Unzulässiges Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“

Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, wobei der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der §§ 556 bis 561 BGB von dieser Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat; derartige Regelungen des Landesrechts sind in jeder denkbaren Auslegung mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes unvereinbar, und eine grundgesetzkonforme Auslegung ist nicht möglich.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Beschwerdeführer sind Beauftragte und Stellvertretende Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“. Sie wenden sich gegen die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 - (GE 2020, 981), mit der die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ verneint wurden. Das Volksbegehren betrifft die Begrenzung der Miethöhe in 162 bayerischen Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt. Der mit dem Volksbegehren vorgelegte Entwurf eines Gesetzes über die Begrenzung der Miethöhe in Bayern sieht für sechs Jahre u. a. ein Verbot von Mieterhöhungen in laufenden Mietverhältnissen vor, es sei denn, die erhöhte Miete übersteigt nicht den Betrag von 80 % der ortsüblichen Vergleichsmiete und als Mietobergrenze bei Neuvermietung die ortsüblichen Vergleichsmiete. Verstöße sollen mit einer Geldbuße bis zu 500.000 € geahndet werden können.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ abgelehnt, weil die gesetzlichen Voraussetzungen für seine Zulassung nicht gegeben seien (vgl. Abdruck der Entscheidung in GE 2020, 981).

B. 39 Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil sie jedenfalls unbegründet ist.

I. 40 Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Diese liegt nur vor, wenn die Verfassungsbeschwerde eine verfassungsrechtliche Frage aufwirft, die sich nicht ohne Weiteres aus dem Grundgesetz beantworten lässt und noch nicht durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt oder durch veränderte Verhältnisse erneut klärungsbedürftig geworden ist (vgl. BVerfGE 90, 22 [24 f.]; 96, 245 [248]). Die Annahme ist auch nicht nach § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Rechte gemäß § 90 Abs. 1 BVerfGG angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 [25 f.]; 111, 1 [4]), weil die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg hat.

41 Die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 ist tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde.

42 Unter dem Grundgesetz verfügen die Länder über eine weitgehende Verfassungsautonomie. Das Grundgesetz enthält in Art. 28 Abs. 1 GG nur wenige Vorgaben für die Verfassungen der Länder. Im Übrigen können sie, soweit das Grundgesetz nicht besondere Anforderungen statuiert, ihr Verfassungsrecht und auch ihre Verfassungsgerichtsbarkeit nach eigenem Ermessen ordnen (vgl. BVerfGE 4, 178 [189]; 36, 342 [361]; 60, 175 [207 f.]; 96, 345 [368 f.]). Daher muss der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben; auch darf die Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit gebracht werden, als es nach dem Grundgesetz unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342 [357]; 41, 88 [119]; 60, 175 [209]; 96, 231 [242]; 107, 1 [10]).

43 Nach den Regelungen des Grundgesetzes ist gegen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte allerdings eine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht statthaft (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG), weil Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG auch die Landesverfassungsgerichte an die Grundrechte und grundrechtsgleichen Gewährleistungen des Grundgesetzes binden, zu deren Schutz das Bundesverfassungsgericht im Wege der Verfassungsbeschwerde angerufen werden kann. Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte sind daher Akte „öffentlicher Gewalt“, die i.S.v. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden können (vgl. BVerfGE 6, 445 [447]; 13, 132 [140]; 42, 312 [325]; 85, 148 [157]; 96, 231 [242]; BVerfGK 8, 169 [171]; 17, 131 [131]; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. Juli 1990 - 1 BvR 1438/89 -, juris, Rn. 1). Dies gilt nur insoweit nicht, als die Landesverfassungsgerichte Streitigkeiten in der Sache abschließend entscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 -, Rn. 42 m.w.N.).

44 Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG sind daher auch Landesverfassungsgerichte zur Vorlage von Landesrecht an das Bundesverfassungsgericht verpflichtet, wenn sie von der Verletzung des Grundgesetzes durch Landesrecht überzeugt sind (vgl. BVerfGE 36, 342 [356]; 69, 112 [117 f.]). Dies setzt voraus, dass die Landesverfassungsgerichte Landesrecht auch tatsächlich an den für sie verbindlichen Vorgaben des Grundgesetzes überprüfen und das Grundgesetz damit auch anwenden und erforderlichenfalls auslegen. Art. 100 Abs. 3 GG verpflichtet dabei zu einer sogenannten Divergenzvorlage, wenn ein Landesverfassungsgericht bei der Auslegung des Grundgesetzes von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder eines anderen Landesverfassungsgerichts abweichen will (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 -, Rn. 54).

