Verfassungskonformität der Mietpreisbremse

Die mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz geschaffenen Vorschriften zur Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn im nicht preisgebundenen Wohnraum („Mietpreisbremse“) sind nicht verfassungswidrig. Sie verstoßen weder gegen die Eigentumsgarantie noch die Vertragsfreiheit oder den allgemeinen Gleichheitssatz.

(Leitsatz der Redaktion)

Die aus Berlin stammenden Verfahren betreffen durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 (BGBl. I S. 610) geschaffene Vorschriften zur sogenannten „Mietpreisbremse“. In den Ausgangsverfahren wenden sich Mieter gegen die Vereinbarung einer die höchstzulässige Miete bei Mietbeginn nach § 556d Abs. 1 BGB übersteigenden Miete. Die Kl. des dem Verfahren 1 BvL 1/18 zugrunde liegenden Ausgangsverfahrens nahmen ihre Vermieterin gerichtlich auf Feststellung in Anspruch, bis zum nächsten rechtswirksamen Mieterhöhungsverlangen nur zur Zahlung einer um 10 % oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Nettokaltmiete verpflichtet zu sein. Das AG gab der Klage teilweise statt. Auf die Berufung der Vermieterin setzte das LG das Verfahren mit Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 67 S 218/17 - (GE 2018, 125) aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 556d Abs. 1 und Abs. 2 BGB mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und daher nichtig sei. In dem dem Verfahren 1 BvL 4/18 zugrunde liegenden Ausgangsverfahren hatte die Vermieterin ihre Wohnung vor Inkrafttreten der Miethöhenregulierung zu einer mehr als 10 % oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Nettokaltmiete vermietet. Die nachfolgenden Mieter rügten eine Überschreitung der höchstzulässigen Miete bei Mietbeginn und nahmen die Vermieterin gerichtlich auf Rückzahlung überzahlter Miete in Anspruch. Das AG gab ihrer Klage statt. Auf die Berufung der Vermieterin setzte das Landgericht das Verfahren mit Beschluss vom 12. April 2018 - 67 S 328/17 - (GE 2018, 761) aus und legte dem Bundesverfassungsgericht erneut die vorgenannte Frage vor. Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 1595/18 ist Vermieterin. Sie wurde von ihrer Mieterin gerichtlich auf Rückzahlung überzahlter Miete und Feststellung der Geltung einer abgesenkten Miete in Anspruch genommen, weil die bei Mietbeginn vereinbarte Miete die höchstzulässige Miete überschritten habe. Das AG gab der Klage überwiegend statt. Auf die Berufung der Beschwerdeführerin änderte das LG das amtsgerichtliche Urteil teilweise zugunsten der Beschwerdeführerin ab. Die weitergehende Berufung wies es zurück. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Grundrechte u. a. aus Art. 14 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.

II. 32 Die Vorlagen sind unzulässig. Das vorlegende Gericht hat sie nicht hinreichend begründet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Dies kann die Kammer durch einstimmigen Beschluss feststellen (§ 81a Satz 1 BVerfGG).

33 1. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Die Begründung der Vorlageentscheidung muss gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG angeben, inwiefern die Entscheidung des Gerichts in der Sache von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängig ist und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Diesem Begründungserfordernis genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 127, 335 [355 f.]). Hierfür muss das vorlegende Gericht in nachvollziehbarer und für das Bundesverfassungsgericht nachprüfbarer Weise darlegen, dass es bei seiner anstehenden Entscheidung auf die Gültigkeit der Norm ankommt und aus welchen Gründen es von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist (vgl. BVerfGE 7, 171 [173 f.]; 105, 61 [67]).

34 2. Diesen Anforderungen genügen die Vorlagen nicht.

35 a) Die Vorlagefragen bedürfen der Präzisierung. Nach der Überzeugung des Landgerichts verstößt die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 80 Abs. 1 GG. Die Mietobergrenze in § 556d Abs. 1 BGB soll dagegen - nach verständiger Auslegung der Vorlagen - zum einen wegen der Ermittlung der höchstzulässigen Miete und zum anderen im Zusammenwirken mit der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 BGB gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Die dementsprechende Anpassung des Prüfungsumfangs darf das Bundesverfassungsgericht selbst vornehmen (vgl. BVerfGE 145, 106 [140 f. Rn. 95]).

36 b) Um die Entscheidungserheblichkeit in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise darzulegen, muss das vorlegende Gericht verdeutlichen, dass sich die Beantwortung der gestellten Verfassungsfrage als unerlässlich darstellt, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden kann (vgl. BVerfGE 50, 108 [113]). Das setzt Ausführungen dazu voraus, dass und aus welchen Gründen das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle der Ungültigkeit, und wie es dieses Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 133, 1 [10 f. Rn. 35]). Ist das vorlegende Gericht der Überzeugung, dass die zur Prüfung gestellte Vorschrift den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt, reicht es für die Entscheidungserheblichkeit aus, dass die Feststellung der Verfassungswidrigkeit die Chance offenhält, eine für den Beteiligten des Ausgangsverfahrens günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 121, 108 [115]; 122, 151 [173]). Die Entscheidungserheblichkeit ist damit in der Regel schon dann zu bejahen, wenn der Gesetzgeber den Gleichheitsverstoß auf verschiedenen Wegen heilen kann und eine der dem Gesetzgeber möglichen Entscheidungsvarianten das - bis dahin ausgesetzte - Ausgangsverfahren in Richtung einer für den betroffenen Verfahrensbeteiligten günstigen Entscheidung beeinflusst (vgl. BVerfGE 93, 386 [395]; 121, 108 [115 f.]). Dem genügen die Vorlagen nicht, soweit ihnen zugrunde liegt, dass § 556d Abs. 1 BGB im Zusammenwirken mit der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 BGB für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erheblich sei.

37 aa) Die Vorlage im Verfahren 1 BvL 1/18 geht auf die Entscheidungserheblichkeit insoweit nicht ein. Sie ist auch nicht ersichtlich. Entfiele die Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB ersatzlos, führte dies zu keinem anderen Ergebnis des Ausgangsverfahrens. Eine bloße Erstreckung der Ausnahmevorschrift auf die Vermieterin scheitert an einer im Ausgangsverfahren die bei Mietbeginn höchstzulässige Miete nicht übersteigenden Vormiete.

38 Mit der Erwägung, dass eine Unvereinbarkeit des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB mit dem allgemeinen Gleichheitssatz den Gesetzgeber insgesamt zu einer Neuregelung der höchstzulässigen Miete bei Mietbeginn veranlassen könne, lässt sich die Entscheidungserheblichkeit ebenfalls nicht ausreichend begründen. Der allgemeine Gleichheitssatz ist grundsätzlich kein Instrument, das es Beteiligten erlaubt, die anderen eingeräumte, sie selbst nicht betreffende Vergünstigung zu bekämpfen und so auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen (vgl. BVerfGE 110, 274 [303]; 138, 136 [172 f. Rn. 97]). Dementsprechend ist ein vorlegendes Gericht nicht befugt, dem Bundesverfassungsgericht Normen eines Gesetzes zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu unterbreiten, die Dritte womöglich gleichheitswidrig begünstigen, nicht aber die Beteiligten des Ausgangsverfahrens betreffen (vgl. BVerfGE 138, 136 [172 f. Rn. 97]). Etwas anderes gilt nur, wenn die Dritten gewährte Vergünstigungen für eine gleichheitsgerechte Regelung insgesamt übergreifende Bedeutung haben, die nur einer Gruppe gewährten Vergünstigungen also nach Zahl oder Umfang ein solches Ausmaß erreichen oder nach ihrer strukturellen Bedeutung ein solches Gewicht haben, dass im Falle der Verfassungswidrigkeit der Vergünstigungen die verbleibende Regelung ebenfalls gleichheitswidrig wäre (vgl. BVerfGE 138, 136 [173 Rn. 98]). Dazu müsste der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB eine die Bestimmungen über die Mietobergrenze derart prägende Stellung zukommen, dass im Fall ihrer Gleichheitswidrigkeit die Vereinbarkeit der Mietenobergrenze mit dem allgemeinen Gleichheitssatz insgesamt in Frage stünde. Das legt die Vorlage nicht dar.

39 bb) Im Verfahren 1 BvL 4/18 fehlen hinreichende Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB schon deshalb, weil die Bekl. des Ausgangsverfahrens eine von dieser Ausnahmevorschrift begünstigte Vermieterin ist. Die Vorlage beanstandet danach, der Gesetzgeber habe mit nicht von der Ausnahmevorschrift erfassten Vermietern eine am Ausgangsrechtsstreit nicht beteiligte Personengruppe bei der Gewährung von Begünstigungen außer Acht gelassen. Eine solche Vorlage ist mangels Entscheidungserheblichkeit unzulässig (vgl. BVerfGE 67, 239 [243 f.]). Wäre dies anders, könnte ein Gericht vom konkreten Anlass des Rechtsstreits absehen und im Wege einer Vorlage Gesetzesinitiativen zugunsten Dritter sogar dann auslösen, wenn diese selbst im Ausgangsverfahren keine Ansprüche erheben. Das ist weder Aufgabe der Gerichte noch Sinn einer konkreten Normenkontrolle (vgl. BVerfGE 66, 100 [106 f.]).

40 c) Um seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Vorschriften in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise darzulegen, muss das vorlegende Gericht die für seine Entscheidung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend mitteilen (vgl. BVerfGE 88, 198 [201]; 93, 121 [132]). Der Vorlagebeschluss hat dazu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, die naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte zu erörtern und sich sowohl mit der einfachrechtlichen als auch mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage auseinanderzusetzen. Die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen und insbesondere die maßgebliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat er zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 124, 251 [260]; 141, 1 [11 Rn. 23]). Zudem muss das vorlegende Gericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtern und vertretbar begründen, dass es diese nicht für möglich hält (vgl. BVerfGE 121, 108 [117]; 124, 251 [262]). Diesen Anforderungen werden die Ausführungen der Vorlagen zur Verfassungswidrigkeit von § 556d Abs. 1 und Abs. 2 BGB nicht gerecht.

41 aa) Die Darlegung der Überzeugung von einem Verstoß des § 556d Abs. 1 BGB gegen den allgemeinen Gleichheitssatz lässt ausreichende Ausführungen dazu vermissen, inwieweit der regional abweichenden Höhe der ortsüblichen Vergleichsmiete unterschiedliche Bedingungen an den Mietmärkten gegenüberstehen.

