Unzulässige Verfassungsbeschwerde gegen Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung

1. Liegt zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits vor, der die angegriffenen Gerichtsentscheidungen folgen, so ist der behauptete Grundrechtsverstoß in Auseinandersetzung mit den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben zu begründen.

2. Auch die Rechtssetzung durch die Exekutive in Form von Rechtsverordnungen wurde in die Rechtsschutzgarantie einbezogen. Dies schließt jedoch nicht aus, dass durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume die Rechtskontrolle durch die Fachgerichte einschränken.

3. Sollte der Verordnungsgeber wegen der in § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB angelegten Differenzierung zwischen der Gemeinde insgesamt und Teilen von ihr verpflichtet gewesen sein, nach einzelnen Stadtbezirken zu differenzieren und keine „Globalausweisung“ des gesamten Stadtgebiets vorzunehmen, muss der Beschwerdeführende dargelegen, dass die in seinem Eigentum befindliche Wohnung von einer differenzierten Gebietsausweisung profitiert hätte.

(Leitsätze der Redaktion)

I. 1 Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind zivilgerichtliche Entscheidungen über eine Mieterhöhung und mittelbar gegen die Berliner Verordnung über die so genannte Kappungsgrenze für Mieterhöhungen gemäß § 558 Abs. 3 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB).

2 1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer einer 56 m2 großen Zweizimmerwohnung in Berlin-Wedding, die er seit dem 15. September 2007 an den Bekl. des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Bekl.) vermietete. Im Ausgangsverfahren nahm er den Bekl. auf Zustimmung zu einer Erhöhung der monatlich zu zahlenden (Netto-) Miete von 227,36 € auf 272,72 € ab Januar 2014 in Anspruch, was einer Erhöhung von 20 % auf Grundlage des Berliner Mietspiegels für das Jahr 2013 entsprach. Der Bekl. erkannte den Klageanspruch hinsichtlich einer Mieterhöhung um 15 % an, worauf insoweit ein Anerkenntnisurteil erging. Im Übrigen, also wegen der weitergehenden Mieterhöhung in Höhe von 5 %, was bezogen auf die Monatsmiete eine Erhöhung um weitere 11,26 € ergibt, hatte die Klage weder vor dem Amtsgericht noch vor dem Landgericht Erfolg. Das Landgericht ließ die Revision zu, die vom Bundesgerichtshof als unbegründet zurückgewiesen wurde.

3 Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs gilt für die vom Beschwerdeführer begehrte Mieterhöhung die Kappungsgrenze gemäß § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB. Sie sei auf dem gesamten Stadtgebiet von Berlin durch die Verordnung zur Senkung der Kappungsgrenze gemäß § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB (Kappungsgrenzen-Verordnung) vom 7. Mai 2013 (GVBl [BE] S. 128) von 20 % auf 15 % reduziert worden. Daher könne der Beschwerdeführer nur die bereits anerkannte und vom Amtsgericht zugesprochene und keine darüber hinausgehende Mieterhöhung verlangen.

4 2. Die Vorschriften des § 558 Abs. 3 BGB über Mieterhöhungen bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete sind durch das am 1. Mai 2013 in Kraft getretene Gesetz über die energetische Modernisierung von vermietetem Wohnraum und über die vereinfachte Durchsetzung von Räumungstiteln (Mietrechtsänderungsgesetz) vom 11. März 2013 (BGBl I S. 434) geändert worden und lauten seitdem wie folgt: […]

5 Die Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung lautet wie folgt: […]

6 Die Ausweisung des gesamten Stadtgebiets als eine Gemeinde im Sinne des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB begründete der Senat von Berlin damit, dass sich die ortsüblichen Vergleichsmieten in einzelnen Wohnungssegmenten nicht einheitlich entwickelt hätten. Insbesondere Mieten für kleine Wohnungen bis 40 m2 Wohnfläche und Wohnungen mit so genannter Minderausstattung (Sammelheizung oder Bad) seien überdurchschnittlich stark angestiegen. Diese Entwicklung betreffe bestimmte Wohnungstypen und sei in sämtlichen Stadtbezirken festzustellen. Daher könne die Bezugsebene für die Bedarfsermittlung nach § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB nur das gesamte Stadtgebiet sein.

