Verlängerung der Leerstandsfrist auf sechs Monate nicht für Altfälle

1. Die in § 1 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c der Zweiten ZwVbVO genannte Frist nimmt das Leerstehenlassen einer Wohnung nicht von der Ahndung aus, sondern ist nur ein Beweisanzeichen für die Absicht des Verfügungsberechtigten, den Wohnraum zu anderen als zu Wohnzwecken zu verwenden.

2. Nr. 2 Buchst. c der Ausführungsvorschriften vom 29. Juli 1994 (ABl. für Berlin, Nr. 36, S. 2254) ändert daran nichts.

3. Die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung ist ein Zeitgesetz im Sinne von § 4 OWiG, so daß eine zum Zeitpunkt der Begehung strengere Fassung (Leerstand drei Monate) auch bei einer späteren Lockerung (Leerstand sechs Monate) anwendbar bleibt. (Leitsatz zu 3 von der Redaktion)

Das Amtsgericht hat den Betroffenen wegen zweier vorsätzlicher Zuwiderhandlungen gegen § 1 Abs. 1 und 2 Buchst. c der 2. Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (2. ZwVbVO) nach § 5 dieser Verordnung in Verbindung mit Art. 6 § 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen (MRVerGB) zu zwei Geldbußen von 5.000 DM und 9.000 DM verurteilt. a) Den Tatzeitraum für die Wohnung S.-Str. 103 a, Dachgeschoß, hat das AG mit dem 1. April 1996 bis 31. August 1996 angenommen.

b) Für die Wohnung D.-weg 153, EG links, ist die Tatrichterin von einem Tatzeitraum vom 1. Juni 1996 bis 28. Februar 1997 ausgegangen. Zu Recht hat sie vom Zeitpunkt der Schlüsselübergabe an noch einen Zeitraum von drei Monaten wegen der Durchführung von Schönheitsreparaturen in Ansatz gebracht und die Dreimonatsfrist des § 1 Abs. 2 Buchst. c der 2. ZwVbVO nicht zusätzlich berücksichtigt.

2. Zu der Frage, ob die Erste Verordnung zur Änderung der 2. Zweckentfremdungsverbot Verordnung vom 24. März 1998 (GVBl. S. 79), mit der die in § 1 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c der 2. ZwVbVO genannte Dreimonatsfrist durch eine Sechsmonatsfrist ersetzt worden ist, ein milderes Gesetz im Sinne des § 4 Abs. 3 OWiG zu sehen ist, das auch noch im Rechtsbeschwerdeverfahren zu beachten wäre (vgl. Göhler, OWiG, 12. Aufl., § 4 Rdn. 9 m. Nachw.), hat sich der Senat in seinem Beschluß vom 24. November 1998 - 5 WS (B) 381/98 - bereits geäußert. Er hat die Frage verneint und dazu, soweit es für den dortigen Fall erforderlich war, ausgeführt:

"§ 1 2. ZwVbVO spricht in seinem Absatz 1 ein grundsätzliches Verbot der ungenehmigten Verwendung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken aus. Der folgende Absatz 2 enthält weder eine Ausweitung noch eine Einschränkung dieses Verbots, sondern dient dessen Erläuterung. Während Satz 1 den räumlichen Schutzbereich des Verbots umschreibt, stellt Satz 2 klar, daß die dort im einzelnen aufgeführten Verhaltensweisen des Verfügungsberechtigten, bei denen möglicherweise Zweifel an ihrer Beurteilung als Zweckentfremdung aufkommen könnten, als Aufgabe des Wohnzwecks im Sinne von § 1 Abs. 1 anzusehen sind. Hiernach kann der Regelungsgehalt des § 1 Abs. 2 Buchst. c nicht dahin verstanden werden, daß die Vorschrift einerseits das Leerstehenlassen einer tatsächlich und rechtlich frei gewordenen Wohnung als Aufgabe des Wohnzwecks kennzeichnet, andererseits aber einen Zeitraum von früher drei und jetzt sechs Monaten aus dem Verbot herausnimmt. Vielmehr stellt die genannte Frist, wie der Senat bereits entschieden hat (vgl. KG, Beschluß vom 21. Juni 1996 - 5 Ws [B] 149/95 -), lediglich ein Beweisanzeichen für die Absicht des Verfügungsberechtigten dar, den Wohnraum auf Dauer dem Markt zu entziehen. Der Verordnungsgeber hat mit dieser Frist dem Umstand Rechnung tragen wollen, daß sich die Absicht der Zweckentfremdung in der Alternative des Leerste-henlassens des Wohnraums oft nur schwer feststellen läßt. Rechtfertigen die Umstände des Falles aber den Schluß, daß der Verfügungsberechtigte schon zu Beginn des Leerstandes der Wohnung den Willen hatte, sie auf Dauer dem allgemeinen Wohnungsmarkt zu entziehen, so verliert die Sechsmonatsfrist ihre Bedeutung, und die Zuwiderhandlung ist schon von Anfang an zu ahnden."

