Verfassungsbeschwerde

Verfassungsbeschwerde; Rechtsstaaatsprinzip; Rückwirkungsverbot; Ausschluss von Erwerbern von Restitutionsansprüchen vom Investitionsvorrangverfahren

Art. 14 Abs. 5 Satz 4 des 2. VermRÄndG oder § 28 Abs. 2 Satz 3 InVorG verstoßen nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG.

I. - III. pp.

IV. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des § 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Verfassungsrechte angezeigt. Denn die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.

1. Die Beschwerdeführerin zieht nicht die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 5 InVorG in Zweifel. Sie macht allein die Verfassungswidrigkeit der Überleitungsregelung des Art. 14 Abs. 5 Satz 4 des 2. VermRÄndG und deren Auslegung und Anwendung in der angegriffenen Gerichtsentscheidung geltend. Insoweit hätte das Verwaltungsgericht allerdings wohl auf § 28 Abs. 2 Satz 3 InVorG abstellen müssen, weil Art. 14 Abs. 5 Satz 4 des 2. VermRÄndG nach Art. 7 Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 1 des Wohnraummodernisierungssicherungsgesetzes (WoModSiG) vom 17. Juli 1997 (BGBl. I S. 1823) bereits am 24. Juli 1997 außer Kraft getreten und gemäß Art. 1 Nr. 15 WoModSiG durch § 28 Abs. 2 Satz 3 InVorG ersetzt worden ist. Beide Vorschriften sind aber identisch, so daß es ohne Einfluß auf das Ergebnis der angegriffenen Entscheidung war und auch für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde unerheblich ist, welche Norm zugrunde gelegt wird.

Ohne Auswirkung auf das Ergebnis bleibt auch, ob die Übergangsregelung für den Ausschluß der Zessionare von der Beteiligung am Investitionsvorrangverfahren Inhalt und Schranken solcher Rechte bestimmt, die den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießen, oder ob die Übergangsregelung allein am Grundsatz des Vertrauensschutzes zu messen ist, den das Rechtsstaatsprinzip gewährleistet. Denn unter beiden Gesichtspunkten hat die Regelung verfassungsrechtlich Bestand.

2. Die Übergangsvorschrift des Art. 14 Abs. 5 Satz 4 des 2. VermRÄndG oder des § 28 Abs. 2 Satz 3 InVorG in der Auslegung durch das Verwaltungsgericht verletzt nicht Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip.

Die Vereinbarkeit mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes ist allerdings nicht schon deshalb zu bejahen, weil die Übergangsregelung einen verfahrensrechtlichen Inhalt hat. Grundsätzlich können auch Vorschriften, die nur auf das Verfahrensrecht einwirken, wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip und den Grundsatz des Vertrauensschutzes unzulässig sein. Auch Verfahrensordnungen können, zumal im Rahmen anhängiger Verfahren oder gegebener Verfahrenslagen, Vertrauenspositionen begründen. Im Bereich von Verwaltungs- und Gerichtsverfahren können dem Bürger durch Änderungen der Verfahrensordnungen mit Wirkung für bereits anhängige Verfahren wesentliche Positionen für die Wahrung seiner Rechte verkürzt oder abgeschnitten werden (vgl. BVerfGE 63, 343 [348 f.]). Das trifft auch für die hier zu überprüfende Übergangsregelung zu. Sie kann laufende Verfahren nach dem Investitionsvorrangrecht betreffen und damit gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 InVorG auch Auswirkungen auf anhängige Verfahren nach dem Vermögensgesetz haben; sie wirkt auf die Rechtsposition der betroffenen Zessionare in diesen Verfahren ein, weil sie dazu führt, daß diese sich gegen den Erlaß eines Investitionsvorrangbescheids nicht zur Wehr setzen können. Mit Rücksicht darauf ist die Übergangsvorschrift an den für die Rückwirkung von Gesetzen geltenden Maßstäben zu messen.

