Unzulässiges Volksbegehren für einen „Mietendeckel“

1. Zur Frage der Zulassung eines Volksbegehrens zur Begrenzung der Miethöhe in 162 Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt in Bayern.

2. Der dem Volksbegehren zugrunde liegende Gesetzentwurf ist mit Bundesrecht offensichtlich unvereinbar, da dem Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz fehlt. Bereits vorhandene bundesgesetzliche Normen versperren die Möglichkeit landesgesetzlicher Regelungen.

3. Durch die in §§ 556d ff. BGB enthaltenen Regelungen zur Miethöhe sowohl bei Mietbeginn (sog. Mietpreisbremse) als auch während eines laufenden Mietverhältnisses (sog. Kappungsgrenze) hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht erschöpfend Gebrauch gemacht. Für den Landesgesetzgeber ergeben sich auch aus den in § 556d Abs. 2 und § 558 Abs. 3 BGB vorgesehenen Ermächtigungen der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen keine Abweichungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Festlegung der zulässigen Miethöhe.

4. Auf die gemäß Art. 70 GG gegebene Zuständigkeit der Länder für Bereiche des Wohnungswesens kann der Gesetzentwurf des Volksbegehrens nicht gestützt werden, weil es an einem öffentlich-rechtlichen Gesamtkonzept fehlt. Die Mietpreisregelungen des Entwurfs stellen im Ergebnis nichts anderes dar als eine Verschärfung der geltenden Bestimmungen zur Mietpreisbremse und zur Kappungsgrenze.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens zur Begrenzung der Miethöhe in 162 Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt in Bayern gegeben sind. Beim Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration wurde am 6. März 2020 der Antrag gestellt, ein Volksbegehren unter dem Titel „#6 Jahre Mietenstopp“ zuzulassen. Das Staatsministerium hat mitgeteilt, die Initiatoren hätten insgesamt 35.365 Unterschriften eingereicht, wovon 34.869 gültig seien.

Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens lautet: […]

Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration hat am 17. April 2020 gemäß Art. 64 Abs. 1 Satz 1 LWG die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs beantragt, weil es die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht für gegeben erachtet. Der Landesgesetzgeber habe für die im Volksbegehrensentwurf vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe keine Gesetzgebungsbefugnis.

IV. 40 Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ sind nicht gegeben.

41 Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß Art. 67 BV i.V.m. Art. 64 Abs. 1 Satz 1 LWG über die Zulassung des Volksbegehrens zu entscheiden.

42 1. Hinsichtlich des Prüfungsgegenstands ist der Verfassungsgerichtshof grundsätzlich auf die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration vorgetragenen Beanstandungen beschränkt. Dabei geht es vorliegend in erster Linie um die Frage, ob dem Landesgesetzgeber eine Gesetzgebungsbefugnis für die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe in Bayern zusteht. Zudem erhebt das Staatsministerium Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der angestrebten Regelungen über die Mietpreisbegrenzung mit dem grundrechtlich geschützten Recht auf Eigentum. Dies könne aber ebenso offenbleiben wie die Frage, ob in Art. 4 des Entwurfs enthaltene Bestimmungen zur Ahndung von Ordnungswidrigkeiten hinreichend bestimmt seien, und ob der in der Ausnahmeregelung für Neubauwohnraum festgelegte Stichtag gegen das Willkürverbot verstoße. Mit seiner Vorlage an den Verfassungsgerichtshof legt das Staatsministerium den Streitgegenstand für das gerichtliche Verfahren fest (VerfGH vom 24.2.2000, VerfGHE 53, 23/29; vom 31.3.2000, VerfGHE 53, 42/60; vom 17.7.2018, BayVBl 2018, 809 Rn. 32; vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 54).

43 2. In diesem Verfahren ist vor allem zu klären, ob der zugrunde liegende Gesetzentwurf mit der Bayerischen Verfassung im Einklang steht (vgl. VerfGH vom 4.4.2008, VerfGHE 61, 78/84; vom 22.10.2012, VerfGHE 65, 226/233; vom 15.2.2017, BayVBl 2017, 407 Rn. 40). In ständiger Rechtsprechung überprüft der Verfassungsgerichtshof dabei den Gesetzentwurf des Volksbegehrens auch daraufhin, ob er mit Bundesrecht, insbesondere mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes, vereinbar ist (VerfGH vom 14.6.1985, VerfGHE 38, 51/57 ff.; vom 14.8.1987, VerfGHE 40, 94/101 f.; vom 27.3.1990, VerfGHE 43, 35/56; vom 3.2.2009, VerfGHE 62, 1/11; vom 21.1.2016, VerfGHE 69, 1 Rn. 34; vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 55). Der Verfassungsgerichtshof ist allerdings weder hier noch in anderen Verfahren befugt, die Bestimmungen des Grundgesetzes oder anderer Bundesgesetze verbindlich auszulegen. Der Sinn einer Überprüfung am Maßstab des Bundesrechts im Verfahren nach Art. 64 Abs. 1 Satz 1 LWG liegt nur in der Vermeidung solcher Volksbegehren, bei denen von vornherein ohne jeden ernsthaften Zweifel davon auszugehen ist, dass das Gesetz nach einem erfolgreichen Volksentscheid wegen Verstoßes gegen Bundesrecht vom Bundesverfassungsgericht oder vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof - insoweit wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips der Bayerischen Verfassung (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 28.6.2013, VerfGHE 66, 101/111; VerfGHE 69, 1 Rn. 34) - für nichtig erklärt werden müsste. Dagegen steht die bloße Möglichkeit, das Bundesverfassungsgericht könne das Gesetz später für nichtig erklären, der Zulassung eines Volksbegehrens nicht entgegen. Der Verfassungsgerichtshof überprüft deshalb die Regelungen des Gesetzentwurfs am Maßstab des Bundesrechts nur unter dem eingeschränkten Gesichtspunkt, ob sie dem Bundesrecht bei jeder vertretbaren Auslegung der einschlägigen bundesrechtlichen Vorschriften widersprechen. Bestehen nur Zweifel, ob der Gesetzentwurf des Landesrechts mit Bundesrecht vereinbar sein könnte, ist zugunsten der Zulassung des Volksbegehrens zu entscheiden. Das ergibt sich auch aus dem Vorrang der Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 GG (VerfGHE 43, 35/56; 62, 1/11; 69, 1 Rn. 34; vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 55; Tilch in Verfassung als Verantwortung und Verpflichtung, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, 1997, S. 275/281 ff.).

44 Es ist dagegen nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, darüber zu befinden, ob die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen Regelungen sachgerecht, zweckmäßig, angemessen und praktikabel sind. Für die Entscheidung ist daher insbesondere nicht maßgeblich, wie die Vorschriften über die Begrenzung der Miethöhe in Bayern rechts- und sozialpolitisch zu bewerten sind (vgl. VerfGHE 61, 78/84; 65, 226/233; 69, 1 Rn. 39; vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 56).

A. 45 Die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe sind mit Bundesrecht offensichtlich unvereinbar, da dem Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG die erforderliche Gesetzgebungskompetenz fehlt. Bereits vorhandene bundesgesetzliche Normierungen versperren die Möglichkeit landesgesetzlicher Regelungen.