42 (1) Die Vorlagen legen schon nicht ausreichend dar, dass die von ihnen angenommene Ungleichbehandlung wesentlich gleiche Sachverhalte betrifft. Zwar sehen sie, dass die unterschiedliche Belastung der Vermieter aufgrund örtlich abweichender Gestellungskosten für Wohnraum sowie erzielbarer Marktmieten einer Vergleichbarkeit entgegenstehen könnten. Ihrer Schlussfolgerung, dies gleiche die Belastung der Vermieter nur geringfügig aus, fehlt aber die notwendige tatsächliche Grundlage. Insoweit versäumt es das Landgericht, die Verschiedenheit der von ihm miteinander verglichenen örtlichen Wohnungsmärkte und der auf diesen Wohnungsmärkten ohne Miethöhenregulierung jeweils erzielbaren Miete hinreichend zu erörtern (vgl. dazu LG Berlin, Urteil vom 25. April 2018 - 65 S 238/17 -, juris, Rn. 45 f.; Hamer/Schuldt, NZM 2018, 124 [124]). Das vorlegende Gericht ist gehalten, alle tatsächlichen Umstände, die für die Vorlage Bedeutung erlangen können, unter Ausschöpfung der zur Verfügung stehenden Mittel aufzuklären. Dazu muss es in diesem Ausmaß tragfähige Feststellungen treffen, die der verfassungsrechtlichen Beurteilung zugrunde gelegt werden können (vgl. BVerfGE 86, 71 [77 f.]; 88, 198 [201]; vgl. auch BVerfGK 10, 171 [176]; 15, 447 [452]). Die Sachaufklärung muss sich insbesondere auch auf solche Umstände erstrecken, auf die das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift stützt. Es muss im Rahmen der zumutbaren Aufklärung des Sachverhalts ausgeschlossen sein, dass nach den tatsächlichen Verhältnissen von der vorgelegten Vorschrift nur verfassungsrechtlich unbedenkliche Wirkungen ausgehen (vgl. BVerfGK 15, 447 [452 f.]). Daran fehlt es hier.

43 (2) Auch mit einer möglichen Rechtfertigung der Ungleichbehandlung durch regional abweichende Bedingungen an den Mietmärkten setzen sich die Vorlagen nicht ausreichend auseinander. Ihre Ausführungen dazu, inwieweit die vom Gesetzgeber in den Blick genommenen einkommensschwachen Haushalte und Durchschnittsverdiener in Gemeinden mit höherer ortsüblicher Vergleichsmiete über ein entsprechend höheres Einkommen verfügen könnten, bleiben ebenfalls ohne hinreichende tatsächliche Grundlage. Unterschiedliche örtliche Gegebenheiten können eine Ungleichbehandlung zwar grundsätzlich rechtfertigen (vgl. BVerwGE 5, 1 [9 f.]; Wollenschläger, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 7. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 72; vgl. auch BVerfGE 1, 14 [52 f.]). Die Annahme der Vorlagen, es gebe keine belastbaren Anhaltspunkte, um unter Berücksichtigung unterschiedlicher Gestellungskosten und Marktmieten die vom Landgericht angenommene Spreizung der zulässigen Höchstmiete zu rechtfertigen, beruht aber auf unzureichenden tatsächlichen Feststellungen. Die offenkundig unterschiedlichen Verhältnisse an den Wohnungsmärkten in den verschiedenen Regionen Deutschlands (vgl. Hamer/Schuldt, NZM 2018, 124 [124]; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [688]), die Abweichungen der durchschnittlichen Kaufkraft (vgl. Fleindl, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK-BGB, § 556d Rn. 12 [1. Juli 2019]; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [688 f.]) oder örtlich abweichende Wohngeldvorschriften (vgl. Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [689]) hätten Veranlassung zu weiterer Erörterung gegeben.

44 bb) Die Vorlagen legen auch nicht hinreichend dar, dass die in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB enthaltene Ermächtigung der Landesregierungen zum Verordnungserlass gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 oder Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

45 (1) Zwar kann es entgegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an einer hinreichenden Bestimmtheit des Zwecks einer Verordnungsermächtigung fehlen, wenn erst der Erlass der Verordnung das Inkrafttreten eines Gesetzes bewirkt und der Gesetzgeber den Gebrauch der Ermächtigung allein der politischen Entscheidung des Verordnungsgebers anheimgibt (vgl. BVerfGE 78, 249 [272]; Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 34). Verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die Verordnungsermächtigung aber, wenn der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hinreichende normative Anhaltspunkte für seine Entscheidung an die Hand gibt, ob von der Ermächtigung Gebrauch zu machen ist oder nicht. Sie können entweder ausdrücklich in der Ermächtigungsgrundlage festgeschrieben werden oder sich aus dem Gesamtzusammenhang des Gesetzes und dem vom Gesetzgeber verfolgten Zweck, so wie er im Gesetz zum Ausdruck gekommen ist, ergeben (vgl. BVerfGE 78, 249 [274]). Dafür genügt eine gesetzgeberische Programmentscheidung, der der Verordnungsgeber entnehmen kann, unter welchen Voraussetzungen er zum Erlass der Verordnung verpflichtet sein soll (vgl. BVerfGE 78, 249 [274 f.]).

46 Die Ausführungen, mit denen die Vorlagen eine dahingehende verfassungskonforme Auslegung der Verordnungsermächtigung im Sinne einer ausreichenden gesetzgeberischen Programmentscheidung allein aufgrund des Wortlauts und eines vermeintlich entgegenstehenden Willens des Gesetzgebers ablehnen, greifen daher zu kurz. Es fehlt insbesondere die gebotene inhaltliche Auseinandersetzung mit der in Literatur (vgl. Lange, DVBl 2015, 1551 [1557]; Lehmann-Richter, WuM 2015, 204 [205]; Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 244 ff.) und Rechtsprechung (vgl. AG Neukölln, Urteil vom 8. September 2016 - 11 C 414/15 -, juris, Rn. 43 ff.; vgl. nunmehr auch LG Berlin, Urteil vom 25. April 2018 - 65 S 238/17 -, juris, Rn. 28) vertretenen Auffassung, wonach der Verordnungsgeber ungeachtet des Wortlauts des § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes zum Erlass einer Verordnung verpflichtet sein soll.

47 (2) Die Überzeugung eines Verstoßes der Verordnungsermächtigung gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht hinreichend dargetan. Dass die Mietobergrenze nur in einigen angespannten Wohnungsmärkten Anwendung findet, Vermieter also in Abhängigkeit von der Lage ihrer Wohnung abweichenden rechtlichen Regelungen unterliegen, kann für sich genommen keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz begründen. Eine an Regionen ausgerichtete Differenzierung ist in einem Bundesgesetz nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 122, 1 [25 f.]). Zwar unterliegen derartige regionale Unterscheidungen einer auf den Gesamtstaat bezogenen Gleichheitsprüfung. Das schließt aber nicht aus, für besondere Fallgestaltungen Differenzierungen nach weiteren regionalen Merkmalen vorzunehmen, wenn sich dafür hinreichende sachliche Rechtfertigungsgründe finden lassen (vgl. BVerfGE 122, 1 [25 f.]; BVerwGE 129, 116 [120 f.]; vgl. auch BVerfGE 78, 249 [286 ff.]). Dazu verhalten sich die Vorlagen nicht.

III. 48 Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Annahmegründe nach § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.

49 Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 [24 f.]). Auslegung und Anwendung der als verletzt gerügten Grundrechte sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Inwieweit diese Maßstäbe auf das Mietrecht Anwendung finden, war mehrfach Gegenstand von Entscheidungen (vgl. BVerfGE 37, 132 [139 ff.]; 38, 348 [357 ff.]; 71, 230 [246 ff.]; 91, 294 [307 ff.]). Die Reichweite des Bestimmtheitserfordernisses aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG mit Blick auf Verordnungsermächtigungen, mittels derer eine gesetzliche Regelung in Kraft gesetzt werden kann, wirft ebenfalls keine klärungsbedürftigen verfassungsrechtlichen Fragen auf (vgl. BVerfGE 78, 249 [272 ff.]).

50 Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht nach § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 [25 f.]). Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg. Die mittelbar angegriffenen Bestimmungen über die Miethöhenregulierung verletzen kein Verfassungsrecht. Auch Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen in den mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffenen Entscheidungen sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

51 1. Die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn durch § 556d Abs. 1 BGB verstößt weder gegen die Garantie des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG noch gegen die Vertragsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG noch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

52 a) Zwar greift die Miethöhenregulierung in das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum zur Vermietung bereiter Wohnungseigentümer ein. Dies bewirkt § 556d Abs. 1 BGB, der alle für den Grundrechtseingriff bedeutsamen gesetzgeberischen Entscheidungen trifft, und nicht erst die jeweils aufgrund von § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB erlassene Landesverordnung. Der Eingriff ist aber gerechtfertigt.

53 aa) Das nach Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum ist von besonderer Bedeutung für den sozialen Rechtsstaat. Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Es soll als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein. Dabei genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 70 m.w.N.). Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG; BVerfGE 143, 246 [323 f. Rn. 216]). Vom Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst ist das zivilrechtliche Sacheigentum, dessen Besitz und die Möglichkeit, es zu nutzen (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 71 m.w.N.). Dazu gehört es, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentumsgegenstands zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt (vgl. BVerfGE 79, 292 [303 f.]; 101, 54 [75] m.w.N.).

54 bb) § 556d Abs. 1 BGB als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums der zur Vermietung bereiten Wohnungseigentümer ist gerechtfertigt.

55 Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Ein solches Gesetz ist § 556d Abs. 1 BGB. Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums unterliegt der Gesetzgeber besonderen verfassungsrechtlichen Schranken. Der Eingriff im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 79 m.w.N.). Der Gesetzgeber muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG stehen in einem unlösbaren Zusammenhang. Dagegen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (BVerfGE 143, 246 [324 f. Rn. 218] m.w.N.; stRspr.).

56 (1) § 556d Abs. 1 BGB ist hinreichend bestimmt.

57 Bei der zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete erfolgten Bezugnahme auf § 558 Abs. 2 BGB handelt es sich nicht um eine möglicherweise dem Gebot der Rechtsklarheit widersprechende dynamische Verweisung. Dynamische Verweisungen sind zulässig, wenn der Gesetzgeber den Inhalt seiner Vorschriften trotz Verweisung selbst festlegt und nicht der Entscheidung Dritter unterwirft (vgl. BVerfGE 78, 35 [35 f.]; 141, 143 [176 f. Rn. 75]). Dagegen verstößt die Bezugnahme auf § 558 Abs. 2 BGB in § 556d Abs. 1 BGB nicht. Sie beeinträchtigt die inhaltliche Klarheit, Widerspruchsfreiheit und Verständlichkeit aber auch dann nicht, wenn die anhand der ortsüblichen Vergleichsmiete bemessene höchstzulässige Miete bei Mietbeginn ihrerseits die Höhe der ortsüblichen Vergleichsmiete beeinflusst.

58 Auch soweit rechtsstaatliche Grundsätze gebieten, mietpreisrechtliche Vorschriften nach Inhalt und Voraussetzungen so zu gestalten, dass Vermieter und Mieter in der Lage sind, in zumutbarer Weise die gesetzlich zulässige Miete zu ermitteln (vgl. BVerfGE 37, 132 [142]), ist das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete nicht zu beanstanden. Zwar kann ihre Ermittlung die Vertragsparteien in Gemeinden, in denen kein qualifizierter Mietspiegel aufgestellt ist, vor praktische Schwierigkeiten stellen (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 29; vgl. auch AG Neukölln, Urteil vom 8. September 2016 - 11 C 414/15 -, juris, Rn. 65 f.; Börstinghaus, NJW 2018, 665 [667]). Eine den Vorgaben der Verfassung entsprechende Anwendung der Regelungen über die ortsübliche Vergleichsmiete ist gleichwohl möglich (vgl. BVerfGE 37, 132 [143]).

