Verfassungsbeschwerde

Verfassungsbeschwerde; Bund-Länder-Streit; Finanzverfassung; Vermögensausstattung; Länderbesitzstand

1. Maßnahmen oder Unterlassungen von Bund und Ländern innerhalb eines Verwaltungsverfahrens können nicht Gegenstand eines Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 4 GG sein.

2. Das Grundgesetz regelt grundsätzlich nicht die Vermögensausstattung von Bund und Ländern und begründet insbesondere keinen Anspruch der Länder gegen den Bund auf Ausstattung mit bestimmten Vermögensgegenständen. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104 a ff. GG) sichert die finanzwirtschaftliche Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern dadurch, daß sie diese Körperschaften mit frei verfügbaren Geldmitteln in angemessener Höhe ausstattet.

3. Das Grundgesetz gebietet es nicht, die Länder nach dem Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik in bestimmte Be sitzstände wiedereinzuweisen.

A. Die Sächsische Staatsregierung und die Thüringer Landesregierung (Antragsteller) erstreben mit den zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Bund-Länder Streitverfahren im Ergebnis, vom Bund mit einer Beteiligung am Aktienkapital der Vereinigte Energiewerke AG (VEAG) ausgestattet zu werden.

I. 1. Der Freistaat Sachsen und der Freistaat Thüringen beanspruchen von der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben - BvS - (bis zum 31. Dezember 1994 Treuhandanstalt) ca. 20 v. H. der VEAG-Aktien als werthaltigen Ausgleich für die ehemaligen Unternehmensbeteiligungen der beiden Länder an der Saaletalsperren AG.

a) Die Saaletalsperren AG baute in den zwanziger Jahren Talsperren an der Saale und nutzte diese zur Stromversorgung. An der Aktiengesellschaft waren die Länder Sachsen und Thüringen jeweils zu ca. 3 v. H. des Aktienkapitals unmittelbar beteiligt. Weitere Anteilseigner waren das Deutsche Reich (Anteil von 40 v. H.) und die Thüringen-Werk AG (Anteil von ca. 54 v. H.), deren Anteile das Land Thüringen zu 50 v. H. und die Sächsische Werke AG zu 25 v. H. hielten. Alleiniger Anteilseigner der Sächsische Werke AG war wiederum das Land Sachsen. Die Vermögenswerte der Saaletalsperren AG wurden am 1. Juni 1948 aufgrund eines Befehls des Obersten Chefs der Sowjetischen Militärverwaltung (SMAD) enteignet. Am 6. September 1948 wurde die Saaletalsperren AG im Handelsregister gelöscht. Die enteigneten Vermögenswerte gingen nach ihrer Überführung in Volkseigentum der Deutschen Demokratischen Republik in die Rechtsträgerschaft verschiedener Energie Kombinate über, welche auf der Grundlage des Treuhandgesetzes vom 17. Juni 1990 (GBl I S. 300) mit Wirkung vom 1. Juli 1990 in Aktiengesellschaften umgewandelt und im Jahre 1991 zur VEAG verschmolzen wurden. Alleinige Aktionärin der VEAG war die BvS.

Dem Restitutionsbegehren des Freistaates Sachsen und des Freistaates Thüringen auf eine Übertragung von ca. 20 v. H. des Aktienkapitals an der VEAG kam die BvS nicht nach. Sie zeigte statt dessen dem Freistaat Sachsen und dem Freistaat Thüringen mit Schreiben vom 10. Februar 1995 gemäß § 12 Abs. 2 des Vermögenszuordnungsgesetzes (VZOG) ihre Absicht an, die Aktien der VEAG nach Maßgabe des § 12 VZOG auf ein privates Erwerberkonsortium zu übertragen. Einen Antrag auf Untersagung der beabsichtigten Verfügung lehnte die BvS mit Bescheid vom 26. April 1995 mit der Begründung ab, daß den Ländern Ansprüche auf öffentliche Restitution nicht zustünden. Die Privatisierungsmaßnahme diene im übrigen der Sicherung von Investitionen und der Erhaltung von Arbeitsplätzen in Ostdeutschland.