46 1. Anliegen des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ ist es, wie sich aus seiner Begründung ergibt, die von den Initiatoren als dramatisch eingeschätzte Preisentwicklung am Wohnungsmietmarkt in Bayern einzudämmen. Zur Erreichung dieses Ziels sollen in den Art. 2 und 3 des Gesetzentwurfs zwei Verbotstatbestände eingeführt werden, wobei Verstöße gegen diese Tatbestände gemäß Art. 4 des Entwurfs als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden können. Das Gesetz soll eine auf sechs Jahre begrenzte Laufzeit haben (Art. 6 des Entwurfs). Zur Bestimmung des örtlichen Anwendungsbereichs des Gesetzes wird in Art. 1 auf die am 7. August 2019 in Kraft getretene Mieterschutzverordnung Bezug genommen. Die zentralen Verbotstatbestände sind wie folgt konzipiert:

47 a) Art. 2 des Entwurfs enthält ein weitgehendes Verbot, in laufenden Wohnungsmietverhältnissen die Miete zu erhöhen. Hiervon werden grundsätzlich auch vereinbarte Staffel- und Indexmieten erfasst. Eine Erhöhung ist nur bei zwei Fallgestaltungen ausnahmsweise zulässig. Zum einen ist dies der Fall, wenn die erhöhte Miete den Betrag von 80 % der ortsüblichen Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) nicht übersteigt. Zum anderen darf die Miete nach der Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen erhöht werden; dies gilt allerdings nur, soweit die erhöhte Miete die ortsübliche Vergleichsmiete nicht übersteigt.

48 b) Bei der Neuvermietung einer Wohnung ist es nach Art. 3 des Entwurfs verboten, eine Miete zu verlangen, die oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete gemäß § 558 Abs. 2 BGB liegt. Die Begrenzung der Miethöhe im Zuge der Neuvermietung gilt gemäß Art. 1 des Entwurfs nicht für ab dem 1. Januar 2017 erstmals genutzten und vermieteten Neubauwohnraum.

49 2. Auf Bundesebene enthält das Bürgerliche Gesetzbuch in seinem Buch 2 (Recht der Schuldverhältnisse), Abschnitt 8 (Einzelne Schuldverhältnisse), Titel 5 (Mietvertrag, Pachtvertrag), Untertitel 2 (Mietverhältnisse über Wohnraum) bereits Regelungen sowohl zur Mieterhöhung bei bestehenden Mietverhältnissen über Wohnraum als auch zur Miethöhe bei Mietbeginn. Im Einzelnen sind hier vor allem folgende Vorschriften von Bedeutung:

50 a) In § 558 BGB ist geregelt, unter welchen Voraussetzungen Mieterhöhungen in Bestandsmietverhältnissen zulässig sind. § 558 Abs. 1 BGB bestimmt, dass der Vermieter die Zustimmung des Mieters zu einer Erhöhung der Miete bis zu der in § 558 Abs. 2 BGB normierten ortsüblichen Vergleichsmiete verlangen kann, wenn die Miete in dem Zeitpunkt, zu dem die Erhöhung eintreten soll, seit 15 Monaten unverändert ist. Das Mieterhöhungsverlangen kann allerdings frühestens ein Jahr nach der letzten Mieterhöhung geltend gemacht werden. Erhöhungen nach den §§ 559 bis 560 BGB, d. h. Mieterhöhungen nach Modernisierungsmaßnahmen und Erhöhungen der Betriebskosten, werden in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt. Nach § 558 Abs. 3 Satz 1 BGB darf sich die Miete innerhalb von drei Jahren, abgesehen von Erhöhungen nach Modernisierungsmaßnahmen, nicht um mehr als 20 % erhöhen (sog. Kappungsgrenze). Eine abgesenkte Kappungsgrenze von 15 % gilt, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde besonders gefährdet ist und diese Gebiete durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmt sind (§ 558 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BGB).

51 Unabhängig von § 558 BGB sind Mieterhöhungen durch einvernehmliche Vereinbarung zwischen Mieter und Vermieter (§ 557 Abs. 1 BGB) sowie durch die Vereinbarung einer Staffel- oder Indexmiete (§ 557 Abs. 2 i.V.m. §§ 557 a, 557 b BGB) möglich.

52 Hat der Vermieter Modernisierungsmaßnahmen im Sinn des § 555b Nrn. 1, 3, 4, 5 oder 6 BGB durchgeführt, so kann er die jährliche Miete nach § 559 Abs. 1 BGB um 8 % der für die Wohnung aufgewendeten Kosten erhöhen. Dabei darf sich die monatliche Miete gemäß § 559 Abs. 3 a BGB innerhalb von sechs Jahren - von Ausnahmen abgesehen (vgl. §§ 558, 560 BGB) - nicht um mehr als 3 € je Quadratmeter Wohnfläche erhöhen. Beträgt die monatliche Miete vor der Mieterhöhung weniger als 7 € pro Quadratmeter Wohnfläche, so darf sie sich nicht um mehr als 2 € je Quadratmeter Wohnfläche erhöhen. Für besondere Härtefälle gelten unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen (§ 559 Abs. 4 und 5 BGB).

53 b) Nach § 556d BGB darf die Miete zu Beginn eines Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) höchstens um 10 % übersteigen, wenn ein Mietvertrag über Wohnraum abgeschlossen wird, der in einem durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmten Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt liegt (sog. Mietpreisbremse). Ist die Miete, die der vorherige Mieter schuldete (Vormiete), höher als die nach § 556d Abs. 1 BGB zulässige Miete, so darf gemäß § 556e Abs. 1 BGB eine Miete bis zur Höhe der Vormiete vereinbart werden. Nach § 556e Abs. 2 BGB werden zudem in den letzten drei Jahren durchgeführte Modernisierungsmaßnahmen im Rahmen der zulässigen Miete berücksichtigt. Die Mietpreisbremse ist nicht anzuwenden auf Wohnungen, die nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzt und vermietet oder die nach umfassender Modernisierung erstmals wieder vermietet werden (§ 556f BGB).

54 c) Von den bereits erwähnten bundesrechtlichen Ermächtigungen der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen in § 558 Abs. 3 BGB (abgesenkte Kappungsgrenze bei Mieterhöhung) und in § 556d Abs. 2 BGB (Mietpreisbremse bei Neuvermietung) hat die Bayerische Staatsregierung Gebrauch gemacht. Sie hat zuletzt durch Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereichs bundesrechtlicher Mieterschutzvorschriften (Mieterschutzverordnung - MiSchuV) vom 16. Juli 2019 die Gebiete bestimmt, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen u. a. im Sinn des § 556 d Abs. 2 Satz 2 und des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB besonders gefährdet ist. Der Anwendungsbereich der abgesenkten Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen und der Mietpreisbremse bei Neuvermietung erstreckt sich auf 162 Städte und Gemeinden, die in der Anlage zu § 1 MiSchuV aufgeführt sind. Die Mieterschutzverordnung tritt nach ihrer ursprünglichen Fassung vom 16. Juli 2019 mit Ablauf des 31. Juli 2020 außer Kraft. Mit Änderungsverordnung vom 16. Juni 2020 (GVBl S. 312) wurde die Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2021 verlängert.