59 (2) Die Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip muss der Eingriff zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 85 m.w.N.).

60 (a) Mit der Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB verfolgt der Gesetzgeber ein legitimes Ziel. Der gesetzgeberische Zweck, durch die Begrenzung der Miethöhe bei Wiedervermietung der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken, liegt im öffentlichen Interesse.

61 (b) Die Regelung ist auch geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Verfassungsrechtlich genügt für die Eignung, dass der erstrebte Erfolg gefördert werden kann, dass also die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 90). Das Gesetz darf nicht von vornherein untauglich sein (vgl. BVerfGE 100, 313 [373]).

62 Zwar kann eine regulierte Miete die Nachfrage von Wohnungssuchenden in den betroffenen Regionen weiter ansteigen lassen, weil neben einkommensstarken Wohnungssuchenden auch solche mit geringeren Einkommen als Mieter infrage kommen. Es liegt auch nahe, dass Vermieterinnen und Vermieter mit Blick auf die Bonität in der Regel die einkommensstärksten Bewerberinnen und Bewerber auswählen werden, mit der Folge, dass sich die Chancen auf eine bezahlbare Wohnung für einkommensschwächere Wohnungssuchende bei gleichbleibendem Angebot an Mietwohnungen nicht erhöhen (vgl. LG Berlin, Urteil vom 29. März 2017 - 65 S 424/16 -, juris, Rn. 42; ebenso Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, 1 [17]; Leuschner, NJW 2014, 1929 [1930]). Letztlich kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Eigentümer aufgrund der durch die Miethöhenregulierung verringerten Ertragsaussichten von der Wiedervermietung von Wohnungen Abstand nehmen und dadurch das Angebot an Mietwohnungen weiter sinken könnte (vgl. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 72, 209).

63 Trotzdem schneidet die Miethöhenregulierung Preisspitzen auf angespannten Wohnungsmärkten ab und kann damit zumindest die Voraussetzungen für einen Marktzugang einkommensschwächerer Mieter schaffen (vgl. Leuschner, NJW 2014, 1929 [1930]; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [690]). Dabei hat sie auch bremsende Wirkung auf die Entwicklung der ortsüblichen Vergleichsmieten, in deren Berechnung die regulierten Wiedervermietungsmieten zeitlich verzögert einfließen.

64 Die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn ist auch im verfassungsrechtlichen Sinn geeignet, die legitimen Ziele des Gesetzgebers zu erreichen. Sie kann der Verdrängung von einkommensschwächeren Mieterinnen und Mietern aus ihren angestammten Stadtteilen entgegenwirken. Zwar dienen dem Schutz der Bestandsmieter in angespannten Wohnungsmärkten die gesetzlichen Bestimmungen zum Kündigungsschutz und zur Regulierung von Mieterhöhungen in bestehenden Mietverhältnissen. Einfluss auf die Mieterstruktur eines Stadtteils haben aber nicht nur Beendigungen bestehender Mietverhältnisse durch Vermieter und Mieterhöhungen im laufenden Mietverhältnis, sondern - über einen längeren Zeitraum - auch der Zuzug einkommensstärkerer Mieter infolge erneuter Vermietung von aus anderen Gründen frei gewordenen Wohnungen. Nicht auszuschließen ist zudem, dass die Miethöhenregulierung Wohnungssuchenden aus einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten, die bei einem Wohnungswechsel aufgrund gestiegener Mieten in ihrem bisherigen Stadtteil ohne Miethöhenregulierung keine für sie bezahlbare Wohnung hätten finden können, das Anmieten einer Wohnung in ihrer angestammten Umgebung ermöglicht (vgl. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 183).

65 Die Regelung sieht zudem vor, dass verschlechterte Ertragserwartungen der Vermieter nicht dazu führen, dass zukünftig Pläne für den Neubau von Wohnraum nicht mehr oder nur in geringerem Umfang verfolgt werden. § 556f Satz 1 BGB nimmt nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen dauerhaft von der Anwendung des § 556d BGB aus. Das verbleibende Risiko, dass ein infolge der Miethöhenregulierung langfristig geringeres Mietniveau über seinen Eingang in die ortsübliche Vergleichsmiete mittelbar Einfluss auf die Neubautätigkeit haben kann (vgl. Leuschner, NJW 2014, 1929 [1931]), führt nicht dazu, dass die Eignung der Regelung zur Erreichung legitimer Ziele entfällt.

66 (c) Die Regelung in § 556d Abs. 1 BGB ist auch erforderlich, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Die Erforderlichkeit ist erst dann zu verneinen, wenn ein sachlich gleichwertiges, zweifelsfrei gleich wirksames, die Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung steht, um den mit dem Gesetz verfolgten Zweck zu erreichen (vgl. BVerfGE 116, 202 [225]; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 94). Das Bundesverfassungsgericht prüft dabei nicht, ob der Gesetzgeber die beste Lösung für die hinter einem Gesetz stehenden Probleme gefunden hat, denn der Gesetzgeber verfügt insoweit über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 103, 293 [308]; 116, 202 [225]; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 94).

67 Gemessen daran sind die Grenzen der Erforderlichkeit nicht überschritten. Zwar kommt die regulierte Miete nicht allein einkommensschwächeren, sondern unterschiedslos allen Wohnungssuchenden auf angespannten Wohnungsmärkten zugute (vgl. Gsell, WuM 2017, 305 [307]). Auch kommen weitere staatliche Maßnahmen zur Linderung oder Behebung der Wohnungsnot in Betracht, etwa die Förderung des Wohnungsbaus (vgl. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, 1 [17]; Derleder, WuM 2013, 383 [391]) oder die Verbesserung der finanziellen Lage der Wohnungssuchenden durch erweiterte Gewährung von Wohngeld (vgl. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, 1 [18]). Ungeachtet der mit diesen Maßnahmen verbundenen Kosten ist aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber diese im Rahmen seines Prognose- und Beurteilungsspielraums als gegenüber der Miethöhenregulierung mildere und zweifelsfrei - auch kurzfristig - vergleichbar wirksame Mittel hätte heranziehen müssen.

68 (d) Die Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB ist Vermieterinnen und Vermietern auch zumutbar. Dazu ist zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abzuwägen. Die Regelung muss die Grenze der Zumutbarkeit wahren und darf die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer nicht übermäßig belasten (vgl. BVerfGE 83, 1 [19]; 126, 112 [152 f.]; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 95). Auch bei Schaffung privatrechtlicher Vorschriften muss der Gesetzgeber den betroffenen Interessen der Beteiligten so weit wie möglich Geltung verschaffen (vgl. BVerfGE 37, 132 [140 f.]; 71, 230 [246 f.]).

69 Für die Ausgestaltung zwingender mietrechtlicher Vorschriften bedeutet dies: Der Gesetzgeber muss bei solchen Regelungen sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigen. Das heißt freilich nicht, dass sie zu jeder Zeit und in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müssten. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht aber mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (vgl. BVerfGE 37, 132 [141]; 71, 230 [247]; ebenso BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. August 1992 - 1 BvR 605/92 -, juris, Rn. 10). Die von Art. 14 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen wären jedenfalls dann überschritten, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führte (vgl. BVerfGE 71, 230 [250]; 91, 294 [310]; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. April 1990 - 1 BvR 268/90 u. a. -, NJW 1992, 1377 [1378]).

70 (aa) Im Rahmen der Abwägung ist daher zunächst zu berücksichtigen, dass die Eigentumsgarantie dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen soll (vgl. BVerfGE 68, 193 [222]; 104, 1 [8]). Geschützt ist auch die Freiheit, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentums zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt (vgl. BVerfGE 101, 54 [75]). Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (BVerfGE 143, 246 [341 Rn. 268] m.w.N.). Zu berücksichtigen ist insoweit, dass § 556d Abs. 1 BGB unterschiedslos private Vermieter und andere Vermieter, etwa Wohnungsunternehmen, deren Eigentum nur in geringem Maße der persönlichen Freiheit eines Einzelnen dient, erfasst.

71 (bb) Die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht auf der anderen Seite umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (vgl. BVerfGE 143, 246 [341 f. Rn. 268]). Das trifft auf die Miethöhenregulierung in besonderem Maße zu. Eine Wohnung hat für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe Bedeutung (vgl. BVerfGE 37, 132 [141]; 38, 348 [370]; 95, 64 [84 f.]). Zwar gilt dies bei Mietbeginn nur abgeschwächt, weil Wohnungssuchende ihren privaten Lebensmittelpunkt noch nicht in der Mietwohnung genommen haben und sich daher jedenfalls nicht auf ein Besitzrecht als vermögenswerte Rechtsposition berufen können (vgl. insoweit BVerfGE 89, 1 [5 ff.]). Abhängig ist das Gewicht ihrer Belange zudem von ihrer tatsächlichen Aussicht auf zumutbaren Wohnraum in anderen Stadtvierteln. Aber auch in nachgefragten Stadtvierteln sind große Teile der Bevölkerung auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen (vgl. BVerfGE 38, 348 [370]). Ebenso ist das Wohnumfeld ein Gesichtspunkt, den der Gesetzgeber berücksichtigen darf. Zudem ist Wohnraum generell abhängig von Grund und Boden und damit auch auf angespannten Wohnungsmärkten nicht beliebig reproduzierbar (vgl. Gsell, WuM 2017, 305 [306]; vgl. auch BVerfGE 95, 64 [85]).

72 Zu berücksichtigen sind darüber hinaus die durch die Miethöhenregulierung mittelbar erfassten Interessen von Mietern in bestehenden Mietverhältnissen. Ihr Besitzrecht an der gemieteten Wohnung wird durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt (vgl. BVerfGE 89, 1 [5 ff.]). Zwar sind sie auf den Schutz durch die Miethöhenregulierung nur in geringerem Umfang angewiesen, weil ihren Interessen grundsätzlich durch die gesetzlichen Regelungen zur ordentlichen Kündigung und die Regulierung der Mieterhöhung im laufenden Mietverhältnis in verfassungsrechtlich angemessener Weise (vgl. BVerfGE 37, 132 [141 ff.]; 71, 230 [249 f.]; 89, 1 [8 f.]) Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber ist aber bei mietrechtlichen Regulierungen nicht darauf beschränkt, die Belange der jeweiligen Mieter zu schützen. Er kann sich vielmehr auch auf das darüber hinausgehende gesellschaftspolitische Interesse an einer durchmischten Wohnbevölkerung in innerstädtischen Stadtvierteln berufen. Als langfristige Folge der Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus stark nachgefragten Stadtvierteln droht eine Aufteilung der Wohnbevölkerung auf einzelne Stadtteile nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit (vgl. Gsell, WuM 2017, 305 [308]). Mit Blick auf diese, durch spätere Maßnahmen nur schwer zu beseitigenden Folgen einer Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus einzelnen Stadtvierteln kommt der von der Gesetzentwurfsbegründung angestrebten Verhinderung der Gentrifizierung (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 19) als Gemeinwohlbelang ebenfalls Gewicht zu.

