zwar mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl. 1 S. 466) aufgehoben worden. Der Überleitungsvorschrift des § 246 a Abs. 2 Satz 1 BauGB ist aber zu entnehmen, daß der Antragsgegner, wenn er das Verfahren zum Erlaß der Veränderungssperre I-11/1 nicht erst mit seinem Antrag vom 17. Juni 1993, sondern schon vor dem 1. Mai 1993 eingeleitet hätte, bereits mit einer einmaligen Verlängerung nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB eine Geltungsdauer der Veränderungssperre von vier Jahren hätte erreichen können.