55 3. Durch die unter 2. dargestellten, in §§ 556 d ff. BGB enthaltenen Regelungen zur Miethöhe sowohl bei Mietbeginn als auch während eines laufenden Mietverhältnisses hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht erschöpfend Gebrauch gemacht; insoweit fehlt es gemäß Art. 72 Abs. 1 GG an einer Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers.

56 a) Die Befugnis zur Normierung des bürgerlichen Rechts erstreckt sich auf alle Vorschriften, welche die den Personen als Privatpersonen zukommende rechtliche Stellung und die Verhältnisse, in welchen die Personen als Privatpersonen untereinander stehen, zu regeln bestimmt sind (BVerfG vom 10.3.1976, BVerfGE 42, 20/30). Bei der Umschreibung des Gebiets „bürgerliches Recht“ kommt der Berücksichtigung der Tradition aufgrund des historischen Zusammenhangs in der deutschen Verfassungsentwicklung und Gesetzgebung wesentliche Bedeutung zu (BVerfG vom 19.10.1982, BVerfGE 61, 149/175). Umfasst sind damit diejenigen Normen, die herkömmlicherweise dem Zivilrecht zugerechnet werden (BVerfG vom 8.6.1960, BVerfGE 11, 192/199; vom 21.7.2010, BVerfGE 126, 331/357), wobei der Begriff des bürgerlichen Rechts im Sinn des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht als Gegensatz zum öffentlichen Recht zu verstehen ist (BVerfGE 11, 192/199). Auch Gegenstände, die nach heutigem Verständnis dem öffentlichen Recht zuzurechnen wären, können weiterhin in den Anwendungsbereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG fallen (BVerfGE 11, 192/199; 61, 149/175 f.; Maunz in Maunz/Dürig, GG, Bd. V, Art. 74 Rn. 53 f.; Wittreck in Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 74 Rn. 17 f.; Oeter in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 10 ff.; Degenhart in Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 4).

57 Bestandteil der Zivilrechtsordnung in diesem Sinn sind auch die Regelungen zum Abschluss von Mietverträgen über privat finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Markt angeboten wird. Zwar kommt der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG, Art. 103 Abs. 2 BV) gerade im Bereich des Wohnraummietrechts besondere Bedeutung zu, da eine Wohnung für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe, häufig die Existenz betreffende Bedeutung hat. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der rechtlichen Vorgaben für Wohnraummietverhältnisse daher die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich zu bringen (BVerfG vom 18.7.2019, NJW 2019, 3054 Rn. 71, 73). Die in § 556 d BGB (sog. Mietpreisbremse) und in § 558 BGB (sog. Kappungsgrenze) enthaltenen Regelungen zur Gestaltung des Mietpreises sind Elemente dieses sozialen Mieterschutzes. Das hierin zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse ändert jedoch nichts daran, dass das soziale Mietrecht traditionell eine Materie des bürgerlichen Rechts darstellt und daher dem Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzurechnen ist (Oeter in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 74 Rn. 10; Degenhart in Sachs, GG, Art. 74 Rn. 6, 81; Wolfers/Opper, DVBl 2019, 1446/1447 f.; Schede/Schuldt, NVwZ 2019, 1572/1574; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Mietpreisregulierung durch die Länder, 11. Februar 2019, S. 3; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Gesetzgebungskompetenz für ein zeitlich begrenztes Verbot von Mieterhöhungen und Vereinbarkeit mit Art. 14 GG, 18. Juni 2019, S. 3). Dementsprechend stützt sich beispielsweise das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 (BGBl. I S. 610), durch das die sog. Mietpreisbremse eingeführt wurde, ausdrücklich auf den Kompetenztitel des bürgerlichen Rechts (BT-Drs. 18/3121 S. 19); dies hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 18. Juli 2019 (NJW 2019, 3054 Rn. 50 ff.) nicht beanstandet.

58 b) Die Regelungen des Bundes zur Miethöhe gemäß §§ 556 d ff. BGB haben nach Art. 72 Abs. 1 GG zur Folge, dass dem Landesgesetzgeber der Erlass von mietpreisrechtlichen Vorschriften für Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten wird, verwehrt ist.

59 aa) Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich gemäß Art. 70 Abs. 2 GG nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung. Im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeit haben gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (vgl. VerfGH vom 21.1.2016, BayVBl 2016, 337 Rn. 42). Demnach sind landesrechtliche Regelungen grundsätzlich ausgeschlossen, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Materie regelt (BVerfG vom 26.7.1972, BVerfGE 34, 9/28). Ausnahmen gelten nur, wenn eine Abweichung gemäß Art. 72 Abs. 3 GG in Betracht kommt, wenn das Bundesgesetz eine Öffnungsklausel zugunsten der Länder enthält oder soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht erschöpfend Gebrauch gemacht hat. Ob eine bundesrechtliche Regelung abschließend ist oder nicht, kann nur einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes entnommen werden; der Beurteilung ist die Gesamtkonzeption des Bundesgesetzgebers zugrunde zu legen (VerfGH vom 3.2.2009, VerfGHE 62, 1/14; vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 81; BVerfG vom 7.5.1998, BVerfGE 98, 83/98; vom 29.3.2000, BVerfGE 102, 99/121; vom 10.2.2004, BVerfGE 109, 190/229).

60 Hat der Bund einen Sachbereich in Wahrnehmung einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz abschließend geregelt, ohne eine Öffnungsklausel vorzusehen, so tritt die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG für eine Regelung der Länder in diesem Sachbereich unabhängig davon ein, ob die landesrechtlichen Vorschriften den bundesrechtlichen Bestimmungen widerstreiten oder sie nur ergänzen, ohne ihnen zu widersprechen. Die Länder sind nicht berechtigt, eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz dort in Anspruch zu nehmen, wo sie eine - abschließende - Bundesregelung für unzulänglich und deshalb reformbedürftig halten; das Grundgesetz weist ihnen nicht die Aufgabe zu, kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des Bundesgesetzgebers „nachzubessern“ (BVerfG vom 11.10.1966, BVerfGE 20, 238/250; BVerfGE 102, 99/115; 109, 190/230 m.w.N.; vgl. VerfGH vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 82).

61 bb) Die bereits erfolgte Regelung des Zivilrechts im Bürgerlichen Gesetzbuch und seinen Nebengesetzen ist so umfassend, dass abgesehen von den Vorbehalten, vor allem im Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch (vgl. die vorliegend nicht einschlägigen Art. 55 ff. EGBGB), für die landesrechtliche Normsetzung kaum mehr etwas von Bedeutung übrig bleibt (Maunz in Maunz/Dürig, GG, Bd. V, Art. 74 Rn. 54 f.). Insbesondere das Schuldrecht, zu dem das hier maßgebliche Mietrecht zählt, wird angesichts seines kodifikatorischen Anspruchs und der Allgemeinheit seiner Regelungsansätze als abschließende und erschöpfende Regelung qualifiziert (Oeter in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 74, Rn. 11; Kunig in von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 74 Rn. 9).