73 (cc) Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht.

74 Bei der Abwägung der betroffenen Belange, insbesondere des Eigentums als Sicherung der Freiheit des Einzelnen im persönlichen Bereich einerseits und des Eigentums in seinem sozialen Bezug sowie seiner sozialen Funktion andererseits, verfügt der Gesetzgeber, angesichts des Umstands, dass sich grundrechtlich geschützte Positionen gegenüberstehen, über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser wird durch die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt (vgl. BVerfGE 143, 246 [341 Rn. 268]). Insbesondere kann der Gesetzgeber die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem Wohnungsmarkt berücksichtigen (vgl. BVerfGE 91, 294 [310]) und dabei den unterschiedlich zu gewichtenden Interessen bei einer Miethöhenregulierung im Bereich von Bestandsmieten einerseits und Wiedervermietungsmieten andererseits Rechnung tragen. Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums überschreitet die in § 556d Abs. 1 BGB gefundene Regelung nicht.

75 (α) Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann im Rahmen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln (vgl. BVerfGE 58, 300 [351]; 143, 246 [342 Rn. 269]), auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Die Abänderung kann durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 143, 246 [342 Rn. 269]). Die Gründe, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang vor dem Vertrauen des Eigentümers auf den Fortbestand seiner Rechtsposition haben, die durch den Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG innewohnenden Bestandsschutz gesichert wird (vgl. BVerfGE 42, 263 [294 f.]; 143, 246 [342 Rn. 269]).

76 Zwar tragen Vermieterinnen und Vermieter für die von der Miethöhenregulierung betroffenen Wohnungen hohe, häufig kreditfinanzierte Investitionskosten, die sich über Mieteinnahmen nur über einen langen Zeitraum rentieren können und insoweit auf Langfristigkeit angelegt sind (vgl. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 57 f. m.w.N.). Auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssen Vermieterinnen und Vermieter aber mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen (vgl. BVerfGE 71, 230 [252]). Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt, weil ein solches Interesse seinerseits vom grundrechtlich geschützten Eigentum nicht umfasst ist (vgl. BVerfGE 37, 132 [142]; 71, 230 [250]; 91, 294 [310]; 100, 226 [242 f.]).

77 (β) Verfahrensrechtlich sichert § 556d Abs. 2 BGB, dass die Miethöhenregulierung über das nach den gesetzgeberischen Zielen gebotene Maß nicht hinausgeht.

78 Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass die zum Verordnungserlass berufene Landesregierung regelmäßig besser als der Bundesgesetzgeber beurteilen kann, ob in einer Stadt oder einem Stadtviertel eine Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn erforderlich ist (so auch BT-Drs. 18/3121, S. 28). Im Übrigen sind die aus § 556d Abs. 2 Satz 5 bis Satz 7 BGB folgenden Anforderungen an die Begründung der Verordnung geeignet, den Verordnungsgeber zu einer sorgfältigen Prüfung der Erlassvoraussetzungen auch mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr verbundenen Eingriffs in die Eigentumsgarantie der betroffenen Vermieter anzuhalten (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 28; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 4. April 2017 - Vf. 3-VII-16 -, juris, Rn. 32; Schuldt, NZM 2018, 257 [262]).

79 Der Erlass einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB enthebt Mieterinnen und Mieter davon, bei Berufung auf die Mietobergrenze im Einzelfall das Vorliegen einer Wohnraummangellage nachweisen zu müssen. Der zugrunde liegende Regelungsmechanismus wahrt zugleich das Vermieterinteresse an deren gerichtlicher Überprüfbarkeit. Liegen die Voraussetzungen für den Verordnungserlass - wozu in materieller Hinsicht auch das Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts gehört - von Anfang an nicht vor, ist die auf der Verordnung beruhende Miethöhenregulierung im Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter unanwendbar, was ein Vermieter vor den Zivilgerichten durchsetzen kann (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Juni 2015 - 1 BvR 1360/15 -, Rn. 11).

80 (γ) Die Beschränkung ihres Anwendungsbereichs auf Gemeinden oder Gemeindeteile mit angespannten Wohnungsmärkten (§ 556d Abs. 2 Satz 2 BGB) gewährleistet eine Schonung des Vermietereigentums unter Wahrung der mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele.

81 Ein solcherart beschränkter Anwendungsbereich entspricht den gesetzgeberischen Zielen der Miethöhenregulierung bei Mietbeginn. Dass eine Regulierung bereits dann möglich ist, wenn das einer ausreichenden Versorgung entsprechende Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage nur gefährdet ist, ein Nachfrageübergewicht also lediglich droht (vgl. Börstinghaus, in: Schmidt-Futterer, Mietrecht, 13. Aufl. 2017, § 556d BGB Rn. 32; zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum: BVerwG, Urteil vom 11. März 1983 - 8 C 102/81-, juris, Rn. 23; zur Absenkung der Kappungsgrenze in § 558 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 BGB: BGHZ 207, 246 [274 Rn. 73]), greift nicht unzumutbar in das Eigentum der Vermieter ein. Das notwendige Maß der Unterversorgung wird durch das weitere Erfordernis einer besonderen Gefährdung ergänzt. Dazu muss eine Gemeinde oder ein Teil einer Gemeinde nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet sein, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität zu vermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1983 - 8 C 102/81-, juris, Rn. 24; BGHZ 207, 246 [274 Rn. 73]). Dadurch ist gewährleistet, dass die Miethöhenregulierung gerade in solchen Gemeinden oder Gemeindeteilen zur Anwendung kommen kann, in denen die Belange der Mietinteressenten besonderen Schutzes bedürfen. Zugleich begrenzt das in der Rechtsprechung entwickelte Verständnis eines angespannten Wohnungsmarktes die mit der Miethöhenregulierung verbundene Durchsetzung der Interessen von Mietern oder Wohnungssuchenden auf ein den Gesetzeszielen entsprechendes Maß.

82 Es beeinträchtigt das Vermietereigentum auch nicht unzumutbar, dass der Verordnungsgeber nach § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB den räumlichen Geltungsbereich der Miethöhenregulierung auf Teile einer Gemeinde beschränken kann. Zwar orientiert sich die Mietobergrenze an der ortsüblichen Vergleichsmiete, die nach § 558 Abs. 2 Satz 1 BGB gemeindebezogen ermittelt wird. Diese bestimmt aber nicht den Anwendungsbereich der Miethöhenregulierung, sondern bildet lediglich einen am angestrebten Normalzustand (vgl. BVerfGE 38, 348 [360 f.]) orientierten Maßstab für die höchstzulässige Miete. Im Übrigen hält sich die Möglichkeit, die Miethöhenregulierung auf Teile einer Gemeinde zu beschränken, innerhalb der mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Ziele. Für die angestrebte Durchmischung der Wohnbevölkerung ist es ohne Bedeutung, ob ausreichender Wohnraum in anderen Stadtvierteln zur Verfügung steht. Auch die Belange von Wohnungssuchenden würden nicht angemessen berücksichtigt, wenn sie auf Mietwohnungen verwiesen werden, die außerhalb nachgefragter Gemeindeteile liegen. Eine Wohnung bildet den Lebensmittelpunkt der Einzelnen und ihrer Familien und soll nicht allein der Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse, sondern auch der Freiheitssicherung und der Persönlichkeitsentfaltung dienen (vgl. BVerfGE 89, 1 [6]). Das umfasst auch die Lage der Wohnung, etwa in Bezug auf die Entfernung zu kulturellen Einrichtungen, Schulen, Einkaufsmöglichkeiten und Naherholungsgebieten oder die Erreichbarkeit mit öffentlichem Nahverkehr. Nichts anderes gilt für die von der Miethöhenregulierung mittelbar geschützten Bestandsmieter auf nachgefragten Wohnungsmärkten. Endet das bestehende Mietverhältnis, unterliegen ihre Interessen bei der Suche einer neuen Wohnung im bisherigen Stadtviertel jedenfalls einem den übrigen Wohnungssuchenden vergleichbaren Schutz.

83 (δ) § 556d Abs. 1 BGB schränkt die Nutzungsmöglichkeiten von Wohneigentum nicht unzumutbar ein. Die ortsübliche Vergleichsmiete sichert dem Vermieter einen am örtlichen Markt orientierten Mietzins, der die Wirtschaftlichkeit der Wohnung regelmäßig sicherstellen wird (vgl. BVerfGE 37, 132 [142]). § 556d Abs. 1 BGB entkoppelt die höchstzulässige Miete insofern nicht von der am unregulierten Markt erzielbaren Miete.

84 Zwar beschränkt eine an der ortsüblichen Vergleichsmiete orientierte Mietobergrenze mit fortschreitender Geltungsdauer den Vermieter bei Wiedervermietung in zunehmendem Maß in der wirtschaftlichen Verwertung seines Eigentums (vgl. Leuschner, NJW 2014, 1929 [1933]; Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 192). Denn die ortsübliche Vergleichsmiete ihrerseits ist eine lediglich am Markt orientierte, durch die gesetzlichen Bestimmungen angepasste Durchschnittsmiete (vgl. BGH, Urteil vom 20. April 2005 - VIII ZR 110/04 -, WuM 2005, 394 [395]). In ihre Ermittlung gemäß § 558 Abs. 2 BGB fließen nicht nur bei Vertragsschluss aktuelle Mieten, sondern auch Mieten der vergangenen vier Jahre ein. Zudem finden auch Mieterhöhungen, die aufgrund der gesetzlichen Höchstgrenze für Mieterhöhungen (§ 558 Abs. 3 BGB) gekappt wurden, Eingang (vgl. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, 1 [13]). In § 556d Abs. 1 BGB ist insofern eine weitere Entfernung der ortsüblichen Vergleichsmiete von der am unregulierten Markt erzielbaren Miete angelegt, als in Gebieten mit einer regulierten Miete bei Mietbeginn zunehmend solche Mieten einfließen, die sich nicht an der am Markt erzielbaren Höhe orientieren, sondern unter Berücksichtigung der Mietobergrenze abgeschlossen worden sind (vgl. Börstinghaus, NJW 2015, 1553 [1555]; Schultz, ZRP 2014, 37 [40]; vgl. auch BT-Drs. 18/3121, S. 21).

85 Diese Auswirkungen treten aber nicht unmittelbar ein, sondern über das verzögerte Eingehen begrenzter Wiedervermietungsmieten in die ortsübliche Vergleichsmiete erst zeitlich versetzt (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 21). Zudem werden die Auswirkungen der Miethöhenregulierung dadurch abgemildert, dass § 556d Abs. 1 BGB einen zehnprozentigen Aufschlag auf die ortsübliche Vergleichsmiete zulässt, und dass die Miethöhenregulierung auch in den einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB unterworfenen Gebieten keine uneingeschränkte Geltung beansprucht.