Die Regelung bewirkt allerdings keine sogenannte echte Rückwirkung. Eine solche setzt voraus, daß der Gesetzgeber nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE 95, 64 [86]; stRspr). Dies ist hier nicht geschehen. Die Übergangsvorschrift betraf anhängige und zukünftige Verfahren nach dem Investitionsvorrangrecht und konnte auch nur auf laufende und zukünftige Restitutionsverfahren einwirken. Dabei knüpfte sie lediglich tatbestandlich an einen Zeitpunkt und ein Verhalten in der Vergangenheit an. Damit aber kommt der Übergangsregelung nur unechte Rückwirkung zu.

Anders als eine echte Rückwirkung, der das Rechtsstaatsprinzip enge Grenzen zieht (vgl. BVerfGE 72, 200 [257]) und die deshalb verfassungsrechtlich in der Regel untersagt ist (vgl. BVerfGE 95, 64 [86]), ist die unechte Rückwirkung grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 63, 152 [175]; 69, 272 [309]; 72, 141 [154]. Jedoch ergeben sich für den Gesetzgeber auch hier aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes Schranken. Im näheren hängt die Beurteilung von dem Ergebnis einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens des Einzelnen und der Bedeutung des gesetzlichen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit ab. Überwiegen die mit der Regelung verfolgten Gemeinwohlinteressen das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage, ist die unechte Rückwirkung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 72, 175 [196]; 74, 129 [155]; 89, 48 [66]). Von entscheidender Bedeutung ist dabei, ob und inwieweit die Betroffenen auf den Bestand der geltenden Rechtslage vertrauen konnten, also mit deren Änderung nicht zu rechnen brauchten.

Gemessen daran begegnet die in Rede stehende Übergangsregelung verfassungsrechtlich keinen Bedenken. Nach ihr sind von § 4 Abs. 5 InVorG Abtretungen betroffen, die entweder nach dem 1. April 1992 vorgenommen oder zwar vor dem 2. April 1992 erklärt, aber nicht innerhalb von drei Monaten nach diesem Stichtag beim zuständigen Amt oder Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen angezeigt worden sind. Mit dieser Regelung mußten die Erwerber vermögensrechtlicher Ansprüche seit dem 2. April 1992 rechnen. Zwar wird das Vertrauen der Bürger in eine bestehende Rechtslage grundsätzlich erst mit dem Änderungsbeschluß des Bundestages zerstört (vgl. BVerfGE 95, 64 [88]; 97, 67 [79]). Dieser Gesichtspunkt hat aber insbesondere dann weniger Gewicht, wenn es darum geht, einen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der die beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu machen droht. Bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten Festsetzung von Stichtagen steht dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu. Das Bundesverfassungsgericht muß sich insoweit auf die Prüfung beschränken, ob der Gesetzgeber seinen Spielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (vgl BVerfGE 95, 64 [88 f.]). Das ist hier der Fall.

Nach der Stellungnahme des Bundesministeriums der Justiz ist der 2. April 1992 als Stichtag gewählt worden, weil an diesem Tag die Bun-desregierung den Entwurf eines Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes mit den Regelungen des Investitionsvorranggesetzes einschließlich seines § 4 Abs. 5 beschlossen habe. Darüber hätten die Medien aus-führlich berichtet. Da die Abtretung von Restitutionsansprüchen verbreitet gewesen sei, habe der Gesetzgeber davon ausgehen müssen, daß es bei Bekanntwerden des Gesetzesvorhabens zu einem erheblichen "Vorzieheffekt" gekommen wäre, der den Erfolg der Regelung in Frage gestellt hätte. Die Bundesanstalt weist überdies darauf hin, daß sich schutzwürdiges Vertrauen in der kurzen Zeitspanne zwischen dem 22. März 1991, als durch das sogenannte Hemmnisbeseitigungsgesetz geklärt worden sei, daß Zessionen von Rückübertragungsansprüchen möglich seien, und dem 22. Juli 1992, als das Investitionsvorranggesetz in Kraft getreten sei, nicht habe entwickeln können. Dies gelte um so mehr, als die relativ neuen Regeln des Investitionsvorrangrechts noch im Wandel begriffen gewesen seien und es sich den Betroffenen habe aufdrängen müssen, daß den Gesetzgeber das Erkennen von Mißständen und neue Erfahrungen bei der Gesetzesanwendung zu Änderungen veranlassen würden.