62 Die speziell für das Mietpreisrecht einschlägigen Regelungen sind in §§ 556 d ff. BGB enthalten. Dort finden sich - wie bereits dargelegt (vgl. im Einzelnen oben 2.) - Vorgaben für die zulässige Gestaltung der Mietpreise von Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten wird, sowohl mit Blick auf Neuvermietungen als auch hinsichtlich möglicher Erhöhungen im Rahmen laufender Mietverhältnisse. Die Voraussetzungen, unter denen die Vereinbarung der Miethöhe bei Abschluss eines neuen Mietvertrags Beschränkungen unterliegt, und die Maßgaben für Mieterhöhungen in Bestandsmietverhältnissen sind - von der Bestimmung der Anwendungsgebiete für die Geltung der Mietpreisbremse und der abgesenkten Kappungsgrenze durch Rechtsverordnung der Landesregierung gemäß § 556 d Abs. 2 und § 558 Abs. 3 BGB abgesehen - im Bürgerlichen Gesetzbuch selbst ausdrücklich und detailliert geregelt. Es handelt sich dabei um ein ausdifferenziertes, umfassend angelegtes System zur Regulierung der Mietpreishöhe (Herrlein/Tuschl, NZM 2020, 217/228). Im Hinblick auf den Bereich des freien Wohnungsmarktes ist daher nicht ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber Abweichungsmöglichkeiten der Länder für eine Regulierung der Mietpreishöhe zulassen wollte (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Mietpreisregulierung durch die Länder, 11. Februar 2019, S. 3; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Gesetzgebungskompetenz für ein zeitlich begrenztes Verbot von Mieterhöhungen und Vereinbarkeit mit Art. 14 GG, 18. Juni 2019, S. 3).

63 Für den abschließenden Regelungswillen des Bundesgesetzgebers spricht auch, dass dieser sein Konzept wiederholt ergänzt und fortentwickelt hat. So wurde beispielsweise zum 1. Januar 2020 der Betrachtungszeitraum für die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 1 Satz 1 BGB) von vier auf sechs Jahre verlängert (Gesetz vom 21. Dezember 2019, BGBl. I S. 2911). Ferner hat der Bund durch Gesetz vom 19. März 2020 (BGBl I S. 540) mit Wirkung ab 1. April 2020 die sog. Mietpreisbremse verlängert (vgl. Herrlein/Tuschl, NZM 2020, 217, 228).

64 cc) Entgegen der Ansicht des Bevollmächtigten des Beauftragten des Volksbegehrens ist es insbesondere fernliegend, dass sich für den Landesgesetzgeber aus den in § 556d Abs. 2 und § 558 Abs. 3 BGB enthaltenen Ermächtigungen der Landesregierungen Abweichungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Festlegung der zulässigen Miethöhe ergeben könnten.

65 Zwar sind die Länder gemäß Art. 80 Abs. 4 GG zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt, soweit durch Bundesgesetz oder aufgrund von Bundesgesetz Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Allerdings bleiben die Landesparlamente in einem solchen Fall an die Vorgaben und den Rahmen der Verordnungsermächtigung gebunden (Uhle in Maunz/Dürig, GG, Bd. V, Art. 72 Rn. 101 m.w.N.). Die genannten Ermächtigungen beziehen sich jedoch lediglich auf die Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten, die der Bundesgesetzgeber den insoweit sachnäheren Ländern überlassen hat (BT- Drs. 18/3121 S. 28; BVerfG NJW 2019, 3054 Rn. 112).

66 Weder der Konzeption der Regelungen noch ihrer Entstehungsgeschichte lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Bundesgesetzgeber den Ländern darüber hinaus weitere Bereiche zur Normierung überlassen und diesen insbesondere die Möglichkeit zu Abweichungen von den im Hinblick auf die Miethöhe im Bürgerlichen Gesetzbuch enthaltenen ausdifferenzierten Bestimmungen eröffnen wollte. Dass das Bürgerliche Gesetzbuch in § 556d Abs. 2 und § 558 Abs. 3 BGB eng umgrenzte Vorbehalte zugunsten der Länder enthält, spricht vielmehr im Gegenteil dafür, dass im Übrigen der Landesgesetzgeber von einer Regelung ausgeschlossen werden sollte (vgl. BVerfG vom 11.10.1966, BVerfGE 20, 238/256; VerfGH vom 27.3.1990, VerfGHE 43, 35/57 f.; Oeter in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 72 Rn. 74; Jarass, NVwZ 1996, 1041/1045). Der Bundesgesetzgeber hat in §§ 556d ff. BGB ein Konzept mit Regelungen zur Miethöhe vorgegeben und in diesem Zusammenhang den bereichsspezifischen „Anwendungsbefehl“ für bestimmte Vorschriften den insoweit sachnäheren Ländern überlassen. Dies impliziert jedoch nicht, dass die Länder ihre eigenen konzeptionellen Vorstellungen von einer Begrenzung der Miethöhe an die Stelle der bundesrechtlichen Vorgaben setzen dürften (BVerfG vom 23.3.1965, BVerfGE 18, 407/415 ff. stützt im Übrigen keineswegs eine andere Beurteilung).

67 Eine solche Schlussfolgerung kann auch nicht aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens gezogen werden, der verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen. Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr müsste deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (vgl. BVerfG vom 22.5.1990, BVerfGE 81, 310/337; vom 3.3.2004, BVerfGE 110, 33/52). Hierfür sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.

68 dd) Dass in jüngerer Vergangenheit eine Reihe von Aufsätzen in Fachzeitschriften veröffentlicht wurde (vgl. im Anschluss an Weber, JZ 2018, 1022 z. B. Putzer, NVwZ 2019, 283; Schneider/Franke, DÖV 2020, 415; Tietzsch, WuM 2020, 121; Kingreen, NVwZ 2020, 737; Farahat, JZ 2020, 602/603 ff.), in denen eine Sperrwirkung des Bundesrechts - überwiegend bezogen auf die nach Inhalt und Systematik anders konzipierten Berliner Regelungen - in Abrede gestellt wird, führt zu keiner anderen Einschätzung des Verfassungsgerichtshofs. Die dort vertretene Ansicht vermag aus den dargelegten Gründen im Hinblick auf den vorliegend zu beurteilenden Gesetzentwurf des bayerischen Volksbegehrens unter keinem Aspekt zu überzeugen (in diesem Sinn auch Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Mietpreisregulierung durch die Länder, 11. Februar 2019; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Gesetzgebungskompetenz für ein zeitlich begrenztes Verbot von Mieterhöhungen und Vereinbarkeit mit Art. 14 GG, 18. Juni 2019; Papier, Landeskompetenz zur Einführung eines sogenannten Mietendeckels?, September 2019, www.gdw.de/uploads/pdf/Pressemeldungen/Gutachten_Mietendeckel_Zustaendigkeit.pdf; Schede/Schuldt, NVwZ 2019, 1572; Wolfers/Opper, DVBl 2019, 1446; Herrlein/Tuschl, NZM 2020, 217; Kühling, DVBl 2020, 842; Theesfeld in Schach/Schultz/Schüller, BeckOK Mietrecht, § 556d BGB Rn. 67 ff.; vgl. auch LG Berlin vom 12.3.2020, DVBl 2020, 592 ff.). Zu dem erkennbar gewordenen Willen des Bundesgesetzgebers, die Materie abschließend zu regeln, darf sich der Landesgesetzgeber nicht in Widerspruch setzen, auch wenn er die geltenden Regelungen für unzureichend erachtet.

69 4. Es sind ferner keine überzeugenden Argumente dafür ersichtlich, dass die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen mietpreisrechtlichen Regelungen auf die gemäß Art. 70 GG gegebene Zuständigkeit der Länder für Bereiche des Wohnungswesens gestützt werden könnten.

