Verbot der Zweckentfremdung in Berlin nicht obsolet

Das Zweckentfremdungsverbot ist nicht offensichtlich entbehrlich geworden und ist damit noch immer geltendes Recht (gegen Verwaltungsgericht Berlin GE 2001, 705). (Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. beabsichtigt die Nutzung von wohnräumen zu anderen als Wohnzwecken. Das Gebäude befindet sich in einem als Kerngebiet ausgewiesenen Bereich. Mit Baugenehmigung vom 21. Januar 1992 hatte das Bauamt die Errichtung der Räume als Dachgeschoßwohnung genehmigt. Am 7. Mai 1993 beantragte die Kl. beim Bauamt die Genehmigung einer Nutzungsänderung beider Dachgeschoßwohnungen als Büros. Der Antrag ist bislang nicht beschieden.

Im Mai 1998 beantragte die Kl. die Genehmigung der Zweckentfremdung der Dachgeschoßräume, deren bisherige Nutzung sie als Wohnung und ... von ... angab. Zugleich bot sie die Schaffung von Ersatzwohnraum mit einer Größe von 80 qm im Erdgeschoß desselben Gebäudes an. (...) Mit ihrer am 1. April 1999 erhobenen Klage begehrt die Kl. die Feststellung, daß die vorgenannten Dachgeschoßräume dem Zweckentfremdungsverbot nicht unterfallen, hilfsweise die Verpflichtung des Bekl. zur Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung ohne Ausgleichsabgabe, höchst hilfsweise mit der Auflage, eine Ausgleichsabgabe zu entrichten. (...)

1. Der Hauptantrag ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig, jedoch nicht begründet. Entgegen der Ansicht der Kl. unterfällt die streitgegenständliche Wohnung dem Zweckentfremdungsverbot gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der 2. ZwVbVO. Diese beruht auf Art. 6 § 1 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes und ist entgegen der Auffassung der Kl. noch immer geltendes Recht. Es liegt kein Fall offensichtlicher Gegenstandslosigkeit oder Funktionslosigkeit oder unterdessen eingetretener Verfassungswidrigkeit der vorgenannten Verordnung vor. Bei Veränderungen der Gesamtlage auf den Wohnungsmarkt in einer Großstadt handelt es sich grundsätzlich um langfristige Entwicklungen sehr komplexer Art. Bei einer derartigen Entwicklung muß es dem Normgeber überlassen bleiben, den Zeitpunkt zu bestimmen, von dem an der Wandel der Verhältnisse eine angleichende Änderung der Rechtslage geboten erscheinen läßt (BVerwG NJW 1980, S. 1970). Eine Verfassungswidrigkeit wäre nur dann gegeben, wenn die Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt in dem Sinne abgeschlossen wäre, daß ein Ende der Mangellage insgesamt deutlich in Erscheinung träte und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden wäre. Ist die Entwicklung noch nicht in diesem Sinne abgeschlossen, so ist die Verordnung nicht von sich aus außer Kraft getreten (BVerwG, a. a. O.; ebenso VerfGH Berlin GE 1997, 125 [127]). Zwar ist auf dem Berliner Wohnungsmarkt in den letzten Jahren eine deutlich spürbare Entspannung eingetreten, doch kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Entwicklung bereits jetzt abgeschlossen und ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt für alle relevanten Teilbereiche eingetreten wäre. So erfassen zwar die immer wieder von den Verfahrensbevollmächtigten der Kl. angeführten und in der Presse zunehmend zitierten Leerstandsstatistiken den Wohnungsmarkt insgesamt, geben jedoch keine verläßliche Auskunft darüber, wie sich die Situation in den einzelnen Teilbereichen verhält. Ebenso verhält es sich mit den von den Verfahrensbevollmächtigten der Kl. in anderen Verfahren in Bezug genommenen Äußerungen des zuständigen Senators in der Jahrespressekonferenz Mitte Januar 2001 (zitiert in GE 2001, S. 164), wonach deutlich mehr Wohnungen vorhanden seien als vom Markt nachgefragt würden. Verläßlicher erscheint der Kammer insofern eine Betrachtung der Marktsituation, wie sie sich aufgeschlüsselt nach Wohnungsgrößen und Wohnungslage aus den Berliner Mietspiegeln ergibt. Vergleicht man die Übersicht ortsüblicher Vergleichsmieten in den westlichen Bezirken aus dem Berliner Mietspiegel 2000 (ABI. Nr. 41, S. 3356) mit den Werten aus dem Mietspiegel 1998 (ABI. Nr. 17, S. 1243), und läßt man dabei wegen der nicht vergleichbaren Bauzeiteneinteilung der beiden Mietspiegel für seit 1984 errichtete Wohnungen die jeweiligen Felder 9 und 10 außer Betracht, so zeigt sich ein Anstieg der Mietpreise in fast allen Feldern für Wohnungen mit einer Größe zwischen 60 und 90 qm und in einer deutlichen Mehrzahl der Felder für Wohnungen mit einer Größe über 90 qm. Besonders auffällig ist dabei, daß bei Wohnungen zwischen 60 und 90 qm ein Anstieg der Mietpreise in einfachen Wohnlagen wie mittleren und guten Wohnlagen zu verzeichnen ist. Auch ein Vergleich der Mietspiegel für die östlichen Bezirke 1999 (ABl. S. 2875) und 2000 (ABl. S. 3355) offenbart einen größen-, lagen- und ausstattungsübergreifenden Anstieg der Mieten in einer Vielzahl der Felder, wenngleich der Vergleich bereits wegen der Zahl