b) Die gegen dieses Vorgehen gerichteten Anträge der Länder auf verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz wies das Verwaltungsgericht Berlin mit Beschluß vom 11. August 1995 ab. Die geltend gemachten Restitutionsansprüche seien offensichtlich unbegründet im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 1 VZOG. Es seien nicht die Anteilseigner der Saaletalsperren AG, sondern der Unternehmensträger selber von der Enteignung des Unternehmensvermögens betroffen gewesen. Mithin habe die Aktiengesellschaft, nicht aber deren Anteilseigner das Unternehmen infolge der Enteignung dem Zentralstaat im Sinne von Art. 21 Abs. 3 des Einigungsvertrages (EV) "zur Verfügung gestellt". Die Restitutionsansprüche von juristischen Personen des privaten Rechts beurteilten sich jedoch ausschließlich nach den Vorschriften des Vermögensgesetzes.

Ob die Länder berechtigt seien, die Rückübertragung der Gesellschaftsanteile an der Saaletalsperren AG nach den Vorschriften der Art. 21 Abs. 3, 22 Abs. 1 Satz 7 EV sowie nach § 11 Abs. 1 VZOG zu verlangen, könne offenbleiben. Jedenfalls führe eine Entziehung von Anteilsrechten an der Saaletalsperren AG zugunsten des Zentralstaats nicht zu einem Anspruch auf Übertragung von VEAG-Aktien, sondern allenfalls zu ei-nem Anspruch auf Rückübertragung von Aktien der Saaletalsperren AG.

Einen weiteren Eilantrag lehnte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 24. August 1995 als unzulässig ab, weil es seine Zuständigkeit nach § 50 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht für gegeben erachtete.

2. Noch vor der Übertragung der Aktien auf das Erwerberkonsortium am 18. Oktober 1995 wandte sich der Thüringer Finanzminister mit Schreiben vom 17. August 1995 an den Bundesminister der Finanzen; er bat diesen, den Vollzug des zwischen der BvS und dem Erwerberkonsortium abgeschlossenen Privatisierungsvertrages bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zurückzustellen und den Ländern Gelegenheit zur kurzfristigen Erörterung des Problems zu geben. Unter dem 25. September 1995 schrieb auch der Sächsische Staatsminister der Finanzen an den Bundesminister der Finanzen und forderte ihn ebenfalls auf, der BvS die beabsichtige Verfügung über die VEAG Aktien zu untersagen, zumindest aber für eine Aufschiebung der Privatisierung bis zu einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts in der Hauptsache zu sorgen.

Mit Schreiben vom 12. Oktober 1995 an den Thüringer Finanzminister und vom 14. November 1995 an den Sächsischen Staatsminister der Finanzen lehnte der Bundesminister der Finanzen eine weitere Aufschiebung der VEAG-Privatisierung mit dem Hinweis ab, daß damit das Investitionskonzept gefährdet werde und die Länder zudem bereits frühzeitig vor Abschluß des VEAG-Privatisierungsvertrages angehört und beteiligt worden seien.

II. 1. Mit am 26. Oktober 1995 eingegangenen Schriftsätzen haben die Antragsteller beim Bundesverfassungsgericht Bund-Länder-Streitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG anhängig gemacht. Hilfsweise stellen sie Anträge im Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 f. BVerfGG.

Sie beantragen sinngemäß festzustellen, daß der Bund es - unter Verstoß gegen die Art. 20 Abs. l, 30, 104 a, 107 Abs. 2 und 134 Abs. 3 GG sowie die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten - unterlassen habe, durch eine Weisung oder eine Änderung der Rechtslage dafür zu sorgen, daß enteignete Vermögenswerte von Unternehmen des privaten Rechts, an denen die früheren Länder Sachsen und Thüringen als Kapitalgesellschafter beteiligt gewesen seien, zusammen mit den Beteiligungen nach den Vorschriften der Art. 21 Abs. 3 und 22 Abs. 1 Satz 7 EV in Verbindung mit den §§ 11 ff. VZOG restituiert würden. Der Bund habe es zugelassen, daß das Aktienkapital von der BvS vollständig auf ein Erwerberkonsortium übertragen worden sei (Anträge zu Nr. I und Nr. III). Weiter beantragen sie sinngemäß die Feststellung, daß der Bund durch eine unzureichende und verspätete Reaktion auf ihr Verhandlungsangebot sowie durch die Weigerung, die Aktienübertragung aufzuschieben, gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen habe (Antrag zu Nr. II). Schließlich beantragen sie, den Bund zu verpflichten, die Aktienübertragung auf das Erwerberkonsortium zumindest in einer Höhe von 20 v. H. des Aktienkapitals an der VEAG wieder rückgängig zu machen, hilfsweise einen Ausgleich oder Ersatz dafür zu leisten, daß eine Übertragung von Aktienanteilen an der VEAG auf die Freistaaten Sachsen und Thüringen nicht mehr möglich sei (Antrag Nr. IV).