70 aa) Im Rahmen der Föderalismusreform 2006 wurde der Kompetenztitel des Wohnungswesens aus der Liste des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gestrichen. Zur konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit gehören seither nur noch die Bereiche Wohngeldrecht, Altschuldenhilferecht, Wohnungsbauprämienrecht sowie Bergarbeiterwohnungsbaurecht und Bergmannssiedlungsrecht, während alle übrigen Materien des Wohnungswesens der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG unterfallen. Nach der Gesetzesbegründung handelt es sich dabei um das Recht der sozialen Wohnraumförderung, den Abbau von Fehlsubventionierung im Wohnungswesen, das Wohnungsbindungsrecht, das Zweckentfremdungsrecht im Wohnungswesen sowie das Wohnungsgenossenschaftsvermögensrecht (BT-Drs. 16813 S. 13).

71 Der bayerische Landesgesetzgeber hat von dieser Gesetzgebungskompetenz auch mehrfach Gebrauch gemacht. So sieht das Bayerische Wohnraumförderungsgesetz (BayWoFG) vom 10. April 2007 (GVBl S. 260), das zuletzt durch § 1 Abs. 266 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl S. 98) geändert worden ist, die Förderung von Maßnahmen zur Unterstützung von Haushalten bei der Versorgung mit angemessenem Wohnraum vor. Zu diesem Zweck werden beispielsweise Grundstückseigentümern staatliche Mittel für den Wohnungsbau gewährt; der damit geschaffene Wohnraum unterliegt einer Mietbindung. Das Bayerische Wohnungsbindungsgesetz (BayWoBindG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 2007, das zuletzt durch § 1 Abs. 267 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl S. 98) geändert worden ist, betrifft Wohnungen, für die öffentliche Mittel noch nach dem Wohnungsbauförderrecht des Bundes eingesetzt wurden. Auch insoweit ist die Überlassung der Wohnungen auf Berechtigte beschränkt, die bestimmte Einkommensgrenzen nicht überschreiten; der Vermieter darf nur eine sog. Kostenmiete verlangen. Ferner können Gemeinden nach dem Zweckentfremdungsgesetz (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864), das zuletzt durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) geändert worden ist, für Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt durch Satzung bestimmen, dass Wohnraum nur mit ihrer Genehmigung überwiegend anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf.

72 Eine Mietpreisregelung auf der Grundlage der Gesetzgebungskompetenz für das Wohnungswesen setzt eine Einbettung in ein öffentlich-rechtliches Gesamtkonzept voraus (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Gesetzliche Mietpreisregulierung durch die Länder aufgrund der Gesetzgebungskompetenz für das Wohnungswesen, 5. Februar 2019, S. 6; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags, Mietpreisregulierung durch die Länder, 11. Februar 2019, S. 3 ff.; Wolfers/Opper, DVBl 2019, 1446/1448; Schede/Schuldt, NVwZ 2019, 1572/1576). Dabei kann es sich - wie dies im Hinblick auf das Bayerische Wohnraumförderungsgesetz und das Bayerische Wohnungsbindungsgesetz der Fall ist - um eine Zweckbindung von Wohnraum aufgrund der Förderung mit öffentlichen Mitteln handeln. Auch eine Wohnraumbewirtschaftung, die dem Eigentümer die freie Verfügungsgewalt über das Mietobjekt entzieht, wie dies beispielsweise nach dem Zweiten Weltkrieg der Fall war, dürfte aufgrund der Föderalismusreform 2006 nunmehr grundsätzlich in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallen, wobei sich insoweit vor allem die Frage nach der Vereinbarkeit mit den grundrechtlichen Eigentumsgarantien stellen würde.

73 bb) Die Mietpreisregelungen im Gesetzentwurf des Volksbegehrens sind nicht Teil eines öffentlich-rechtlichen Gesamtkonzepts; vielmehr sollen die derzeit geltenden (zivilrechtlichen) Normen zur Miethöhe, die nach Ansicht der Initiatoren des Volksbegehrens unzureichend sind, innerhalb des bestehenden Regelungskonzepts und -systems durch striktere Bestimmungen ersetzt werden.

74 Im Gesetzentwurf des Volksbegehrens ist kein Regelungsregime vorgesehen, bei dem Wohnungsbestände einer öffentlich-rechtlichen Bindung unterworfen werden mit der Folge, dass beispielsweise die betroffenen Wohnungen nur noch an bestimmte Berechtigte vergeben werden dürfen, oder dass die jeweilige Vertragsgestaltung einer behördlichen Genehmigung bedarf. Die Regelungen des Entwurfs lassen vielmehr die vom Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) umfasste Vertragsfreiheit (VerfGH vom 20.6.2008, VerfGHE 61, 130/137) bei Mietverhältnissen, die sich auf frei finanzierte Wohnungen erstrecken, grundsätzlich unberührt. Zwar würden die aus sozialen Gründen beabsichtigten Mietpreisregelungen die Gestaltungsfreiheit der Mietvertragsparteien (weiter) einschränken. Nach der Gesetzesbegründung verstieße der Vermieter gegen ein gesetzliches Verbot gemäß § 134 BGB, wenn er eine nach Art. 2 oder 3 des Entwurfs unzulässige Miete verlangt. Diesen Modifizierungen kommt jedoch nach dem Ansatz ihrer Wirkung und den Rechtsfolgen keine wesentlich andere Qualität zu als den Regelungen zur Mietpreishöhe im Rahmen des geltenden sozialen Mietrechts. Es handelt sich jeweils um Einschränkungen der Privatautonomie, wobei der maßgebliche Unterschied in der Höhe der zulässigen Miete liegt. Dieser quantitative Aspekt hat jedoch nicht zur Folge, dass der zivilrechtliche Regelungsbereich verlassen würde. Auch die von den Initiatoren nach der Entwurfsbegründung beabsichtigte „Korrektur eines Marktversagens“ führt zu keiner anderen Bewertung. Die Mietpreisregelungen des Entwurfs stellen im Ergebnis nichts anderes dar als eine Verschärfung der geltenden Bestimmungen zur Mietpreisbremse und zur Kappungsgrenze (vgl. Wolfers/Opper, DVBl 2019, 1446/1448; Herrlein/Tuschl, NZM 2020, 217/228 f., 234; Theesfeld in Schach/Schultz/Schüller, BeckOK Mietrecht, § 556d BGB Rn. 70).

75 5. Die Bewertung, dass der Landesgesetzgeber offensichtlich nicht über die Kompetenz zum Erlass des dem Volksbegehren zugrunde liegenden Gesetzes verfügt, wird nicht dadurch infrage gestellt, dass die Bayerische Verfassung in Art. 106 Abs. 1 BV eine Regelung enthält, wonach jeder Bewohner Bayerns Anspruch auf eine angemessene Wohnung hat.