Allein diese Auslegung des § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Buchst. c 2. ZwVbVO ist verfassungskonform, weil sie dem Inhalt der Ermächtigungsnorm des Art. 1 § 1 Abs. 1 MRVerbG gerecht wird, deren Rahmen auch die Auslegung der Gerichte nicht überschreiten darf (vgl. OVG Berlin, NJW 1977, 314, 315; KG, Beschluß vom 21. Juni 1996 - 5 Ws [B] 149/95 -). Denn zu einer Einschränkung des dieser Vorschrift entsprechenden und in § 1 Abs. 1 und 2 2. ZwVbVO normierten grundsätzlichen Verbotes, Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken zu verwenden, etwa dahin, daß ein Leerstand von zunächst drei und jetzt sechs Monaten keine Zweckentfremdung darstellte und folglich keiner Genehmigung bedurfte, wäre der Landesgesetzgeber nicht ermächtigt. Die der 2. ZwVbVO zugrunde liegende Ermächtigungsnorm Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG gibt den tatbestandlichen Rahmen abschließend vor. Danach sind die Landesregierungen nur ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung zu bestimmenden Stelle zugeführt werden darf. Daß auch das vermeidbare Leerstehenlassen einer Wohnung unter Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG fällt, ist nicht zweifelhaft (vgl. BVerfG, NJW 1975, 727, 729; OVG Berlin a. a. O.; OLG Düsseldorf, NJW 1981, 2312, 2313; KG, Beschluß vom 21. Juni 1996 - 5 Ws [B] 149/95 - = GE 1996, 1241 und NStZ RR 1997, 55; Böhle, Zweckentfremdung von Wohnraum, 1994, Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG, Rdn. 59 f. m. Nachw.). Die Ermächtigungsnorm enthält keine Fristen, innerhalb derer die Verwendung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken keiner Genehmigung bedarf. Die Ermächtigung beschränkt die Regelungsbefugnis der Landesregierung vielmehr auf die verwaltungsrechtliche Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen, unter denen eine Genehmigung erteilt werden darf, sind hingegen sämtlich und abschließend dem Bundesgesetz zu entnehmen (vgl. BVerfG, NJW 1975, 727; BVerwG, NJW 1995, 542; Das Deutsche Bundesrecht, VH 83 S. 11). Das besagt zugleich, daß der Landesverordnungsgeber über die in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG enthaltenen Tatbestände hinaus nicht ermächtigt ist, bestimmte Formen der Zweckentfremdung, etwa die des Leerstandes, aus dem generellen Verbot befristet - zunächst auf drei, jetzt auf sechs Monate - herauszunehmen und genehmigungsfrei zuzulassen.