86 Auf erstmals nach dem 1. Oktober 2014 genutzte und vermietete Wohnungen sowie auf umfassend modernisierte Wohnungen sind nach § 556f BGB die Vorschriften über die Miethöhenregulierung nicht anzuwenden. Auch die Mietobergrenze nach § 556d Abs. 1 BGB wird im Gesetz mehrfach durchbrochen. Der Vermieter kann nach § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB eine Miete bis zur Höhe einer oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Vormiete vereinbaren. Hat er in den letzten drei Jahren vor Beginn des Mietverhältnisses Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt, die nicht den Umfang einer von § 556f Satz 2 BGB erfassten umfassenden Modernisierung erreichen, so darf die vereinbarte Miete nach § 556e Abs. 2 Satz 1 BGB die ortsübliche Vergleichsmiete um den Betrag überschreiten, um den der Vermieter infolge der Modernisierung die Miete im laufenden Mietverhältnis erhöhen dürfte. Die im Rahmen der Geltungsausnahmen und -beschränkungen oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete vereinbarten Mieten haben zugleich eine stärkere Anbindung der Vergleichsmiete an die jeweilige Marktmiete zur Folge und ungeachtet des Umfangs dieser Ausnahmen und Beschränkungen vermindert dies grundsätzlich den Umfang der Auswirkungen des § 556d Abs. 1 BGB bezogen auf den Gesamtwohnungsbestand.

87 Entsprechendes gilt für die Ausgestaltung der Miethöhenregulierung als vorübergehende Maßnahme durch Begrenzung ihrer Geltungsdauer in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB auf längstens fünf Jahre (vgl. Lange, DVBl 2015, 1551 [1556]; vgl. auch BT-Drs. 18/3121, S. 28). Mit der dergestalt am örtlichen Markt orientierten Miete sichert § 556d Abs. 1 BGB regelmäßig die Wirtschaftlichkeit der Wohnung und schränkt daher die Nutzungsmöglichkeiten von Wohnungseigentum auch dann nicht unzumutbar ein, wenn private Vermieterinnen und Vermieter ihren Lebensunterhalt durch Vermietung erwirtschaften.

88 (3) Die Regulierung der Miethöhe in § 556d Abs. 1 BGB greift schließlich auch nicht in die Eigentumssubstanz der Vermieter ein. Ein solcher Eingriff liegt nicht bereits vor, wenn aus einem Eigentumsobjekt nicht mehr die höchstmögliche Rendite erzielt werden kann (vgl. BVerfGE 71, 230 [250]; 100, 226 [242 f.]; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. April 1990 - 1 BvR 268/90 u. a. -, NJW 1992, S. 1377). Jedenfalls dauerhafte Verluste für den Vermieter oder eine Substanzgefährdung der Mietsache (vgl. BVerfGE 91, 294 [310]) oder der Wegfall jeder sinnvollen Nutzungsmöglichkeit (vgl. BVerfGE 100, 226 [243]) sind nicht ersichtlich.

89 Dass sich die Vermietung von Wohnungen in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten für Vermieter in einem regulierten Wohnungsmietmarkt wirtschaftlich dauerhaft derart nachteilig entwickelt, erscheint schon aufgrund der gegenwärtigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht wahrscheinlich (vgl. Fleindl, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK-BGB, § 556d Rn. 9 [1. Juli 2019]). Zudem erlaubt § 556d Abs. 1 BGB Vermietern, die Miete um 10 % über die ortsübliche Vergleichsmiete hinaus zu steigern, was jedenfalls derzeit die Inflation kompensiert (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 21) und zugleich grundsätzlich einen angemessenen Ausgleich etwaiger Kostensteigerungen ermöglicht (vgl. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 197, 219).

90 b) § 556d Abs. 1 BGB verletzt auch Art. 2 Abs. 1 GG nicht. Die Freiheit der Vertragsparteien, im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung die Gegenleistung nach ihren Vorstellungen auszuhandeln (vgl. BVerfGE 103, 89 [100]; 114, 73 [89 f.]), erfasst zwar auch Vermieter von Wohnraum, die zivilrechtlich nicht Eigentümer der Mietwohnungen sind und deswegen nicht bereits durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt werden. Darüber hinaus schützt sie Wohnungssuchende, die sich durch ihre Bereitschaft, eine hohe Miete zu zahlen, Vorteile auf dem Wohnungsmarkt verschaffen wollen (vgl. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, 1 [24]; Leuschner, NJW 2014, 1929 [1932]). § 556d Abs. 1 BGB hält sich aber innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung und wahrt insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insoweit gilt nichts anderes als im Rahmen des Art. 14 GG (oben Rn. 52 ff.).

91 c) Die durch § 556d Abs. 1 BGB eingeführte Mietobergrenze greift auch nicht gleichheitswidrig in das Vermietereigentum ein.

92 Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 148, 147 [183 Rn. 94]). Auch bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten ist der Gesetzgeber an den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden (vgl. BVerfGE 143, 246 [341 f. Rn. 268] m.w.N.).

93 aa) § 556d Abs. 1 BGB verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, indem er für die Bestimmung der zulässigen Miethöhe auf regional abweichende ortsübliche Vergleichsmieten abstellt. Ungeachtet dessen, dass im Hinblick auf die Verschiedenheit der örtlichen Wohnungsmärkte, insbesondere abweichende Gestellungskosten für Wohnraum und die ohne Miethöhenregulierung jeweils zu erzielende Miete, das Vorliegen gleicher Sachverhalte zweifelhaft erscheint, ist eine mit dem Abstellen auf die örtliche Vergleichsmiete verbundene Ungleichbehandlung jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

94 (1) Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 138, 136 [180 Rn. 121 f.]; 139, 285 [309 Rn. 71]; stRspr.).

95 (2) Nach diesem Maßstab ist die Ungleichbehandlung hier über das Willkürverbot hinaus an strengeren Verhältnismäßigkeitserfordernissen zu messen. Die regional abweichende ortsübliche Vergleichsmiete und die daraus folgenden Unterschiede bei der zulässigen Miethöhe wirken sich jedenfalls auf die Ausübung der grundrechtlich geschützten Eigentumsgarantie vor allem der Vermieter aus. Betroffen ist darüber hinaus die Freiheit beider Mietvertragsparteien, die Miethöhe im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung nach eigenen Vorstellungen auszuhandeln (vgl. BVerfGE 103, 89 [100]; 114, 73 [89 f.]).

96 (3) Den danach zur Anwendung kommenden Rechtfertigungsanforderungen genügt § 556d Abs. 1 BGB. Die Ungleichbehandlung knüpft an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium an. Das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete soll die Marktbezogenheit der regulierten Miethöhe und damit die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherstellen. Dies ist angesichts dessen, dass die auf den jeweiligen Wohnungsmärkten vorherrschenden Bedingungen regionalen Abweichungen unterliegen (vgl. LG Berlin, Urteil vom 25. April 2018 - 65 S 238/17 -, juris, Rn. 45 f.; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [688 f.]; Fleindl, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK-BGB, § 556d Rn. 12 [1. Juli 2019]) sachgerecht, denn genau diese Abweichungen berücksichtigt die an der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete orientierte höchstzulässige Miete (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 16, 19).

97 Das Differenzierungskriterium der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete ist im verfassungsrechtlichen Sinn auch geeignet und erforderlich, einen hinreichenden Bezug zur regional unterschiedlichen Marktmiete herzustellen und damit auch die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherzustellen. Zwischen der wirtschaftlichen Verwertbarkeit einer Mietwohnung und der ortsüblichen Vergleichsmiete besteht ein hinreichender sachlicher Bezug. Die an den Gegebenheiten des örtlichen Wohnungsmarktes orientierte Vergleichsmiete stellt die Wirtschaftlichkeit der Vermietung zu dieser Miete regelmäßig sicher (vgl. BVerfGE 37, 132 [142]). Auch im Geltungsbereich des § 556d Abs. 1 BGB fehlt es ihr nicht an einem hinreichenden Bezug zur Marktmiete. Da sie nach § 558 Abs. 2 BGB anhand der für vergleichbaren Wohnraum in den letzten vier Jahren vereinbarten Mieten ermittelt wird, spiegeln ihre regionalen Abweichungen vielmehr die regionalen Abweichungen der Marktmiete wider. Diesen Marktbezug verliert die ortsübliche Vergleichsmiete angesichts des um 10 % zulässigen Aufschlags, der zeitlichen und räumlichen Beschränkungen sowie der Geltungsausnahmen der Miethöhenregulierung auch für die Geltungsdauer der Miethöhenregulierung nicht.

98 Dass sich die höchstzulässige Miete nach § 556d Abs. 1 BGB nicht an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Mieter und Wohnungssuchenden orientiert, steht dem nicht entgegen. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Mieterseite fließt über die ortsübliche Vergleichsmiete jedenfalls mittelbar in die höchstzulässige Miete ein. Die der Vergleichsmiete nach § 558 Abs. 2 BGB zugrunde liegenden Mieten für vergleichbare Wohnungen in den letzten vier Jahren lassen sich am bisherigen Wohnungsmarkt regelmäßig nur dann durchsetzen, wenn Mieter und Mietinteressenten jedenfalls im Durchschnitt über eine entsprechende Wirtschaftskraft verfügen.

99 Das Abstellen auf die örtliche Vergleichsmiete ist im Ergebnis auch verhältnismäßig. Dass Vermieter die Lage der zu vermietenden Wohnung nicht beeinflussen können, gebietet insbesondere nicht, ihnen die Vermietung bis zu einer bundesweit einheitlichen Miethöhe zu ermöglichen. Denn die Wirtschaftlichkeit der Vermietung hängt ebenfalls von den auf den regionalen Mietmärkten vorherrschenden Bedingungen ab. Eine bundesweit einheitliche Mietobergrenze bleibt dazu aber ohne hinreichenden sachlichen Bezug. Zugleich fehlt es ihr an einer hinreichenden Anknüpfung an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Mieter, so dass eine solche Regelung der beabsichtigten Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus deren angestammten Wohnvierteln nicht effektiv entgegenwirken kann. Dem steht nicht entgegen, dass mit einer an der ortsüblichen Vergleichsmiete orientierten Mietobergrenze im Einzelfall aufgrund regionaler Unterschiede wirtschaftliche Nachteile für Vermieterinnen und Vermieter einhergehen können. Eine regional niedrige ortsübliche Vergleichsmiete beruht darauf, dass im vierjährigen Ermittlungszeitraum nach § 558 Abs. 2 BGB für vergleichbare Wohnungen entsprechend niedrigere Mietabschlüsse zu verzeichnen gewesen sind. Eine die ortsübliche Vergleichsmiete übersteigende Miete würde daher zu einem Mietenanstieg in einem Umfang führen, den die Miethöhenregulierung im Interesse von Wohnungssuchenden und Bestandsmietern gerade verhindern möchte.

100 bb) § 556d Abs. 1 BGB verstößt auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil er private Vermieter und gewerbliche Vermieter auch dann gleichbehandelt, wenn private Vermieter mit den Mieteinnahmen ihren Lebensunterhalt bestreiten.