II. 45 1. Die auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützte Rüge einer Verletzung des Willkürverbots hat keinen Erfolg, weil die Beschwerdeführer als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ nicht Träger materieller Grundrechte sind (a). Zudem ist ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht ersichtlich (b).

46 a) Zwar gelten die Grundrechte nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Dies gilt jedoch grundsätzlich nicht für inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. BVerfGE 21, 362 [368 f.]; 68, 193 [205 ff.]; 85, 360 [385]; 143, 246 [313 f. Rn. 187 ff.]; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2020 - 1 BvQ 82/20 -, Rn. 9), weil es mit dem Wesen der Grundrechte nicht vereinbar wäre, wenn der Staat über Art. 19 Abs. 3 GG selbst zum Teilhaber oder Nutznießer der Grundrechte würde (sog. Konfusionsargument; vgl. BVerfGE 39, 302 [314]). Sein Handeln dient der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und vollzieht sich nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter ursprünglicher Freiheit, sondern aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet, inhaltlich bemessen und begrenzt werden. Kompetenzzuweisungen und die Entscheidung aus ihnen resultierender Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte. Zwar ist das Willkürverbot auch mit Blick auf Träger öffentlicher Gewalt zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 21, 362 [369 f.]; 23, 353 [372 f.]; 26, 228 [244 f.]; 35, 263 [271 f.]; 76, 107 [119]; 83, 363 [393]; 86, 148 [251]; 89, 132 [141]; 113, 167 [262]; 137, 108 [154 Rn. 107]; 150, 1 [104 Rn. 212]). Dogmatische Grundlage hierfür ist jedoch das Rechtsstaatsprinzip, ggf. auch das Bundesstaatsprinzip, nicht aber das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 21, 362 [369 f., 372]; 26, 228 [244 f.]; 137, 108 [154 Rn. 107]; 150, 1 [104 Rn. 212]; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, Rn. 25).

47 Die den Beauftragten eines Volksbegehrens durch das Landesrecht zugewiesenen Rechte sind Teil der - auf Akte der Gesetzgebung gerichteten - Willensbildung innerhalb eines Landes (Art. 71, 74 BV, Art. 63 Abs. 2 Satz 2, Art. 66 Abs. 2 Satz 1 BayLWG). Die Beauftragten nehmen insoweit eine organschaftliche Funktion wahr (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, Rn. 22). Die Stimmberechtigten, die am Zustandekommen eines Volksbegehrens mitwirken, sind in ihrer Gesamtheit zur Wahrnehmung der verfassungsmäßigen Rechte dieses Teils des Staatsvolks nicht handlungsfähig. Das Bayerische Landeswahlgesetz sieht deshalb die Institution eines Beauftragten vor, der im Verfahren der Volksgesetzgebung zu bestimmten Handlungen befugt ist; er vertritt die Teile des Volkes, die im Rahmen eines Volksbegehrens und Volksentscheids von der Landesverfassung mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 17. September 1999 - Vf. 12-VIII-98 u. a. -, juris, Rn. 108), unabhängig davon, in welchem Stadium sich das Volksbegehren befindet. Da die Beschwerdeführer als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ tätig geworden sind, machen sie nicht die Beeinträchtigung der ihnen als natürliche Personen zustehenden Rechte geltend, sondern eine Verletzung der mit dem Volksbegehren verbundenen Kompetenzen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, Rn. 24). Als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ können sich die Beschwerdeführer daher nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Insofern handelt es sich um Streitigkeiten, bei denen es um die Ausübung des Gesetzgebungsrechts im betreffenden Land geht (vgl. BVerfGE 96, 231 [242]).