B. Die Anträge sind unzulässig.

Im Verfahren des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG ist der Antrag einer Landesregierung nur zulässig, wenn sie geltend macht, das Land werde durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Bundes in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet (§§ 64 Abs. 1, 69 BVerfGG). Vorausgesetzt sind Maßnahmen oder Unterlassungen, die innerhalb eines Bund und Land umspannenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnisses eine verfassungsrechtliche Rechtsposition des Landes verletzen oder unmittelbar gefährden können (vgl. BVerfGE 81, 310 [329]; 92, 203 [226]).

1. Mit dem Begehren unter I. und III. können die Antragsteller danach Maßnahmen oder Unterlassungen innerhalb des Verwaltungsverfahrens der öffentlichen Restitution nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV und den Vorschriften des Vermögenszuordnungsgesetzes von vornherein nicht zum Gegenstand eines Bund Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG machen. Insoweit stehen die Länder wie andere von den Rechtsvorschriften der öffentlichen Restitution begünstigte Körperschaften dem Bund nur in Rechtsbeziehungen des Verwaltungsrechts gegenüber. Für den Rechtsschutz sind allein die Verwaltungsgerichte zuständig (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VZOG).

Die Anträge sind aber auch unzulässig, soweit die Antragsteller - unabhängig von den Restitutionsverfahren unter Berufung auf die Eigenstaatlichkeit der Länder (Art. 20 Abs. 1 GG) und deren gliedstaatliche Aufgaben (Art. 30 GG) unmittelbar aus dem Grundgesetz Ansprüche auf die Ausstattung mit den in Rede stehenden Beteiligungen ableiten und geltend machen. Es kann offen bleiben, ob die Antragsteller in diesem Zusammenhang rechtserhebliche Maßnahmen oder Unterlassungen des Bundes in der durch §§ 64 Abs. 3, 69 BVerfGG gesetzten Frist beanstandet haben. Der Zulässigkeit ihrer Anträge steht auch hier jedenfalls das Fehlen eines Bund und Land umspannenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnisses entgegen.

a) Das Grundgesetz regelt grundsätzlich nicht die Vermögensausstattung von Bund und Ländern und begründet insbesondere keinen Anspruch der Länder gegen den Bund auf Ausstattung mit bestimmten Vermögensgegenstanden. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104 a ff. GG) sichert die finanzwirtschaftliche Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern vielmehr dadurch, daß sie diese Körperschaften mit frei verfügbaren Geldmitteln in angemessener Höhe ausstattet. Die staatliche Selbständigkeit von Bund und Ländern stützt sich auf eine der jeweiligen Aufgabenzuweisung entsprechende Verfügungsgewalt über Geldmittel, die der Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit von Aufgabenwahrnehmung (Art. 104 a Abs. 1 GG) und Haushaltswirtschaft (Art. 109 Abs. 1 GG) eine tatsächliche Grundlage gibt (vgl. BVerfGE 86, 148 [213, 264]). Dementsprechend regelt die Finanzverfassung als Finanzquellen nur das Aufkommen aus Steuern und Finanzmonopolen (Art. 105, 106, 107 GG). Auch die von den Antragstellern herangezogenen Bestimmungen der Art. 104 a und 107 Abs. 2 GG sehen nur Geldzuweisungen des Bundes an die Länder vor. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ermächtigt den Bund, finanzschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) zu gewähren. Art. 104 a GG sieht ebenfalls nur Finanzhilfen und Ausgleichszahlungen vor, welche die Verteilung des Steueraufkommens ergänzen, ohne konkrete Vermögensgegenstände zuzuwenden.

In Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen sichert Art. 7 EV die Finanzkraft der neuen Länder nach der Wiedervereinigung durch eine angemessene Ausstattung der Länderhaushalte, nicht durch Bewahren oder Wiederherstellen früherer Vermögensrechtspositionen. Der Gesetzgeber darf bei der finanziellen Ausstattung der Länder berücksichtigen, daß sich deren Finanzkraft im wesentlichen auf ihre Steuerkraft, nicht auf eine Eigentümerstellung stützt.

b) Das Vorbringen der Länder gibt keinen Anlaß für eine hiervon abweichende Beurteilung.

aa) Die Antragsteller können sich nicht auf die Regelungen in den Art. 134 und 135 GG berufen, welche Anordnungen über die Rechtsnachfolge in Staatsvermögen treffen. Art. 134 GG bezieht sich allein auf das Vermögen des Deutschen Reiches und nimmt die Verteilung dieses Vermögens entsprechend der föderativen Struktur der Bundesrepublik vor. Die Parteien streiten aber nicht um Vermögen, das früher dem Deutschen Reich gehörte, sondern um Vermögen der damaligen Länder Sachsen und Thüringen aus ihren Kapitalbeteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts.

Art. 135 GG wiederum hat zwar die Überleitung des Vermögens in ihrem Gebietsbestand geänderter Länder sowie nicht mehr bestehender Länder und anderer nicht mehr bestehender Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts auf neue Rechtsträger zum Gegenstand (vgl. BVerfGE 10, 20 [42 f.]), ist aber seinem Charakter als Übergangsvorschrift nach auf solche Veränderungen in der Zusammensetzung der Gliedstaaten beschränkt, die zwischen dem 8. Mai 1945 und dem Inkrafttreten des Grundgesetzes am 24. Mai 1949 gemäß Art. 145 Abs. 2 GG eingetreten sind (vgl. hierzu Friauf, in: Isensee/Kirchhof, HStR, Bd. IV, § 90, Rn. 18, 26 f.; a.A. Berlit, Ländervermögen im Bundesstaat, Baden Baden 1994, S. 99 ff. und S. 266 ff.).

bb) Auch Art. 134 Abs. 3 GG trifft als Übergangsvorschrift für die Restitution von Vermögensgegenständen, die sich im Eigentum des Deutschen Reichs befanden, nur eine Sonderregelung für die im Jahre 1949 vorgefundene Aufgabe eines Neuanfangs. Diese Vorschrift entzieht sich mithin - auch in ihrer Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) - von vornherein einer analogen Anwendung, derzufolge den in Art. 3 EV genannten Ländern im Zuge der Wiedervereinigung jenes Vermögen wieder zufallen müßte, welches sie vormals dem Zentralstaat der Deutschen Demokratischen Republik unentgeltlich zur Verfügung gestellt hatten. Vorschriften, die wie Art. 134 Abs. 3 GG die Neuordnung des öffentlichen Vermögens nach einem Staatsbankrott zum Gegenstand haben, dienen nicht der Abrechnung über die Vergangenheit, sondern sollen vor allem eine Grundlage für die zukünftige Entwicklung des Staates schaffen (vgl. BVerfGE 15, 126 [141]). Die Bereinigung des Staatsbankrotts hat daher von der jeweils gegebenen konkreten Situation auszugehen und das hinterlassene öffentliche Vermögen auf die Träger öffentlicher Aufgaben in einer Weise zuzuordnen, die ihnen die Erfüllung der von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben ermöglicht (vgl. ebenso BVerwGE 99, 283 [292]). Der Einigungsvertrag sichert eine aufgabengerechte Finanzausstattung der neuen Länder im wesentlichen durch Geldzuweisungen. Das Grundgesetz gebietet nicht, die Länder in bestimmte Besitzstände wiedereinzusetzen. Das zeigt insbesondere die Vorschrift des Art. 135 Abs. 6 Satz 1 GG. Hiernach sind auch die bisherigen Länder der Bundesrepublik Deutschland, soweit sie als Rechtsnachfolger des Landes Preußen in Betracht kamen, nicht mit Vermögenswerten aus dessen Kapitalbeteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts ausgestattet worden.