b) Allerdings ist einzuräumen, daß der Wortlaut des § 1 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c 2. ZwVbVO zu der Annahme führen könnte, eine Zweckentfremdung nach Abs. 1 der Vorschrift liege in den ersten drei - jetzt sechs - Monaten des Leerstandes nicht vor und eine Genehmigung sei deshalb für diesen Zeitraum nicht erforderlich. Diese Auslegung wird in den Ausführungsvorschriften vom 29. Juli 1994 (ABl. Nr. 36 S. 2254) zur 2. ZwVbVO unmißverständlich vertreten. Dort heißt es unter Nr. 2 c: "Ein an die Räumung anschließender Leerstand bis zu drei Monaten stellt noch keine Zweckentfremdung dar; ... Erst nach Ablauf der obigen Dreimonatsfrist bedarf weiterer Leerstand einer Genehmigung." Dieser Auslegung ist nicht zu folgen. Abgesehen davon, daß die Ausführungsvorschrift die Normauslegung durch das Gericht ohnehin nicht zu binden vermag, geht sie über den bereits dargelegten Rahmen der Ermächtigungsnorm hinaus und ist somit gesetzwidrig.

c) Handelt es sich sonach bei der Frist des § 1 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c 2. ZwVbVO nur um ein Beweisanzeichen für das Vorliegen der Zweckentfremdungsabsicht, liegt es nahe, eine durch die Veränderung der Verhältnisse am Wohnungsmarkt bedingte Verlängerung der Frist bei unverändertem Tatbestand und gleichbleibend angedrohter Rechtsfolge nicht als mildere Vorschrift nach § 4 Abs. 3 OWiG anzusehen, die dem Betroffenen zugute käme. Der Entscheidung dieser Frage bedarf es aber deshalb nicht, weil es sich bei der 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung ebenso wie bei ihrer Vorgängerin um ein Zeitgesetz im weiteren Sinne handelt, das § 4 Abs. 4 OWiG unterfällt. Das hat zur Folge, daß die zur Zeit der Begehung der Ordnungswidrigkeiten geltende Regelung auch dann anzuwenden ist, wenn sie später außer Kraft getreten oder auch nur zugunsten eines Betroffenen geändert worden ist. Es ist inzwischen unbestritten, daß auch Zeitgesetze im weiteren Sinne, also solche ohne datumsmäßige Zeitbestimmung, der Regelung des § 4 Abs. 4 OWiG unterfallen (vgl. BGHSt 18, 12, 14 zu dem insoweit gleichlautenden damaligen § 2 Abs. 3 StGB, jetzt § 2 Abs. 4 Satz 1 StGB; Förster in Rebmann/Roth/Hermann OWiG, § 4 Rdn. 18 19; Rogall in KK-OWiG, 1. Aufl., § 4 Rdn. 37; Göhler, § 4 OWiG Rdn. 10; jew. m. Nachw.; BT-Drucks. 7/550 in Materialien zum EGStGB S. 206 zu dem gleichlautenden § 2 Abs. 4 StGB). Ein solches Zeitgesetz im weiteren Sinne liegt vor, wenn die Regelung für sich ändernde wirtschaftliche oder sonstige zeitbedingte Verhältnisse gedacht ist (vgl. BT-Drucks. a. a. O.), nur für deren Dauer gelten soll (vgl. BGH a. a. O.) und eine Rechtsänderung nur auf die Änderung der zeitbedingten Verhältnisse zurückzuführen ist (vgl. BGHSt 20, 177, 182, 183; KG VRS 39, 143, 144; Rogall a. a. O.; Göhler, § 4 OWiG Rdn. 10 a; jeweils m. Nachw.). Diese Voraussetzungen sind für die 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung gegeben; denn sie richtet sich an den Verhältnissen auf dem stetigem Wandel unterworfenen Wohnungsmarkt aus.

Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG ermächtigt die Landesregierungen "für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist", die Zweckentfremdung von Wohnraum nur mit Genehmigung zuzulassen. Nur unter den genannten Verhältnissen des Wohnungsmarktes und nur, solange sie fortbestehen, gilt die Ermächtigung, und es können darauf beruhende Rechtsverordnungen erlassen und aufrecht erhalten werden. Alle anderen denkbaren Zielsetzungen, die über diese zeit- und marktbedingten Verhältnisse hinausgehen, sind für den Verordnungsgeber ausgeschlossen (vgl. BVerfG, NJW 1975, 727, 728; BVerwGE 59, 195, 200; BT Drucks. VI/2564 S. 4). Der Verordnungsgeber bleibt stets verpflichtet, zu überprüfen, ob eine der Ermächtigungsgrundlage entsprechende Verordnung aufgrund einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse aufzuheben ist (vgl. BVerfGE 42, 374, 396; BVerwGE 59, 195, 198). Bliebe der Verordnungsgeber untätig, obgleich die Erreichung des mit der Verordnung angestrebten Zweckes deutlich in Erscheinung getreten wäre, hätte dies ihre Verfassungswidrigkeit zur Folge (vgl. BVerfGE a. a. O.), und die Verordnung könnte automatisch außer Kraft treten (vgl. BVerwGE a. a. O.; Böhle, Art. 6 § 1 Satz 1 MRVerbG Rdn. 18). Im Falle der 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung wäre dies der Fall, wenn die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt offensichtlich behoben wäre und deshalb eine Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen nicht mehr gegeben wäre.

Gerade die Fristverlängerung von drei auf sechs Monate macht die Abhängigkeit der Regelungen der Zweckentfremdungsverbot Verordnung von der Entwicklung der wirtschaftlichen Verhältnisse deutlich. Die Fristverlängerung erfolgte, weil sich die Lage auf dem Wohnungsmarkt in Berlin soweit entspannt hatte, daß einem dreimonatigen Leerstand nicht mehr die ausreichende Indizwirkung für die Absicht eines Betroffenen zugemessen wurde, eine Wohnung durch Leerstand dem Wohnungsmarkt zu entziehen. Würde sich das Verhältnis von Angebot und Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt weiter derart entwickeln, daß der mit der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung angestrebte Zweck erreicht wäre, müßte sie zwar aufgehoben werden; eine in die Zeit ihrer Geltung fallende Zuwiderhandlung könnte aber nach § 4 Abs. 4 OWiG gleichwohl geahndet werden, wenn nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt würde.

Ein vermeidbarer Leerstand von Wohnraum verstößt gegen das Zweckentfremdungsverbot. Nach der früheren Fassung der 2. Zweckentfremdungsverbotsverordnung lag dies bei einem Leerstand von mehr als drei Monaten vor. Per Änderungsverordnung vom 24. März 1998 ist diese Frist auf sechs Monate verlängert worden.

Das Kammergericht hatte sich in seinem Beschluß vom 17. Mai 1999 mit der Frage zu beschäftigen, ob bei einem Verstoß gegen die frühere Fassung mit entsprechender Verurteilung in der ersten Instanz nunmehr die mildere Gesetzesfassung anzuwenden wäre. Das Kammergericht meinte, es liege ein Zeitgesetz i. S. d. § 4 OWiG vor, wonach der allgemeine strafrechtliche Grundsatz nicht gilt, daß immer die mildere Fassung anwendbar ist. Bei einem Zeitgesetz ist die Gesetzesfassung anzuwenden, die bei der Begehung der Tat gilt. Das ist sicher im Hinblick auf die Bindung des Zweckentfremdungsverbots an die zeit- und marktbedingten Verhältnisse auf dem Wohnungsmarkt zutreffend. Um so überraschender, daß die Entscheidung des Kammergerichts (und die amtlichen Leitsätze) einen anderen Gesichtspunkt besonderes hervorheben. Das Kammergericht meint, es liege nicht in der Kompetenz des Verordnungsgebers, die Grenzen des Zweckentfremdungsverbots festzulegen. Die Ausführungsvorschriften, in denen ein Zeitraum angegeben sei für den Leerstand, der noch keine Zweckentfremdung darstelle, seien gesetzwidrig. Diese Fristen seien bloße Beweisanzeichen und für das Gericht nicht bindend.

Damit wären die Gerichte befugt, entgegen der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung auch bei einem kürzeren Leerstand eine Zweckentfremdung anzunehmen, wenn sie aus sonstigen Umständen eine Zweckentfremdungsabsicht herleiten könnten. Die Rechtsunsicherheit für die Betroffenen wird damit ohne Not zu einem Zeitpunkt vergrößert, in dem der Gesetzgeber selbst von einem Überangebot ausgeht (vgl. VG Berlin GE 1999, 993).