101 Zwar tritt bei einer Vermietung zur privaten Vorsorge im Gegensatz zur unternehmerischen Nutzung die Bedeutung des Eigentums für die Freiheit der Einzelnen stärker hervor (vgl. BVerfGE 143, 246 [351 Rn. 297]). Doch auch insoweit ist die vom Gesetzgeber gewählte Gleichbehandlung gerechtfertigt. Mit Blick auf die mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele besteht ein sachlicher Grund. Um die Verdrängung einkommensschwächerer Bevölkerungsgruppen aus nachgefragten Stadtvierteln wirksam zu verhindern und Wohnungssuchenden aus diesen Bevölkerungsgruppen dort weiterhin die Anmietung einer Wohnung zu ermöglichen, ist die gewählte Maßnahme auch geeignet und erforderlich, die mit der Miethöhenregulierung verbundene Dämpfung der Mieten unterschiedslos und ungeachtet der wirtschaftlichen Bedeutung der Mieteinnahmen für den Vermieter anzuwenden. Die gleiche Behandlung führt nicht zu einer im Ergebnis nicht mehr angemessenen Belastung privater Vermieter. § 556d Abs. 1 BGB sichert dem Vermieter eine am örtlichen Markt orientierte Miete, die die Wirtschaftlichkeit der Wohnung jedenfalls regelmäßig sicherstellen wird (vgl. BVerfGE 37, 132 [142]). Dabei ist eine unzumutbare Beeinträchtigung solcher privater Vermieter, die ihren Lebensunterhalt durch Vermietung erwirtschaften, schon vor dem Hintergrund der nur befristeten Geltung der Miethöhenregulierung nicht zu besorgen.

102 2. Die Entscheidungserheblichkeit der Ausnahmeregelung in § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB für den Ausgangsrechtsstreit legt auch die Verfassungsbeschwerde nicht hinreichend dar. Ungeachtet dessen verletzt die Privilegierung von Vermietern, die ihre Wohnung vor der Wiedervermietung zu einer oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Vormiete vermietet hatten, den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.

103 Auch diese Ungleichbehandlung ist am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen. Den für eine Rechtfertigung erforderlichen Sachgrund bilden die in der Gesetzentwurfsbegründung angeführten Bestandsschutzerwägungen (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 29 f.). Auch im Hinblick auf Differenzierungsziel und Ausmaß der Ungleichbehandlung erscheint § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB angemessen. Zwar darf ein Vermieter nicht ohne Weiteres darauf vertrauen, nach Beendigung eines bestehenden Mietverhältnisses auch im nachfolgenden Mietverhältnis eine gleich hohe Miete erzielen zu können (vgl. BGHZ 207, S. 246 [267 f. Rn. 57]; Artz, MDR 2015, 549 [551]; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [691]). Der Gesetzgeber darf die Investitionssicherheit von Vermietern aber über diesen Umfang hinaus schützen. Kann angespannten Wohnungsmärkten dauerhaft nur durch Sicherstellen ausreichenden Wohnraums wirksam begegnet werden, ist es sachgerecht, die kurzfristig wirkende Miethöhenregulierung derart auszugestalten, dass die Vermietung von Wohnraum nicht langfristig wirtschaftlich unattraktiv wird. Dass bestehende Mieten nicht abgesenkt, sondern lediglich unangemessene Mietanhebungen bei Wiedervermietung verhindert werden (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 29 f.), ist auch mit Blick auf die gesetzgeberischen Ziele der Miethöhenregulierung angemessen. Der Verdrängung von Bevölkerungsgruppen aus nachgefragten Stadtvierteln wirkt schon die bloße Fortgeltung der bestehenden Miethöhe bei Wiedervermietung entgegen. Dem Zugang zu bezahlbarem Wohnraum für einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen steht § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB jedenfalls nicht entgegen. Zwar beschränkt er den Marktzugang zu als angemessen erachteten Bedingungen auf solche Wohnungen, die bereits zuvor zu diesen Bedingungen vermietet worden sind. Zugleich schafft er aber einen angemessenen Ausgleich mit den Interessen der Vermieter an Planungssicherheit hinsichtlich ihrer Mieteinnahmen. Die Anknüpfung der höchstzulässigen Miete an die ortsübliche Vergleichsmiete kann zudem sichern, dass auch auf einem angespannten Mietmarkt Wohnungen vorhanden sind, die zu einer unterhalb der zulässigen Mietobergrenze liegenden Miete vermietet werden.

104 Unangemessen ist die Ausnahmeregelung schließlich auch nicht deswegen, weil sie solche Vermieter, die durch Vereinbarung hoher Vormieten für die Anspannung des Wohnungsmarktes mitverantwortlich sind, gegenüber denjenigen Vermietern bevorzugt, die durch Vereinbarung niedriger Mieten in der Vergangenheit dem Gesetzeszweck bereits entsprochen haben. Ein möglicherweise sozial missbilligenswertes, in der Vergangenheit gleichwohl erlaubtes Vermieterverhalten zu sanktionieren, ist kein Ziel der Miethöhenregulierung (vgl. Börstinghaus, in: Schmidt-Futterer, Mietrecht, 13. Aufl. 2017, § 556e BGB Rn. 2 mit Fn. 3; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, 688 [691]).

105 3. Die Beschränkung der Ausnahmeregelung des § 556f Satz 1 BGB auf nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen verstößt ebenfalls nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Dem Gesetzgeber ist es durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt (vgl. BVerfGE 122, 151 [178]; 126, 369 [399]). Voraussetzung ist allerdings, dass die Einführung eines Stichtags überhaupt notwendig und die Wahl des Zeitpunkts orientiert am gegebenen Sachverhalt vertretbar ist (vgl. BVerfGE 123, 111 [128]; 126, 369 [399]). Beide Voraussetzungen liegen vor.

106 Die mit der Mietobergrenze verfolgten Ziele machen es notwendig, Neubauten ab einem bestimmten Stichtag von deren Geltung auszunehmen. Der Wohnungsmangel auf angespannten Mietmärkten lässt sich dauerhaft nur durch Schaffen zusätzlichen Wohnraums bekämpfen. Eine Regulierung der zulässigen Miethöhe macht Vermietungen aber wirtschaftlich unattraktiver, was zu einer Verringerung der Neubautätigkeit führen kann. Dem wirkt es entgegen, Neubauten, die ab einem bestimmten Stichtag erstmals genutzt worden sind, von der Miethöhenregulierung bei Mietbeginn auszunehmen.

107 Die Auswahl des 1. Oktober 2014 als Stichtag ist sachgerecht. An diesem Datum ist der dem Mietrechtsnovellierungsgesetz von 2015 zugrunde liegende Regierungsentwurf veröffentlicht worden. Durch den Rückbezug auf dieses Datum wird verhindert, dass nach Bekanntwerden des Gesetzesentwurfs die Vermietung bereits fertiggestellter Neubauten hinausgezögert oder unterlassen wird, um später eine unbeschränkte Miete vereinbaren zu können (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 31).

108 4. Die Mietenbegrenzungsverordnung für Berlin ist mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere verletzt sie nicht die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG.

109 a) Die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 BGB entspricht den Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

110 Zwar enthält sie ihrem Wortlaut nach keine Regelung, die bestimmt, woran die Landesregierungen ihre Entscheidung über den Erlass oder Nichterlass einer Rechtsverordnung ausrichten sollen. Dies hindert jedoch für sich genommen nicht, die Verordnungsermächtigung im Sinne einer ausreichenden gesetzgeberischen Programmentscheidung verfassungskonform auszulegen. Eine verfassungskonforme Auslegung darf zwar nicht dazu führen, dass der eindeutige gesetzgeberische Wille überspielt (vgl. BVerfGE 118, 212 [234]) und der normative Gehalt des zu beurteilenden Gesetzes damit grundlegend neu bestimmt wird (vgl. BVerfGE 130, 371 [398]; 147, 253 [325 Rn. 151]). Insoweit ausgeschlossen ist sie aber nur dann, wenn sie zu dem Gesetzeswortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch tritt (vgl. BVerfGE 118, 212 [234]; 130, 371 [398]). Ein solcher ist der Gesetzentwurfsbegründung jedoch nicht zu entnehmen.

111 Eine hinreichende Vorgabe für den Verordnungsgeber im Sinne einer gesetzgeberischen Programmentscheidung ergibt sich vielmehr daraus, dass der auf einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren begrenzten Miethöhenregulierung nur vorübergehende Bedeutung zukommen sollen, solange andere wohnungsmarktfördernde Maßnahmen noch keine ausreichende Wirkung entfalten (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 16; Blank, WuM 2014, 641 [645 f.]). Dass dies in die Entscheidung über den Verordnungserlass einzubeziehen ist (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 29), kommt in § 556d Abs. 2 Satz 7 BGB zum Ausdruck, wonach sich aus der Verordnungsbegründung ergeben muss, welche Abhilfemaßnahmen die Landesregierung im Geltungsbereich der Verordnung ergreifen wird. Das umfasst auch solche Maßnahmen, die bereits vor Inkrafttreten der Verordnung eingeleitet wurden, aber noch nicht abgeschlossen sind oder erst später Wirkung entfalten (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 29). Der Verordnungsgeber ist danach bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes zum Erlass einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB verpflichtet, soweit anderweitige bereits eingeleitete oder zu ergreifende wohnungspolitische Abhilfemaßnahmen noch keine Wirkung zeigen. Dies trägt den regionalen Besonderheiten angespannter Wohnungsmärkte Rechnung und schafft gegenüber bundeseinheitlichen Vorgaben zum Verordnungserlass die gebotene Flexibilität. So verstanden, hat der Gesetzgeber von seiner Gesetzgebungsbefugnis für das „Ob“ des Verordnungserlasses in hinreichender Weise Gebrauch gemacht.

112 Auch im Übrigen sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt. Insbesondere bedarf es keiner Vorgaben des Gesetzgebers zur zumutbaren Entfernung zwischen Wohnung und Arbeitsplatz oder sonstigen für den Wohnungssuchenden bedeutsamen Orten. Darf der Verordnungsgeber nur tätig werden, soweit die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, so liegt darin zugleich die das Ausmaß der Verordnungsermächtigung hinreichend begrenzende Eingriffsschwelle (vgl. BVerfGE 38, 348 [363]). Inwieweit der zur Verfügung stehende Wohnraum angemessenen Bedingungen entspricht, kann angesichts der Verschiedenheit der örtlichen Wohnungsmärkte der Verordnungsgeber im Einzelfall sachgerecht entscheiden (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 28). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG schließt nicht aus, dass dem Verordnungsgeber als demokratisch legitimiertem und politisch verantwortlichem Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum für sein Eingreifen verbleibt (vgl. BVerfGE 38, 348 [363]).