76 Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs verbürgt diese Verfassungsnorm kein Grundrecht des Einzelnen, begründet jedoch in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BV für den Staat und die Gemeinden die Verpflichtung, den Wohnungsbau mit dem Ziel zu fördern, dass alle Bewohner Bayerns angemessene Wohnungen erhalten können (VerfGH vom 12.7.1962, VerfGHE 15, 49/55 ff.; vom 22.4.2005, VerfGHE 58, 94/104; Krausnick in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 6. Aufl. 2020, Art. 106 Rn. 3 f.; a. A. Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 106 Rn. 1 ff., der eine Grundrechtsverbürgung bejaht). Art. 106 Abs. 1 und 2 BV haben kein Pendant im Grundgesetz, widersprechen diesem aber auch nicht; als Programmsätze binden sie die Landesstaatsgewalt (vgl. Lindner, aaO., Art. 106 Rn. 9).

77 Die Verfassungsräume von Bund und Ländern stehen grundsätzlich selbständig nebeneinander. Soweit die Anforderungen des Homogenitätsprinzips gemäß Art. 28 Abs. 1 GG gewahrt sind, können die Länder zwar im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie Staatszielbestimmungen auch im Hinblick auf Materien normieren, für die dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit zusteht. Allerdings kann die Erfüllung und Umsetzung der Programmsätze, hier der Art. 106 Abs. 1 und 2 BV, nur nach Maßgabe der zwischen Bund und Ländern verteilten Gesetzgebungskompetenzen erfolgen (Lindner, aaO., Rn. 9). Denn die Aufteilung der Gesetzgebungszuständigkeit auf Bund und Länder erfolgt in einem Bundesstaat nur auf der Ebene des Gesamtstaates. Ihre Befugnisse und deren Grenzen können die Länder unmittelbar aus dem Grundgesetz ablesen (BVerfG vom 7.5.2001, BVerfGE 103, 332/350; vgl. auch VerfGH vom 29.6.2018, BayVBl 2019, 225 Rn. 68). Landesverfassungsrechtliche Regelungen sind entgegen der vom Bevollmächtigten des Beauftragten des Volksbegehrens geäußerten Ansicht insoweit irrelevant. Sie können für die Beurteilung der Gesetzgebungskompetenz im Übrigen schon deshalb nicht maßgeblich sein, weil ansonsten gegebenenfalls 16 von Bundesland zu Bundesland unterschiedliche Interpretationen gelten würden, was dem Sinn und Zweck der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisungen diametral entgegenstünde (Schede/Schuldt, NVwZ 2019, 1572/1576).

78 6. Für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 3 GG besteht kein Anlass.

79 a) Für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens kommt es auf die Gültigkeit der bundesrechtlichen Normen des Bürgerlichen Gesetzbuchs zur Miethöhe an, weil diese, wie oben (3.) dargelegt, aufgrund ihrer Sperrwirkung landesrechtliche Regelungen verhindern und damit zur Unzulässigkeit des Volksbegehrens führen. Da der Verfassungsgerichtshof als Landesverfassungsgericht nicht überprüfen kann, ob Bundesrecht mit den Vorschriften des Grundgesetzes vereinbar ist, käme insoweit zwar grundsätzlich eine Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG an das Bundesverfassungsgericht in Betracht (VerfGH vom 16.7.2019 - Vf. 41-IX-19 - juris Rn. 79). Weitere Voraussetzung einer Vorlage wäre aber, dass der Verfassungsgerichtshof von der Grundgesetzwidrigkeit der entscheidungserheblichen bundesrechtlichen Normen überzeugt ist (BVerfG vom 5.4.1989, BVerfGE 80, 54/59; vom 7.4.1992, BVerfGE 86, 52/57). Für Verstöße gegen das Grundgesetz sind jedoch keine Anhaltspunkte erkennbar (VerfGH vom 9.6.2015, VerfGHE 68, 139 Rn. 36 ff.; BVerfG NJW 2019, 3054 Rn. 50 f.).

80 b) Ebenso wenig bedarf es einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG. Will das Verfassungsgericht eines Landes bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abweichen, so hat es hiernach die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.

81 Der Bevollmächtigte des Beauftragten des Volksbegehrens verweist in diesem Zusammenhang auf die Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10. März 2020, 1 BvQ 15/20. Darin hat das Bundesverfassungsgericht es abgelehnt, im Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin enthaltene Ordnungswidrigkeitentatbestände durch einstweilige Anordnung vorläufig außer Kraft zu setzen. In den Entscheidungsgründen (Rn. 19) wird u. a. argumentiert, die in der Hauptsache gegen diese Regelungen beabsichtigte Verfassungsbeschwerde sei nicht offensichtlich unbegründet; die Frage, ob das Land Berlin die Kompetenz besessen habe, das Gesetz zur Mietenbegrenzung einzuführen, müsse jedenfalls als offen bezeichnet werden. Über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wurde deshalb nach Maßgabe einer Folgenabwägung entschieden (Rn. 20 ff.).

82 Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung in dem oben (IV. 2.) dargestellten Umfang auf die Frage, ob der Landesstaatsgewalt für die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens geregelte Materie die Gesetzgebungsbefugnis zusteht. In diesem Zusammenhang sind die Bestimmungen des Grundgesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund und die Länder von Bedeutung, sodass bei Auslegungsfragen grundsätzlich eine Anwendung des Art. 100 Abs. 3 GG in Betracht kommen kann (BVerfG vom 24.3.1982, BVerfGE 60, 175/206 f.). Aus der oben genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann eine Vorlagepflicht des Verfassungsgerichtshofs jedoch ebenso wenig abgeleitet werden wie die Einschätzung, dass die Kompetenzfrage hier offen sei; dem stehen mehrere Gründe entgegen.

83 Die Frage, ob ein Land die Kompetenz zur Normierung von Mietpreisregelungen besitzt, kann nur anhand der konkreten Ausgestaltung der landesrechtlichen Regelungen beurteilt werden. Die nach dem Gesetzentwurf des bayerischen Volksbegehrens beabsichtigten Regelungen, die sich sowohl in ihrer Gesamtkonzeption als auch im Hinblick auf die Ausgestaltung im Einzelnen erheblich von dem Berliner Gesetz unterscheiden, waren aber nicht Gegenstand der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Es kann daher keine Rede davon sein, dass das Bundesverfassungsgericht generell zur Landeskompetenz bei Mietpreisregelungen Stellung bezogen hätte. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht - bezogen auf Berlin - keineswegs die Kompetenz des Landes zum Erlass der getroffenen Mietpreisregelungen bestätigt, sondern nur im Rahmen der summarischen Prüfung eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes zum Ausdruck gebracht, dass die als Hauptsache beabsichtigte Verfassungsbeschwerde nicht offensichtlich unbegründet sei, da die Gesetzgebungskompetenz jedenfalls als offen bezeichnet werden müsse. Inwiefern hierin die Herausbildung einer tragenden, hinreichend konkreten Rechtsauffassung im Hinblick auf eine sich aus dem Grundgesetz ergebende Auslegungsfrage zu sehen sein könnte, was Voraussetzung für eine Vorlagepflicht wäre (vgl. BVerfG vom 10.2.1954, BVerfGE 3, 261/264 f.), erschließt sich nicht. Eine Vorlage dürfte vielmehr unzulässig sein, da es an der erforderlichen Divergenz fehlt. Darauf, ob eine Kammerentscheidung in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes überhaupt eine Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 3 GG auslösen kann, kommt es daher nicht mehr an. […]

Drei von neun Richtern sind dieser Bewertung nicht gefolgt und haben ihre gegenteilige Auffassung in einem Sondervotum niedergelegt.