tpreise in einfachen Wohnlagen wie mittleren und guten Wohnlagen zu verzeichnen ist. Auch ein Vergleich der Mietspiegel für die östlichen Bezirke 1999 (ABl. S. 2875) und 2000 (ABl. S. 3355) offenbart einen größen-, lagen- und ausstattungsübergreifenden Anstieg der Mieten in einer Vielzahl der Felder, wenngleich der Vergleich bereits wegen der Zahl der jeweiligen Leerfelder gerade bei großen Wohnungen weniger aussagekräftig ist. Da die Berliner Mietspiegel für die westlichen Bezirke seit 1998 und für die östlichen Bezirke seit jeher Netto-Kaltmieten ausweisen, kann ohne weiteres aus den Grundsätzen der Preisbildung nach Angebot und Nachfrage davon ausgegangen werden, daß jedenfalls für Wohnungen mit einer Größe über 60 qm die Nachfrage das Angebot übersteigt. Dem kann angesichts der Verteilung des Preisanstieges für die vorgenannten Wohnungen auf alle Wohnlagen und nahezu alle Ausstattungsklassen auch nicht entgegengehalten werden, der entspannte Wohnungsmarkt führe zu einer Neuorientierung der Wohnraumsuchenden auf nunmehr attraktivere Wohnungen und ziehe deshalb dort einen Preisanstieg nach sich. Darüber hinaus sind steigende Wohnbedürfnisse in angemessenen Grenzen auch gegenüber dem sozialgebundenen Eigentümer legitim und werden von der Zielsetzung des Zweckentfremdungsrechts, die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum sicherzustellen, umfaßt (BVerwG, a. a. O., S. 1971). Die Kammer vermag daher aus den vorgenannten Äußerungen des zuständigen Senators nicht den von der 10. Kammer in ihrem Beschluß vom 12. April 2001 (VG 10 A 96.01) gezogenen Schluß zu teilen, die 2. ZwVbVO sei unanwendbar geworden, zumal der Senator in einer Pressemitteilung vom 18. Mai 2001 (Berliner Zeitung v. 19. Mai 2001, S. 41) unter ablehnender Bezugnahme auf den vorgenannten Beschluß angekündigt hat, die 2. ZwVbVO hinsichtlich der Geltung für Erdgeschoßwohnungen in Großsiedlungen, Plattenbauten und Problemgebieten mit Quartiersmanagement ändern zu wollen. Auch daraus läßt sich ableiten, daß die Äußerungen in der Pressekonferenz im Januar sich nicht auf den gesamten Wohnungsmarkt bezogen haben und daher nicht geeignet sind, die Geltung des Zweckentfremdungsverbots in Berlin aufzuheben.