48 b) Eine Verletzung des Willkürverbots ist zudem nicht ersichtlich. Gegen das Willkürverbot wird nicht bereits dann verstoßen, wenn die angegriffene Rechtsanwendung oder das Verfahren fehlerhaft sind. Hinzukommen muss vielmehr, dass die Rechtsanwendung oder das Verfahren krass fehlerhaft und bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (vgl. BVerfGE 4, 1 [7]; 42, 64 [74]; 62, 189 [192]; 70, 93 [97]; 74, 102 [127]; 80, 48 [51]; 81, 132 [137]; stRspr.). Ein Richterspruch ist in diesem Sinne objektiv unhaltbar, wenn er unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar ist. Die Annahme von Willkür scheidet dagegen aus, wenn sich das Gericht mit der Rechtslage eingehend auseinandergesetzt hat und seine Auffassung nicht jedes sachlichen Grundes entbehrt (vgl. BVerfGE 87, 273 [278 f.]; 96, 189 [203]; vgl. auch BVerfGE 154, 17 [91 ff. Rn. 112 f.]).

49 Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Vereinbarkeit der mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ vorgeschlagenen Regelung mit der Bayerischen Verfassung und - mittelbar - dem Grundgesetz umfassend geprüft und willkürfrei verneint.

50 Das gilt zunächst, soweit der Verfassungsgerichtshof von einem „offensichtlichen“ Verstoß gegen das Grundgesetz ausgegangen ist. Mit der - mittelbaren - Heranziehung von Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hat er dem Umstand Rechnung getragen, dass ein dermaßen offensichtlicher Verstoß gegen das Grundgesetz bei verfassungskonformer Auslegung nicht nur dann vorliegt, wenn der Widerspruch offen zutage tritt und als schwerwiegender, besonders krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 20. Juni 2008 - Vf. 14-VII-00 - NJW-RR 2008, 1403 [1405]; Entscheidung vom 23. Oktober 2008 - Vf. 10-VII-07 -, NVwZ 2009, 716 [716]; Entscheidung vom 24. Mai 2012 - Vf. 1-VII-10 -, NVwZ-RR 2012, 665 [667]; anders nunmehr Entscheidung vom 29. Juni 2018 - Vf. 4-VII-13, Vf. 14-VII-16 -, juris, Rn. 66 ff.), sondern auch dann, wenn das Landesrecht Bestimmungen des Grundgesetzes missachtet, die die Verfassungsautonomie der Länder begrenzen, das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG etwa, die auch die Länder unmittelbar bindenden Grundrechte der Art. 1 bis 19 und Art. 101 bis 104 GG (vgl. BVerfGE 42, 312 [325]; 97, 298 [314 f.]) oder sonstige Vorgaben der Verfassung, zu denen auch Art. 70 ff. GG zählen. Dass das Sondervotum zu einem anderen Ergebnis gelangt ist, macht die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs nicht willkürlich.

51 Im Übrigen steht jedenfalls seit dem Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u. a. - fest, dass die in Rede stehende Norm des Landesrechts in jeder denkbaren Auslegung mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes unvereinbar und eine grundgesetzkonforme Auslegung nicht möglich ist. Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (sog. ungebundener Wohnraum), fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, wobei der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der §§ 556 bis 561 BGB von dieser Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfGE, aaO.). Dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof davon schon vor der Entscheidung des Senats ausgegangen ist, begründet schwerlich einen Willkürvorwurf.

52 2. Ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist ebenfalls nicht ersichtlich.

53 a) Zwar können sich die Beschwerdeführer als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ - wie jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens - auf die Verfahrensgrundrechte des Grundgesetzes berufen. Insbesondere haben sie auch einen Anspruch auf Bescheidung des auf Zulassung des Volksbegehrens gerichteten Verfahrens durch den gesetzlichen Richter i.S.v. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 82, 286 [295 f.]). Dies hat das jeweilige Landesverfassungsgericht zu beachten (vgl. BVerfGE 13, 132 [140 ff.]; 60, 175 [210 ff.]; 69, 112 [120 ff.]; 96, 231 [243 f.]).