113 b) Die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung wahrt die verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben des ermächtigenden Gesetzes. Bei der Feststellung eines angespannten Wohnungsmarktes stand dem Senat von Berlin ein Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 38, 348 [363]). Diesen Spielraum hält ein Verordnungsgeber ein, wenn er den für die Gebietsfestsetzung erheblichen Sachverhalt ermittelt und bei Erlass der Verordnung zugrunde legt (vgl. BVerfGE 50, 50 [51]; 56, 298 [319]). Der Senat von Berlin hat sich an den in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB aufgeführten vier Kriterien orientiert und jeweils anhand statistischer Daten aus der Zeit unmittelbar vor Erlass der Verordnung nachvollziehbar begründet hergeleitet, dass jedes dieser Kriterien für das Stadtgebiet von Berlin erfüllt ist (vgl. Abschnitt A. a] Nr. 4 der Verordnungsbegründung vom 28. April 2015 - StadtUm IV A 36/IV A 4 -).

114 c) Die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung verletzt nicht die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit.

115 Insbesondere hat der Senat von Berlin eine Erstreckung der Verordnung auf das gesamte Berliner Stadtgebiet und ihre Befristung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen dürfen. Auch insoweit steht ihm ein vom Gesetzgeber delegierter Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 38, 348 [363]; 53, 135 [145]; 56, 298 [318]), der seinen Grund und zugleich Grenze in der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigungsnorm findet (vgl. BVerfGE 53, 135 [145]; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 14. April 2016 - 1 BvR 243/16 -, Rn. 14). Er ist im Übrigen erst überschritten, wenn nach den dem Verordnungsgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf bisher gemachte Erfahrungen eindeutig feststellbar ist, dass die alternativ in Betracht kommende Maßnahme mit geringerer Eingriffswirkung die angestrebten Ziele sachlich gleichwertig erreicht (vgl. BVerfGE 102, 197 [218 f.]; 105, 17 [36]; 115, 276 [309]). Das ist hier nicht der Fall.

116 aa) Der Berliner Verordnungsgeber war nicht gehalten, die Verordnung auf einen Teil der Stadt zu beschränken. Die sich aus der Differenzierung zwischen der Gemeinde insgesamt und Teilen von ihr ergebende Möglichkeit einer Begrenzung der Verordnung auf einen einzelnen Gemeindeteil ist bereits im Wortlaut des § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB angelegt (vgl. zu § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 14. April 2016 - 1 BvR 243/16 -, Rn. 17). Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit muss der Verordnungsgeber aber die Möglichkeit, den Geltungsbereich der Verordnung grundrechtsschonender auf einen Teil der Gemeinde zu beschränken, ernsthaft prüfen und sich mit dieser Möglichkeit auseinandersetzen. Der Senat von Berlin hat ausweislich der Verordnungsbegründung von einer Teilausweisung abgesehen, weil Berlin aufgrund seiner polyzentrischen Ausrichtung als einheitlicher Wohnungsmarkt, der sich territorial nicht weiter aufspalten lasse, zu fassen sei (vgl. Abschnitt A. a] Nr. 3.1 der Verordnungsbegründung vom 28. April 2015 - StadtUm IV A 36 / IV A 4 -). Gründe, warum dies verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht genügt, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

117 bb) Der Senat von Berlin durfte die Befristung der Verordnung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen. Die Festlegung der Geltungsdauer setzt eine Prognose des Verordnungsgebers über die zukünftige Entwicklung des Berliner Wohnungsmarktes voraus. Eine auf einer solchen Prognoseentscheidung beruhende Rechtsverordnung ist je nach Zusammenhang anhand unterschiedlicher Maßstäbe zu überprüfen, die von einer Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten Inhaltskontrolle reichen können. Im Einzelnen sind dabei die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Beachtung der betroffenen Rechtsgüter maßgebend (vgl. BVerfGE 50, 290 [332 f.]; 106, 1 [16 f.]). Die Komplexität des Berliner Wohnungsmarktes und die darauf beruhenden Schwierigkeiten, zukünftige Entwicklungen sicher einzuschätzen, sprechen dafür, es bei der der festgelegten Geltungsdauer zugrunde liegenden Prognoseentscheidung bei einer Vertretbarkeitskontrolle zu belassen (vgl. BVerfGE 50, 290 [332 f.]; 53, 135 [145]; 106, 1 [16 f.]). Dafür genügt es, wenn der Verordnungsgeber die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden (vgl. BVerfGE 50, 290 [333 f.]). Dem trägt die Annahme des Berliner Senats, die zu erwartende Bevölkerungszunahme in Berlin könne mittelfristig nach den vorliegenden Daten nicht durch den Neubau von Wohnungen ausgeglichen werden, so dass zum Erzielen der beabsichtigten Wirkung die höchstmögliche Geltungsdauer auszuschöpfen war (vgl. Abschnitt A. a] Nr. 3.2 der Verordnungsbegründung vom 28. April 2015 - StadtUm IV A 36 / IV A 4 -), hinreichend Rechnung.

118 cc) Die Mietenbegrenzungsverordnung ist auch im Hinblick darauf erforderlich, dass ein gleich wirksames, die Grundrechte aber weniger beeinträchtigendes Mittel zur Erreichung der verfolgten Ziele nicht ersichtlich ist (vgl. zum Maßstab BVerfGE 116, 202 [225]). Eine solche Kontrolle ist aus Gründen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes geboten, in der Ermächtigungsnorm angelegt (vgl. § 556d Abs. 2 Satz 7 BGB) und entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der eine Mietpreisbegrenzungsverordnung nur als vorübergehende und gegenüber nachhaltigeren Maßnahmen der Wohnungsmarktförderung nachrangige Maßnahme verstanden wissen wollte (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 15 f.). Die in Betracht kommenden Maßnahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus, einer aktiven kommunalen Liegenschaftspolitik, der Unterstützung privater Wohnbautätigkeit oder der Schaffung generationen- und altersgerechten Wohnraums (vgl. BT-Drs. 18/3121, S. 15) können ihre Wirkung indes nur mittel- und langfristig entfalten. Sie stehen daher der Erforderlichkeit der auf fünf Jahre befristeten Berliner Mietenbegrenzungsverordnung nicht entgegen. […]

Die Vorschriften zur „Mietpreisbremse“ sind nicht verfassungswidrig. Sie verstoßen weder gegen die Eigentumsgarantie noch die Vertragsfreiheit oder den allgemeinen Gleichheitssatz. Dies hat das Bundesverfassungsgericht entschieden und eine Verfassungsbeschwerde sowie zwei Richtervorlagen der 67. Zivilkammer des Landgerichts Berlin einstimmig nicht zur Entscheidung angenommen. Zugleich enthält der Beschluss einige Warnhinweise an den Gesetzgeber, es nicht zu übertreiben (vgl. Seite 1069). So ist es fraglich, ob die Mietpreisbremse – wie von der GroKo geplant – um fünf Jahre verlängert werden darf, und ob die Streckung des Ermittlungszeitraums für die ortsübliche Miete auf sechs Jahre noch verfassungskonform wäre.

Mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz wurden Bestimmungen über die höchstzulässige Miete bei Wiedervermietung von nicht der Preisbindung unterliegendem Wohnraum ins Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) eingefügt. Zentrale Neuregelung ist § 556d BGB, der vorsieht, dass die Miete in Gebieten mit einem angespannten Wohnungsmarkt zu Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete höchstens um 10 % übersteigen darf. Ein angespannter Wohnungsmarkt liegt vor, wenn in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. § 556d Abs. 2 BGB ermächtigt die Landesregierungen, solche Gebiete durch Rechtsverordnung für die Dauer von höchstens fünf Jahren zu bestimmen. Nur in einem durch Rechtsverordnung bestimmten Gebiet wird die Mietobergrenze wirksam. Sie gilt jedoch nicht ausnahmslos. Insbesondere darf der Vermieter, wenn die vom vorherigen Mieter zuletzt geschuldete Miete die ansonsten höchstzulässige Miete übersteigt, gemäß § 556e BGB bei Wiedervermietung eine Miete bis zur Höhe dieser Vormiete vereinbaren. Nach dem 1. Oktober 2014 errichteter Wohnraum sowie die erste Vermietung nach umfassender Modernisierung sind nach § 556f BGB von der Regulierung der Miethöhe ausgenommen.

Für die Stadt Berlin hat der Senat von Berlin im Jahr 2015 eine Rechtsverordnung erlassen, die das gesamte Stadtgebiet für die Dauer von fünf Jahren als Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt bestimmt.

In den Ausgangsverfahren der beiden Normenkontrollverfahren 1 BvL 1/18 und 1 BvL 4/18 wenden sich Berliner Mieter gegen die Vereinbarung einer die höchstzulässige Miete bei Mietbeginn übersteigenden Miete. In der Berufungsinstanz setzte das Landgericht die zugrunde liegenden Verfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 556d Abs. 1 und 2 BGB mit dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und daher nichtig sei.

Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 1595/18 ist Vermieterin einer in Berlin gelegenen Wohnung. Sie wurde von ihrer Mieterin gerichtlich auf Rückzahlung überzahlter Miete und Feststellung der Geltung einer abgesenkten Miete in Anspruch genommen, weil die bei Mietbeginn vereinbarte Miete die höchstzulässige Miete überstiegen habe. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen die überwiegend stattgebenden Entscheidungen der Fachgerichte und mittelbar gegen die gesetzlichen Vorschriften über die Miethöhenregulierung sowie die vom Senat von Berlin erlassene Rechtsverordnung. Die Beschwerdeführerin rügt ebenfalls eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes. Darüber hinaus sieht sie sich in ihrem Grundrecht auf Eigentum und ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt.

I. Die Vorlagen (1 BvL 1/18 und 1 BvL 4/18) sind unzulässig, weil das vorlegende Gericht (die ZK 67 des Landgerichts Berlin) sie nicht hinreichend begründet hat. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das Gericht in seiner Vorlageentscheidung angeben, inwiefern seine Entscheidung in dem zugrunde liegenden Ausgangsrechtsstreit von der Gültigkeit der vorgelegten Rechtsvorschrift abhängig und mit welcher grundgesetzlichen Bestimmung die Vorschrift unvereinbar ist.

Es muss zum einen deutlich werden, inwiefern die angenommene Ungültigkeit der vorgelegten Vorschriften das Ergebnis des Ausgangsrechtsstreits beeinflussen soll. Zum anderen muss das Gericht darlegen, dass und warum es von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Vorschriften überzeugt ist. Dem werden die Vorlagen nicht gerecht.

II. Die Verfassungsbeschwerde (1 BvR 1595/18) ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat. Die mittelbar angegriffenen Bestimmungen über die Miethöhenregulierung verletzen kein Verfassungsrecht. Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen in den mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffenen Entscheidungen sind verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

1. Die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn durch § 556d Abs. 1 BGB verletzt die Garantie des Eigentums, die Vertragsfreiheit und den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.

a) Zwar greift die Miethöhenregulierung in das geschützte Eigentum zur Vermietung bereiter Wohnungseigentümer ein. Sie ist aber als verfassungsrechtlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gerechtfertigt.

aa) Insbesondere ist der Eingriff in das Eigentum verhältnismäßig.