Die streitgegenständliche Wohnung unterfällt auch nicht etwa deshalb nicht dem Zweckentfremdungsverbot, weil sie in einem Kerngebiet gemäß § 7 BauNVO liegt. Zwar sind Räume erst dann Wohnräume im Sinne des Zweckentfremdungsrechts, wenn ihre Nutzung zu Wohnzwecken bebauungsrechtlich zulässig ist, doch wird die Zulässigkeit der Wohnnutzung jedenfalls durch die Erteilung einer Baugenehmigung zu Wohnzwecken herbeigeführt (vgl. BVerwG, Buchholz, 454.51, Mietrechtsverbesserungsgesetz Nr. 14). Es kann dabei dahinstehen, ob die hier streitgegenständliche Wohnung unter ausdrücklicher Erteilung einer Ausnahme gemäß § 31 BauGB im Hinblick auf die von § 7 Abs. 2 BauNVO vorgesehene Unzulässigkeit einer allgemeinen Wohnnutzung im Kerngebiet erteilt wurde, denn derartige Ausnahmen können konkludent durch die Erteilung einer Genehmigung für die ansonsten unzulässige Baunutzung herbeigeführt werden.

2. Der erste Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig, jedoch ebenfalls nicht begründet, denn die Versagung einer Zweckentfremdungsgenehmigung ohne Festsetzung einer Ausgleichsabgabe ist rechtmäßig und verletzt die Kl. nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO. Grundlage für die Erteilung einer Genehmigung ist § 2 der 2. ZwVbVO. Gemäß dessen Abs. 1 ist die Genehmigung zu erteilen, wenn ein berechtigtes Interesse an der zweckfremden Nutzung vorliegt, welches das öffentliche Interesse an der Wohnnutzung erheblich überwiegt. So liegt es hier indes nicht, denn das öffentliche Interesse an der Fortdauer der Wohnnutzung muß nicht hinter den Interessen der Kl. an der zweckfremden Nutzung zurücktreten. Dies ist insbesondere nicht im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 der 2. ZwVbVO im Hinblick auf die Schaffung von Ersatzwohnraum anzunehmen, denn die Kl. hat keinen Ersatzwohnraum geschaffen, der den durch die Zweckentfremdung eintretenden Wohnraumverlust ausgleicht. Diese Voraussetzung liegt hier bereits deshalb nicht vor, weil ein Ausgleich im Sinne der vorgenannten Vorschrift nur dann anzunehmen ist, wenn es sich um neuen abgeschlossenen Wohnraum und nicht lediglich die Vergrößerung bereits vorhandenen Wohnraumes handelt. Vorliegend wurde der Anbau im Erdgeschoß jedoch mit bereits vorhandenem Wohnraum aus dem Altbau verbunden, der zuvor durch Teilung in einen Gewerbeteil und den dem Neubau zugeschlagenen Wohnteil aufgeteilt worden war. Darüber hinaus ist der neugeschaffene Wohnraum mit ca. 80 qm deutlich kleiner als der zweckentfremdete Wohnraum im Dachgeschoß und erfüllt daher nicht die an geeigneten Ersatzwohnraum anzulegenden Maßstäbe (vgl. BVerwG, Buchholz 310, § 42 VwGO Nr. 102, S. 13). Zu Unrecht beruft sich die Kl. auf die teilgewerbliche Nutzung der streitgegenständlichen Dachgeschoßwohnung und meint, bei der Beurteilung des angebotenen Ersatzwohnraumes könne nur der Teil des zweckentfremdeten Wohnraumes Berücksichtigung finden, der tatsächlich gewerblich genutzt werde, denn es handelt sich bei einer Wohnung um eine Einheit von Räumen, die ihre Zweckbestimmung zum Wohnen erst durch eine ausschließlich gewerbliche oder berufliche Nutzung der gesamten Wohnung verliert (vgl. BVerwG, Beschluß vom 30. Oktober 1990, 8 B 129.90, zitiert nach Juris; OVG Berlin, Beschluß vom 25. Februar 1997, OVG 5 S 255.96). Dementsprechend kann die Kl. auch nicht mit dem Argument durchdringen, die Wohnung sei bereits unmittelbar nach Fertigstellung durch den Antrag auf Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung gewerblichen Zwecken gewidmet worden, denn jedenfalls die unstreitige anschließende Vermietung der Wohnung an Rechtsanwalt ... zur teilweisen Wohn- und Gewerbenutzung hat die Widmung der Einheit von Räumen zu Wohnzwecken bewirkt.