cc) Ein Verfassungsrechtsverhältnis zwischen den Beteiligten kann auch nicht aus dem Gebot föderaler Gleichbehandlung (vgl. hierzu BVerfGE 72, 330 [404]; 86, 148 [251]) abgeleitet werden. Wie bereits dargelegt, sind die Vorschriften zur Bereinigung eines Staatsbankrotts - ähnlich wie die Regelungen über die Wiedergutmachungs- und Entschädigungsleistungen nach erlittenem Unrecht (vgl. BVerfGE 27, 253 [288]; 41, 126 [187]; 84, 90 [125, 131]) - an die jeweils aktuell zugrunde liegenden Umstände gebunden. Diese sind beim Beitritt zu einem finanzwirtschaftlich leistungsfähigen Staat im Jahre 1990 andere als in der Nachkriegslage des Jahres 1949. Es fehlt an einer Gleichheit in der Zeit (vgl. BVerfGE 94, 315 [328]).

dd) Die Antragsteller können schließlich ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis nicht mit dem Hinweis begründen, sie könnten auf der Grundlage einer Beteillgung an der VEAG stärkeren Einfluß auf die Gestaltung der Strompreise nehmen und damit ihre strukturpolitischen Ziele fördern. Die überörtliche Stromversorgung ist - unbeschadet der Instrumentarien der Preiskontrolle (vgl. § 7 EnWG) und der Kartellaufsicht (vgl. § 103 Abs. 5 und 6 GWB) - privatwirtschaftlich organisiert und stellt keine von Verfassungs wegen notwendige Staatsaufgabe dar.

2. Da die Anträge Nr. I und III im Bund Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG unzulässig sind, bedarf es keiner Entscheidung über die mit dem Antrag zu Nr. IV aufgeworfene Frage, ob das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG die Verpflichtung zur Folgenbeseitigung aussprechen kann.

3. Die Antragsteller können im Verfahren des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG auch nicht rügen, daß der Bundesminister der Finanzen ihrer Bitte (Schreiben des Thüringer Finanzministers vom 17. August 1995 und Schreiben des Sächsischen Staatsministers der Finanzen vom 25. September 1995) nicht nachgekommen sei, die beabsichtigte Verfügung über die VEAG Aktien bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren zurückzustellen und den Ländern Gelegenheit zur kurzfristigen Erörterung des Problems zu geben, und ferner, daß er nicht einmal die Weisung erteilt habe, die Verfügung bis zur Beantwortung der Schreiben und darüber hinaus kurzfristig zur Ermöglichung vorläufigen Rechtsschutzes aufzuschieben (vgl. Antrag II.). Wie bereits dargelegt, steht den Ländern bei der von ihnen beanspruchten Ausstattung mit Vermögenswerten durch den Bund keine verfassungsrechtliche Rechtsposition zu Gebote, aus der sich eigenständige Ansprüche ableiten ließen. Damit fehlt es an einem Anknüpfungspunkt für den Anspruch auf bundesfreundliches Verhalten. Die Rechtspflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ist akzessorischer Natur und begründet für sich allein genommen keine selbständigen Pflichten des Bundes oder eines Landes (vgl. BVerfGE 42, 103 [117] stRspr).

Soweit die Antragsteller hilfsweise im Bund Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71f BVerfGG Anträge stellen, sind auch diese unzulässig.

Art. 44 EV gestattet zwar nach dem Wirksamwerden des Beitritts jedem der in Art. 1 des Einigungsvertrages genannten Länder, Rechte geltend zu machen, die zugunsten der Deutschen Demokratischen Republik oder zu ihren eigenen Gunsten unmittelbar in dem Vertrag begründet worden sind. Erwachsen zwischen solchen Ländern und dem Bund Streitigkeiten über diese Rechte, so können sie gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG beim Bundesverfassungsgericht anhängig gemacht werden (vgl. BVerfGE 94, 297 [310]). Im vorliegenden Verfahren streiten die Parteien aber nicht um Rechte im Sinne des Art. 44 EV. Es geht vielmehr um Restitutionsansprüche, die ihrer Art nach jedem Träger öffentlicher Verwaltung nach den Vorschriften des Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV zustehen können und die mithin nicht durch ein Bund und Land umspannendes materielles Verfassungsrechtsverhältnis geprägt sind. Demgemäß hat der Gesetzgeber bestimmt, daß für Streitigkeiten nach dem Vermögenszuordnungsgesetz, das gemäß § 1 Abs. 4 VZOG auch das Verfahren der öffentlichen Restitution nach Art. 21 Abs. 3 und Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV regelt, der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VZOG).