Da, wie in den Stellungnahmen ausgeführt wird, viele Investoren Rückübertragungsansprüche aufgekauft haben, um sich in der Konkurrenz zu anderen möglichen Investoren einen Vorrang zu verschaffen, liegt die Beurteilung des Gesetzgebers, daß es bei Bekanntwerden des Gesetzentwurfs zu einem Vorzieheffekt mit nachteiligen Folgen für die Investitionen in den neuen Bundesländern, verbunden mit einer Wettbewerbsverzerrung, gekommen wäre, innerhalb seiner Einschätzungsprärogative. Die Wahl des Datums des Kabinettbeschlusses als Stichtag ist angesichts der daraufhin erfolgten Berichterstattung sachgerecht und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. auch BVerfG, Beschluß der 3. Kammer des Zweiten Senats, NJW 1992, S. 2877 [2878]). Auch in Anbetracht des Umstands, daß die Betroffenen ohnehin mit Änderungen des noch neuen und deshalb änderungsanfälligen Investitionsvorrangrechts hatten rechnen müssen, hat der Vertrauensschaden der Betroffenen kein besonderes Gewicht. Dazu kommt, daß die Regelung zufolge des § 4 Abs. 5 InVorG nur Zessionare betrifft, die nicht Angehörige des ursprünglich Berechtigten sind und demzufolge mit der Rückübertragung typischerweise ausschließlich wirtschaftliche Motive verbinden, und daß die Zessionare wegen der in § 16 InVorG getroffenen Regelung, nach der ihnen der Erlös ausgekehrt oder der Verkehrswert gezahlt werden muß, keine finanziellen Einbußen erleiden. Demgegenüber steht das Anliegen des Gesetzgebers sicherzustellen, daß seine mit dem Investitionsvorranggesetz verfolgten Ziele durch den Vorzieheffekt nicht unterlaufen werden. Es begegnet verfassungsrechtlich keinen Bedenken, daß er der Vermeidung dieses Effekts im Interesse der Zielsetzungen des Investitionsvorranggesetzes den Vorrang vor dem Vertrauen der Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage eingeräumt hat.

Eine andere Frage ist, ob der Gesetzgeber auch die Zessionare in die Neuregelung einbeziehen durfte, die die Ansprüche nach dem Vermögensgesetz zwar vor dem 2. April 1992 erworben, die Abtretung aber nicht innerhalb von drei Monaten nach dem Kabinettbeschluß beim Amt oder Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen angezeigt haben. Nach der Stellungnahme des Bundesministeriums der Justiz sollte das Erfordernis der Abtretungsanzeige innerhalb von drei Monaten nach dem Stichtag verhindern, daß nach dem Stichtag erfolgte Abtretungen unbegrenzt rückdatiert werden konnten, womit der Beteiligungsausschluß nach § 4 Abs. 5 InVorG und der damit verbundene Regelungszweck unterlaufen worden wären. Wenn der Gesetzgeber solche Rückdatierungen befürchtete, bleibt auch diese Beurteilung innerhalb seiner Einschätzungsprärogative. Dabei ist zu berücksichtigen, daß unbegrenzte Rückdatierungen auf andere Weise kaum zu verhindern gewesen sein dürften. Das Erfordernis der Abtretungsanzeige ist deshalb in Anbetracht des damit verbundenen Ziels nicht unverhältnismäßig und von Verfassungs wegen ebenfalls nicht zu beanstanden.

3. Im Ergebnis nichts anderes gilt, wenn davon ausgegangen wird, daß Rückübertragungsansprüche nach dem Vermögensgesetz durch Art. 14 GG geschützt werden und die Übergangsregelung in Art. 14 Abs. 5 Satz 4 des 2. VermRÄndG und § 28 Abs. 2 In VorG im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken dieser Ansprüche näher bestimmt (vgl. BVerfGE 95, 48 [58]). In diesem Fall ist die Übergangsregelung an den Maßstäben zu überprüfen, die für Inhalts- und Schrankenbestimmungen gelten (vgl. BVerfGE 95, 64 [86]). Dabei ergeben sich keine Unterschiede gegenüber der Überprüfung an den Maßstäben des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzips. Der angegriffene Beschluß des Verwaltungsgerichts ist deshalb auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 Abs. 1 GG verfassungsgerichtlich nicht zu beanstanden.