Die Erteilung der Genehmigung ist auch nicht aus einem sonstigen berechtigten Interesse an der zweckfremden Nutzung, welches das öffentliche Interesse an der Wohnnutzung erheblich überwiegt, gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 der 2. ZwVbVO geboten. Zwar mag es im Interesse des die Wohnung derzeit teilgewerblich nutzenden Rechtsanwalts liegen, dort seine Kanzlei auch im Falle einer Wohnsitzverlegung beizubehalten, doch handelt es sich dabei ausschließlich um ein finanzielles Interesse zur Wahrung seiner Geschäftschancen. Zu Recht ist der Bekl. davon ausgegangen, ein derartiges finanzielles Interesse wiege bereits deshalb nicht schwer, weil es dem Gewerbetreibenden ohne weiteres zuzumuten sei, seinen Kanzleisitz zu verlegen. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die Pflege des bestehenden Mandantenstammes oder aber die Gewinnung neuer Mandanten in irgendeiner erheblichen Weise beeinträchtigt werden könnte, denn es steht in Berlin ausreichend Gewerberaum zur Verfügung, um auch kurzfristig eine Kanzleiverlegung organisatorisch zu bewältigen. Darüber hinaus bieten die modernen Kommunikationsmittel eine hinreichende Möglichkeit, bereits vorhandene Mandanten zu informieren und - beispielsweise durch Beibehaltung der bisherigen Telefonnummer - potentielle Mandanten auf den neuen Kanzleisitz aufmerksam zu machen. Es kann daher angesichts des geringen Stellenwerts des vorgenannten finanziellen Interesses nicht davon ausgegangen werden, daß dieses das vom Bekl. dargelegte weitere Interesse an der Beibehaltung einer Wohnnutzung an dem von Gewerbenutzung unterdessen geprägten Kurfürstendamm erheblich überwiegt.

Die begehrte Genehmigung zur zweckfremden Nutzung der streitgegenständlichen Wohnung war der Kl. auch nicht im Ermessenswege zu erteilen. Zwar steht unterhalb der Schwelle des § 2 Abs. 1 der 2. ZwVbVO die Entscheidung über die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung im Ermessen der Behörde (zur Zweckentfremdungsverbot-Verordnung 1973, OVG Berlin OVGE 19, S. 56). Auch insofern begegnet indes die Versagung keinen rechtlichen Bedenken, denn es handelt sich beim Zweckentfremdungsverbot um ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, durch das die Zweckentfremdung grundsätzlich verhindert werden soll. Dementsprechend ist das unterhalb der Anspruchsnorm verbleibende Ermessen regelmäßig auf die Versagung der Zweckentfremdungsgenehmigung hin angelegt, weshalb es regelmäßig keiner besonderen Erwägungen im Ablehnungsbescheid bedarf (OVG Berlin, a. a. O., S. 62).

Daß die Voraussetzungen für das Verbot der Zweckentfremdung (Wohnraummangellage) doch vorliegen, darf bezweifelt werden. Entgegen der Auffassung der 10. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin meint aber die 35. Kammer, das Verbot sei nicht automatisch außer Kraft getreten.

Ein Vermieter hatte bei einem im Kerngebiet liegenden Gebäude das Dach ausgebaut und verlangte die Feststellung, daß die Dachräume nicht dem Zweckentfremdungsverbot unterlägen.

Mit Urteil vom 10. Mai 2001 stellte die Kammer fest, daß zwar eine spürbare Entspannung auf dem Wohnungsmarkt eingetreten sei. Verläßlicher als die entsprechenden Äußerungen des zuständigen Senators auf der Jahrespressekonferenz sei aber die Entwicklung der Mietspiegelwerte, die zum Teil einen deutlichen Anstieg der Mietpreise enthielten. Maßgeblich sei für das Zweckentfremdungsverbot nicht eine Entspannung auf bestimmten Teilmärkten, sondern die Lage auf dem gesamten Wohnungsmarkt. Da die Räume als Wohnräume genutzt worden seien, sei es auch zweckentfremdungsrechtlich ohne Belang, daß sie im Kerngebiet gemäß § 7 Baunutzungsverordnung lägen. Eine Genehmigung unter Auflagen unterliege dem Ermessen der Behörde; einen Anspruch darauf habe der Kl. nicht.

Vor der Wahl wird sich von der politischen Seite her bestimmt nichts tun; ehe eine höchstrichterliche Entscheidung zu dieser Frage ergangen ist, dürfte schon der nächste Wahltermin in Sicht sein. Vorerst bleibt also alles beim alten.