Das bayerische Volksbegehren, mit dem ein dem Berliner Mietendeckel vergleichbarer Mietenstopp eingeführt werden sollte, ist – wie bereits in der vorigen Ausgabe kurz berichtet – nach einer Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 - unzulässig, weil es mit Bundesrecht offensichtlich unvereinbar ist, da dem Landesgesetzgeber dafür die Gesetzgebungskompetenz fehlt. Die im BGB enthaltenen Regelungen versperren die Möglichkeit landesgesetzlicher Normen. In Berlin ist das, was in Bayern schon im Vorstadium scheiterte, bereits seit dem 23. Februar 2020 Gesetz. Verfassungsbeschwerden gegen den Berliner Mietendeckel liegen auch dem Berliner Verfassungsgerichtshof vor, u. a. eine Normenkontrollklage der Abgeordnetenhausfraktionen von CDU und FDP. Der rot-rot-grüne Senat hat offenbar wenig Hoffnung, dass die Berliner Verfassungsrichter anders entscheiden als die Münchner und hat beantragt, dass der Berliner Verfassungsgerichtshof die hiesigen Verfahren aussetzt; der Senat setzt offenbar ganz auf eine Richtungsentscheidung aus Karlsruhe, wo eine Normenkontrollklage der Bundestagsfraktionen von CDU und FDP und weitere zwölf Verfassungsbeschwerden anhängig sind. Die Karlsruher Richter schätzen die Bedeutung der Verfahren und den Zeitfaktor offenbar als dringlich ein und haben bereits 22 Stellungnahmen von verschiedenen Institutionen, auch von Verbänden, eingefordert.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens zur Begrenzung der Miethöhe in 162 bayerischen Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt gegeben sind. Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens enthält ein weitgehendes Verbot, in laufenden Wohnungsmietverhältnissen die Miete zu erhöhen. Ausnahmen sind nur vorgesehen, wenn die erhöhte Miete den Betrag von 80 % der ortsüblichen Vergleichsmiete nicht übersteigt oder wenn Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt wurden. Bei der Neuvermietung einer Wohnung soll es – von Neubauwohnungen abgesehen – verboten sein, eine Miete zu verlangen, die über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegt. Verstöße gegen diese Verbote können als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden. Das Gesetz soll eine auf sechs Jahre begrenzte Laufzeit haben. Für ihr Anliegen haben die Initiatoren des Volksbegehrens ca. 35.000 Unterschriften eingereicht. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration hat die Zulassung des Volksbegehrens abgelehnt und daher die Sache dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung gemäß Art. 64 Landeswahlgesetz (LWG) vorgelegt. Von dieser Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs hängt es ab, ob das Volksbegehren bekannt zu machen ist und sich die Bürger bei den Gemeinden in Listen für das Anliegen eintragen können.

Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration hält das Volksbegehren für nicht zulässig.

Der Landesgesetzgeber habe für die im Volksbegehrensentwurf vorgesehenen Regelungen über die Begrenzung von Mieterhöhungen in laufenden Mietverhältnissen und über die zulässige Miethöhe bei Neuvermietungen keine Gesetzgebungsbefugnis. Solche Regelungen gehörten zur Materie des bürgerlichen Rechts im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Grundgesetz (GG) und seien damit ein Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72 GG, von der der Bund im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) abschließend Gebrauch gemacht habe. Vor diesem Hintergrund könne u. a. dahingestellt bleiben, ob die angestrebten Regelungen über die Mietpreisbegrenzung mit dem grundrechtlich geschützten Recht auf Eigentum vereinbar wären. Der Bevollmächtigte des Beauftragten des Volksbegehrens beantragt, das Volksbegehren zuzulassen.

Aus dem Grundgesetz ergäben sich insoweit keine Einschränkungen der Gesetzgebungszuständigkeit des Freistaates Bayern. Insbesondere entfalte die bei Abschluss von Mietverträgen über Wohnraum geltende bundesrechtliche „Mietpreisbremse“ keine Sperrwirkung. Zwischen dieser Regelung und dem im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen Mietpreisstopp bestünden strukturelle Unterschiede. Der Mietpreisstopp ziele auf eine Korrektur eines Marktversagens durch Marktlenkung. Die Mietpreisbremse hingegen setze vorrangig bei dem zweipoligen Vertragsverhältnis an; Marktsteuerungseffekte ergäben sich allenfalls mittelbar. Letztlich gehe es um den Unterschied zwischen privatem und öffentlichem Mietpreisrecht. Die bundesrechtliche Regelung sei zudem nicht abschließend, weil die Landesregierungen nach § 556 d Abs. 2 BGB ermächtigt würden, die Gebiete, in denen die Mietpreisbegrenzung gelte, durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Auch im Hinblick auf Mieterhöhungen nach Mietbeginn sei der Landesgesetzgeber aufgrund der generellen Offenheit von § 558 BGB für die örtlichen Verhältnisse nicht daran gehindert, andere Bestimmungen zu zulässigen Mieterhöhungen zu erlassen. Diese Einschätzung werde durch die soziale Wohnraumgarantie nach Art. 106 Abs. 1 Bayerische Verfassung (BV) gestützt. Das Volksbegehren begegne auch keinen sonstigen Bedenken.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 16. Juli 2020 entschieden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht gegeben sind. Die Entscheidung stützt sich im Wesentlichen auf folgende Erwägungen:

1. Der dem Volksbegehren zugrunde liegende Gesetzentwurf ist mit Bundesrecht offensichtlich unvereinbar, da dem Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz fehlt. Bereits vorhandene bundesgesetzliche Normen versperren die Möglichkeit landesgesetzlicher Regelungen.

2. Durch die in §§ 556d ff. BGB enthaltenen Regelungen zur Miethöhe sowohl bei Mietbeginn (sog. Mietpreisbremse) als auch während eines laufenden Mietverhältnisses (sog. Kappungsgrenze) hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht erschöpfend Gebrauch gemacht. Für den Landesgesetzgeber ergeben sich auch aus den in § 556d Abs. 2 und § 558 Abs. 3 BGB vorgesehenen Ermächtigungen der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen keine Abweichungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Festlegung der zulässigen Miethöhe.

3. Auf die gemäß Art. 70 GG gegebene Zuständigkeit der Länder für Bereiche des Wohnungswesens kann der Gesetzentwurf des Volksbegehrens nicht gestützt werden, weil es an einem öffentlich-rechtlichen Gesamtkonzept fehlt. Die Mietpreisregelungen des Entwurfs stellen im Ergebnis nichts anderes dar als eine Verschärfung der geltenden Bestimmungen zur Mietpreisbremse und zur Kappungsgrenze.