Es liegt im öffentlichen Interesse, der Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Stadtteilen entgegenzuwirken. Die Regulierung der Miethöhe ist auch im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Sie schneidet Preisspitzen auf angespannten Wohnungsmärkten ab und kann damit zumindest die Voraussetzungen für einen Marktzugang einkommensschwächerer Mieter schaffen. Nicht auszuschließen ist zudem, dass die Miethöhenregulierung Wohnungssuchenden aus einkommensschwächeren Bevölkerungsschichten, die bei einem Wohnungswechsel aufgrund gestiegener Mieten in ihrem bisherigen Stadtteil ohne Miethöhenregulierung keine für sie bezahlbare Wohnung hätten finden können, das Anmieten einer Wohnung in ihrer angestammten Umgebung ermöglicht.

Die Miethöhenregulierung ist auch erforderlich, um das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Zwar kommen anderweitige staatliche Maßnahmen zur Linderung oder Behebung der Wohnungsnot in Betracht, etwa die Förderung des Wohnungsbaus oder die erweiterte Gewährung von Wohngeld. Ungeachtet der mit diesen Maßnahmen verbundenen Kosten ist aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber diese im Rahmen seines Prognose- und Beurteilungsspielraums als gegenüber der Miethöhenregulierung mildere und zweifelsfrei – auch kurzfristig – vergleichbar wirksame Mittel hätte heranziehen müssen.

Die gesetzliche Regulierung der Miethöhe ist Vermietern auch zumutbar. Der Gesetzgeber hat seinen weiten Gestaltungsspielraum nicht überschritten und die schutzwürdigen Interessen der Eigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht.

Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln, auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssen Vermieter mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen. Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt.

Das Verfahren zum Inkraftsetzen der Mietobergrenze sichert, dass die Miethöhenregulierung über das nach den gesetzgeberischen Zielen gebotene Maß nicht hinausgeht. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass die zum Verordnungserlass berufenen Landesregierungen das Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes regelmäßig besser als der Bundesgesetzgeber beurteilen können. Auch sind die gesetzlichen Anforderungen an die Verordnungsbegründung geeignet, die Landesregierung zu einer sorgfältigen Prüfung der Erlassvoraussetzungen auch mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in das Vermietereigentum anzuhalten. Bejaht eine Landesregierung die Voraussetzungen zum Erlass der Verordnung zu Unrecht, kann ein Vermieter dies zudem vor den Gerichten angreifen.

Die Beschränkung der Miethöhenregulierung auf angespannte Wohnungsmärkte gewährleistet, dass sie gerade in solchen Gemeinden oder Gemeindeteilen zur Anwendung kommen kann, in denen die Belange der Mietinteressenten besonderen Schutzes bedürfen. Zugleich begrenzt das in der Rechtsprechung entwickelte Verständnis eines angespannten Wohnungsmarktes die mit der Miethöhenregulierung verbundene Durchsetzung der Interessen von Mietern oder Wohnungssuchenden auf ein den Gesetzeszielen entsprechendes Maß.

Die Nutzungsmöglichkeiten von Wohneigentum werden schließlich auch nicht dadurch unzumutbar eingeschränkt, dass in die der Mietobergrenze zugrunde liegende ortsübliche Vergleichsmiete mit fortschreitender Geltungsdauer der Mietobergrenze in zunehmendem Maß regulierte Mieten einfließen. Zum einen treten diese Auswirkungen zeitlich versetzt ein und werden dadurch abgemildert, dass die höchstzulässige Miete die ortsübliche Vergleichsmiete um 10 % übersteigen darf. Im Übrigen gewährleisten die gesetzlichen Geltungsausnahmen von der Mietobergrenze und die auf höchstens fünf Jahre beschränkte Geltungsdauer der Miethöhenregulierung auch in deren Anwendungsbereich eine hinreichende Anbindung der ortsüblichen Vergleichsmiete an die jeweilige Marktmiete.

bb) Die Miethöhenbegrenzung greift auch nicht in einem Umfang in das Eigentum ein, dass dauerhafte Verluste für Vermieter, eine Substanzgefährdung der Mietsache oder der Wegfall jeder sinnvollen Nutzungsmöglichkeit zu erwarten wären.

b) Der Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Freiheit von Vertragsparteien, im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung die Gegenleistung nach ihren Vorstellungen auszuhandeln, hält sich ebenfalls innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

c) Die Mietobergrenze greift auch nicht gleichheitswidrig in das Vermietereigentum ein.

aa) Es verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass die zulässige Mietobergrenze anhand der ortsüblichen Vergleichsmiete bestimmt wird, was zu deutschlandweit unterschiedlichen Mietobergrenzen führt. Im Hinblick auf die Verschiedenheit der örtlichen Wohnungsmärkte erscheint bereits das Vorliegen vergleichbarer Sachverhalte zweifelhaft. Eine etwaige Ungleichbehandlung ist aber jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Sie knüpft an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium an. Das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete soll die Marktbezogenheit der regulierten Miete und damit die Wirtschaftlichkeit der Vermietung regelmäßig sicherstellen. Dies ist angesichts dessen, dass die auf den jeweiligen Wohnungsmärkten vorherrschenden Bedingungen regionalen Abweichungen unterliegen, sachgerecht.

Als Unterscheidungskriterium ist die ortsübliche Vergleichsmiete im verfassungsrechtlichen Sinn auch geeignet und erforderlich, einen hinreichenden Bezug zur regional unterschiedlichen Marktmiete herzustellen. Nach § 558 Abs. 2 BGB wird sie anhand der üblichen Mieten für vergleichbaren Wohnraum in den letzten vier Jahren ermittelt. Damit spiegeln ihre regionalen Abweichungen die regionalen Abweichungen der Marktmiete wider. Das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete ist auch verhältnismäßig. Dass Vermieter die Lage der zu vermietenden Wohnung nicht beeinflussen können, gebietet insbesondere nicht, ihnen die Vermietung bis zu einer bundesweit einheitlichen Miethöhe zu ermöglichen. Die Wirtschaftlichkeit der Vermietung hängt auch von den auf den regionalen Mietmärkten vorherrschenden Bedingungen ab. Eine bundesweit einheitliche Mietobergrenze bleibt dazu aber ohne hinreichenden sachlichen Bezug. Zugleich fehlt es ihr an einer hinreichenden Anknüpfung an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Mieter, so dass eine solche Regelung der beabsichtigten Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus deren angestammten Wohnvierteln nicht effektiv entgegenwirken kann.

bb) Die Miethöhenregulierung verstößt auch nicht deshalb gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil private Vermieter und gewerbliche Vermieter gleichbehandelt werden. Die mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele rechtfertigen es, die Mietobergrenze unterschiedslos und ungeachtet der wirtschaftlichen Bedeutung der Mieteinnahmen für den Vermieter anzuwenden.

2. Die Privilegierung von Vermietern, die ihre Wohnung vor der Wiedervermietung zu einer oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegenden Vormiete vermietet hatten, verletzt den allgemeinen Gleichheitssatz nicht. Auch die Herausnahme von nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzten und vermieteten Wohnungen aus dem Anwendungsbereich der Miethöhenbegrenzung in § 556f Satz 1 BGB verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.

3. Die Mietenbegrenzungsverordnung für Berlin ist ebenfalls mit der Verfassung vereinbar. Sie verletzt die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht. Die Verordnung wahrt die verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben des ermächtigenden Gesetzes und genügt den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere hat der Senat von Berlin eine Erstreckung der Verordnung auf das gesamte Berliner Stadtgebiet und ihre Befristung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen dürfen.

4. Schließlich ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass die mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffenen Gerichtsentscheidungen gegen Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte der Beschwerdeführerin verstoßen.

Anmerkung: Die Mietpreisbremse ist nicht verfassungswidrig, wie es u. a. die 67. Kammer des Landgerichts Berlin in ihrem Vorlagebeschluss unter Berufung auf Art. 3 GG (allgemeiner Gleichheitssatz) gemeint hatte. Über die Frage, was vergleichbar und deshalb auch gleich zu behandeln ist, zerbrechen sich seit Jahrtausenden die Philosophen die Köpfe; als juristischer Prüfungsmaßstab ist der Gleichheitsgrundsatz nur selten geeignet. Um es mit dem Bundesverfassungsgericht auszudrücken: „Der allgemeine Gleichheitssatz ist grundsätzlich kein Instrument, das es Beteiligten erlaubt, die anderen eingeräumte, sie selbst nicht betreffende Vergünstigung zu bekämpfen und so auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen“. Wenn in einem Bundesland eine Mietenbegrenzungsverordnung erlassen wird, in einem anderen mit möglicherweise auch angespanntem Wohnungsmarkt aber nicht, liegt darin kein Verfassungsverstoß.

Als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums ist die gesetzliche Regelung mit ihren Begrenzungen verfassungsgemäß; der Gesetzgeber hat hier einen weiten Gestaltungsspielraum, zumal durch die Anordnung der Begründung für den Verordnungsgeber eine sorgfältige Prüfung der Voraussetzungen einer Mietpreisbremse gewährleistet ist.

Das Verfassungsgericht führt weiter aus, für die angestrebte Durchmischung der Wohnbevölkerung sei es ohne Bedeutung, ob ausreichender Wohnraum mit anderen Stadtvierteln zur Verfügung steht. Dabei würden auch die Belange von Wohnungssuchenden nicht angemessen berücksichtigt, wenn sie auf Mietwohnungen verwiesen werden, die außerhalb der nachgefragten Gemeindeteile liegen. Das ist ein Gesichtspunkt, der möglicherweise – entgegen der Rechtsprechung des BGH (GE 2005, 790) – bei der Frage der Anwendbarkeit des § 5 WiStG zukünftig eine Rolle spielen kann.

Auch die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung verletzt nicht Art. 14 GG, zumal – so das Bundesverfassungsgericht – wegen der Begrenzung auf höchstens fünf Jahre ihr nur eine vorübergehende Bedeutung zukommen soll. Etwas zweifelhaft ist es, wenn es in dem Beschluss weiter heißt, die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung wahre die verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben des ermächtigenden Gesetzes. Auf den ersten Blick wird damit bestätigt, dass die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung auch in zumutbarer Weise öffentlich bekannt gemacht wurde, wie es der BGH in seinem Urteil vom 17. Juli 2019 (GE 2019, 1029) gefordert hat und was nach diesem Urteil zweifelhaft ist (GE 2019, 1004). Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch sowohl bei einer Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 GG als auch bei einem Normenkontrollverfahren nach Art. 100 GG nur einen Verstoß gegen die Verfassung als Prüfungsmaßstab zu beurteilen, nicht jedoch die Vereinbarung von Rechtsverordnungen eines Landes (Mietenbegrenzungsverordnung) mit Bundesrecht (Begründungspflicht nach § 556d BGB). Diese Prüfung obliegt allein den anderen Gerichten, also vom Amtsgericht bis zum BGH. Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts lässt sich also für die Frage, ob die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung formell den Vorgaben des BGB entspricht, nichts herleiten.