54 Ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG liegt allerdings nur vor, wenn die Auslegung einer Zuständigkeitsnorm willkürlich (vgl. BVerfGE 3, 359 [364 f.]; 82, 286 [299]) oder offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 29, 45 [49]; 58, 1 [45]; 82, 286 [299]) oder bei einer richterlichen Zuständigkeitsentscheidung Bedeutung und Tragweite des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkannt werden (vgl. BVerfGE 82, 286 [299]). Das gilt auch für das Unterlassen einer Vorlageentscheidung (vgl. BVerfGE 13, 132 [143]; 23, 288 [320]; 42, 237 [241]; 64, 1 [20 f.]; 69, 112 [116]; 76, 93 [96]; 79, 292 [301]). Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG schützt nur vor Willkür, nicht vor Irrtum (vgl. BVerfGE 6, 45 [53]; 17, 99 [104]).

55 b) Eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG lässt sich nicht feststellen.

56 aa) Eine Verletzung der Vorlagepflicht aus Art. 100 Abs. 1 GG (i.V.m. § 13 Nr. 10, § 80 Abs. 1 BVerfGG) scheidet aus, weil es sich bei dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ nicht um einen tauglichen Vorlagegegenstand handelt.

57 Gesetze i.S.d. Art. 100 Abs. 1 GG sind ausschließlich formelle Gesetze (vgl. BVerfGE 1, 184 [201]; 1, 202 [206]; 1, 261 [262]; 17, 208 [209 f.]; 48, 40 [44 f.]; 71, 305 [337 f.]; 114, 303 [310]). Dies gilt auch für beanstandete Vorschriften des Landesrechts (vgl. BVerfGE 1, 283 [292]; 17, 208 [210]; 114, 303 [310]; 121, 233 [239]; 149, 1 [10 f. Rn. 21]; BVerfGK 15, 457 [464]). Ein (in Kraft getretenes) Gesetz erfordert jedoch die Ausfertigung und die Verkündung (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG; vgl. BVerfGE 42, 263 [281]).

58 Hieran mangelt es vorliegend. Bislang ist lediglich ein (erfolgloser) Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ gestellt worden.

59 bb) Auch zu einer Divergenzvorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG (i.V.m. § 13 Nr. 13, § 85 Abs. 1 BVerfGG) war der Bayerische Verfassungsgerichtshof vor Erlass seiner Entscheidung vom 16. Juli 2020 nicht verpflichtet.

60 Zum Entscheidungszeitpunkt am 16. Juli 2020 bestand keine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, von der der Bayerische Verfassungsgerichtshof hätte abweichen können. Im Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 10. März 2020 - 1 BvQ 15/20 (GE 2020, 389) - wird es in der Randziffer 19 (lediglich) als offen bezeichnet, ob das Land Berlin die Kompetenz zur Einführung des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin besessen habe. Eine Entscheidung über die Auslegung der einschlägigen Vorschriften des Grundgesetzes, insbesondere den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG („Bürgerliches Recht“) und den Umfang der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG), war damit gerade nicht getroffen worden. Eine kompetenzielle Einordnung des Miethöhenrechts für (ungebundenen) Wohnraum ist vielmehr erstmals mit dem Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u. a. (GE 2021, 561) - erfolgt.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte 2020 ein Volksbegehren für unzulässig gehalten, mit dem sechs Jahre lang Mieterhöhungen in laufenden Mietverhältnissen verboten und Neuabschlüsse über den Betrag von 80 % der ortsüblichen Vergleichsmiete nicht erlaubt sein sollten. Die dagegen eingelegte Verfassungsbeschwerde hatte keinen Erfolg.

Die Beauftragten des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ legten Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 - (GE 2020, 981) ein, mit der die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ verneint wurden. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ abgelehnt, weil die gesetzlichen Voraussetzungen für seine Zulassung nicht gegeben seien. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, sie sei unbegründet.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe die Vereinbarkeit der mit dem Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“ vorgeschlagenen Regelung mit der Bayerischen Verfassung und – mittelbar – dem Grundgesetz umfassend geprüft und willkürfrei verneint.

Jedenfalls stehe seit dem Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 - u. a. zum Berliner Mietendeckel fest, dass die in Rede stehende Norm des Landesrechts in jeder denkbaren Auslegung mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes unvereinbar und eine grundgesetzkonforme Auslegung nicht möglich sei: „Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (sog. ungebundener Wohnraum), fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, wobei der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der §§ 556 bis 561 BGB von dieser Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat. Dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof davon schon vor der Entscheidung des Senats ausgegangen ist, begründet schwerlich einen Willkürvorwurf.“