Zu der Entscheidung im Einzelnen:

1. Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß Art. 67 BV i.V.m. Art. 64 Abs. 1 Satz 1 LWG über die Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ zu entscheiden. Die Prüfung hat ergeben, dass das Volksbegehren nicht zugelassen werden kann, weil eine Zuständigkeit des Landesgesetzgebers offensichtlich nicht gegeben ist.

a) In ständiger Rechtsprechung misst der Verfassungsgerichtshof den Gesetzentwurf eines Volksbegehrens nicht nur an der Bayerischen Verfassung, sondern überprüft ihn auch darauf hin, ob er mit Bundesrecht, insbesondere mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes, vereinbar ist. Der Sinn dieser Überprüfung liegt darin, solche Volksbegehren zu vermeiden, bei denen von vornherein ohne jeden ernsthaften Zweifel davon auszugehen ist, dass das Gesetz nach einem erfolgreichen Volksentscheid wegen Verstoßes gegen Bundesrecht vom Bundesverfassungsgericht oder vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof für nichtig erklärt werden müsste.

b) Es ist dagegen nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, darüber zu befinden, ob die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen Regelungen sachgerecht, zweckmäßig, angemessen und praktikabel sind. Für die Entscheidung ist daher insbesondere nicht maßgeblich, wie die Vorschriften über die Begrenzung der Miethöhe in Bayern rechts- und sozialpolitisch zu bewerten sind.

2. Nach Auffassung der Mehrheit der Richter sind die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe mit Bundesrecht offensichtlich unvereinbar. Dem Landesgesetzgeber fehlt nach Art. 72 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz, weil im BGB bereits enthaltene bundesgesetzliche Regelungen die Möglichkeit landesgesetzlicher Vorschriften versperren.

a) Aus § 558 BGB ergibt sich, unter welchen Voraussetzungen Mieterhöhungen in Bestandsmietverhältnissen zulässig sind. § 558 Abs. 1 BGB bestimmt, dass der Vermieter – außer bei Staffel- und Indexmieten – grundsätzlich die Zustimmung des Mieters zu einer Erhöhung der Miete bis zu der ortsüblichen Vergleichsmiete verlangen kann. Nach der in § 558 Abs. 3 Satz 1 BGB geregelten sog. Kappungsgrenze darf sich die Miete innerhalb von drei Jahren, abgesehen von Erhöhungen nach Modernisierungsmaßnahmen, nicht um mehr als 20 % erhöhen. Eine abgesenkte Kappungsgrenze von 15 % gilt, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde besonders gefährdet ist und diese Gebiete durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmt sind.

Bei Beginn eines Mietverhältnisses gilt nach § 556d BGB die sog. Mietpreisbremse. Danach darf die vereinbarte Miete die ortsübliche Vergleichsmiete grundsätzlich höchstens um 10 % übersteigen, wenn ein Mietvertrag über Wohnraum abgeschlossen wird, der in einem durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmten Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt liegt. Die Mietpreisbremse ist nicht anzuwenden auf Wohnungen, die nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzt und vermietet oder die nach umfassender Modernisierung erstmals wieder vermietet werden.

Von den bundesrechtlichen Ermächtigungen der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen zur abgesenkten Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen und zur Mietpreisbremse bei Neuvermietungen hat die Bayerische Staatsregierung Gebrauch gemacht. Sie hat in der Mieterschutzverordnung die Gebiete bestimmt, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Der Anwendungsbereich der abgesenkten Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen und der Mietpreisbremse bei Neuvermietungen erstreckt sich auf 162 bayerische Städte und Gemeinden.

b) Die Regelungen im BGB zum Abschluss von Mietverträgen über privat finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Markt angeboten wird, sind Bestandteil der Zivilrechtsordnung. Zwar kommt der Sozialpflichtigkeit des Eigentums gerade im Bereich des Wohnraummietrechts besondere Bedeutung zu, da eine Wohnung für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe, häufig die Existenz betreffende Bedeutung hat. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der rechtlichen Vorgaben für Wohnraummietverhältnisse daher die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich zu bringen. Die Mietpreisbremse und die Kappungsgrenze sind Elemente dieses sozialen Mieterschutzes. Das hierin zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse ändert jedoch nichts daran, dass das soziale Mietrecht traditionell eine Materie des bürgerlichen Rechts darstellt und daher dem Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzurechnen ist.

c) Im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeit haben gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Hier hat er jedoch Regelungen getroffen. Dem Landesgesetzgeber ist daher der Erlass von mietpreisrechtlichen Vorschriften für Wohnraum verwehrt, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten wird.

Die Voraussetzungen, unter denen die Vereinbarung der Miethöhe bei Abschluss eines neuen Mietvertrags Beschränkungen unterliegt, und die Maßgaben für Mieterhöhungen in Bestandsmietverhältnissen sind im BGB ausdrücklich und detailliert geregelt. Es handelt sich dabei um ein ausdifferenziertes, umfassend angelegtes System zur Regulierung der Mietpreishöhe. Im Hinblick auf den Bereich des freien Wohnungsmarktes ist daher nicht ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber Abweichungsmöglichkeiten der Länder für eine Regulierung der Mietpreishöhe zulassen wollte. Für den abschließenden Regelungswillen des Bundesgesetzgebers spricht auch, dass dieser sein Konzept wiederholt ergänzt und fortentwickelt hat.

Es ist insbesondere fernliegend, dass sich für den Landesgesetzgeber aus den Ermächtigungen der Landesregierungen Abweichungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Festlegung der zulässigen Miethöhe ergeben könnten. Der Bundesgesetzgeber hat in §§ 556d ff. BGB ein Konzept mit Regelungen zur Miethöhe vorgegeben und in diesem Zusammenhang den bereichsspezifischen „Anwendungsbefehl“ für bestimmte Vorschriften den insoweit sachnäheren Ländern überlassen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Länder ihre eigenen konzeptionellen Vorstellungen von einer Begrenzung der Miethöhe an die Stelle der bundesrechtlichen Vorgaben setzen dürften.

Zu dem erkennbar gewordenen Willen des Bundesgesetzgebers, die Materie abschließend zu regeln, darf sich der Landesgesetzgeber nicht in Widerspruch setzen, auch wenn er die geltenden Regelungen für unzureichend erachtet. Er ist nicht befugt, kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des Bundesgesetzgebers „nachzubessern“.

3. Es sind ferner keine überzeugenden Argumente dafür ersichtlich, dass die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgesehenen mietpreisrechtlichen Regelungen auf die gemäß Art. 70 GG gegebene Zuständigkeit der Länder für Bereiche des Wohnungswesens gestützt werden könnten. Dies würde eine Einbettung in ein öffentlich-rechtliches Gesamtkonzept voraussetzen. Hieran fehlt es jedoch; die Mietpreisregelungen des Entwurfs stellen im Ergebnis nichts anderes dar als eine Verschärfung der geltenden zivilrechtlichen Bestimmungen zur Mietpreisbremse und zur Kappungsgrenze.

4. Die Bewertung, dass der Landesgesetzgeber offensichtlich nicht über die Kompetenz zum Erlass des dem Volksbegehren zugrunde liegenden Gesetzes verfügt, wird nicht dadurch infrage gestellt, dass die Bayerische Verfassung in Art. 106 Abs. 1 BV eine Regelung enthält, wonach jeder Bewohner Bayerns Anspruch auf eine angemessene Wohnung hat, denn die Aufteilung der Gesetzgebungszuständigkeit auf Bund und Länder erfolgt in einem Bundesstaat nur auf der Ebene des Gesamtstaates. Landesverfassungsrechtliche Regelungen sind insoweit irrelevant.

5. Für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 3 GG besteht kein Anlass.

Drei Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs sind in einem Sondervotum der Auffassung, das Volksbegehren hätte zugelassen werden müssen, weil beachtliche Argumente dafür vorgebracht worden seien, dass der Gesetzentwurf des Volksbegehrens mit Bundesrecht vereinbar sein könnte.