7 Hierauf bezogene Bedenken des Beschwerdeführers gegen die Verfassungsmäßigkeit der Kappungsgrenzen-Verordnung teilte der Bundesgerichtshof nicht. Auch wenn der Berliner Senat das gesamte Stadtgebiet global ausgewiesen habe, habe er sich bei Erlass der Verordnung noch im Rahmen des ihm vom Gesetzgeber zuerkannten Beurteilungsspielraums bewegt. Eine nach einzelnen Stadtbezirken differenzierende Betrachtungsweise sei nicht geboten gewesen.

8 3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.

9 Die Auslegung von § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB durch den Bundesgerichtshof verletze seinen Anspruch auf wirkungsvollen Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Der Bundesgerichtshof habe zu weitgehende Beurteilungsspielräume des Verordnungsgebers in Bezug auf die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB angenommen. Der Berliner Senat sei unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu einer Differenzierung nach einzelnen Stadtbezirken verpflichtet gewesen. Eine Globalausweisung des gesamten Stadtgebiets sei nicht erforderlich gewesen, weil nicht alle Stadtteile in gleicher Weise von Wohnungsnot betroffen seien. Aus örtlicher Sicht sei die Annahme fernliegend, dass beispielsweise eine in Spandau bestehende Mangellage jederzeit einen ansonsten ausgeglichenen Wohnungsmarkt in Marzahn bedrohen könne. Überhaupt erscheine wenig plausibel, eine Metropole mit 3,4 Millionen Einwohnern als eine Gemeinde im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB einheitlich so zu behandeln, als ob auf dem gesamten Stadtgebiet gleichermaßen ein Mangel an Mietwohnungen herrsche.

II. 10 Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen Fragen auf und ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte des Beschwerdeführers angezeigt.

11 Die Verfassungsbeschwerde ist bereits unzulässig, weil ihre Begründung nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht (§§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BVerfGG).

12 1. Bei einer gegen eine gerichtliche Entscheidung gerichteten Verfassungsbeschwerde hat der Beschwerdeführer sich mit dieser inhaltlich auseinanderzusetzen (vgl. BVerfGE 82, 43 [49]; 86, 122 [127]; 88, 40 [45]; 105, 252 [264]; 130, 1 [21]). Es muss deutlich werden, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll (vgl. BVerfGE 78, 320 [329]; 99, 84 [87]; 115, 166 [179 f.]; 130, 1 [21]). Liegt zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits vor, der die angegriffenen Gerichtsentscheidungen folgen, so ist der behauptete Grundrechtsverstoß in Auseinandersetzung mit den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl. BVerfGE 77, 170 [214 ff.]; 99, 84 [87]; 101, 331 [345 f.]; 123, 186 [234]; 130, 1 [21]; stRspr.).

13 2. a) Diesen Anforderungen wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht, soweit der Beschwerdeführer die Verletzung seines Anspruchs auf wirkungsvollen Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG rügt, weil der Bundesgerichtshof dem Verordnungsgeber einen zu weitgehenden Spielraum bei der Auslegung und Anwendung der Tatbestandsmerkmale des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB zugestanden habe. Der Beschwerdeführer gibt insoweit schon nicht die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wieder und geht von einem unzutreffenden verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab aus.

14 Die Notwendigkeit der Anerkennung einer fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeit gegen untergesetzliche Rechtssätze folgt zwar aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Auch die Rechtssetzung durch die Exekutive in Form von Rechtsverordnungen und Satzungen ist Ausübung öffentlicher Gewalt und daher in die Rechtsschutzgarantie einbezogen (vgl. BVerfGE 31, 364 [367 f.]; 115, 81 [92]). Dies schließt jedoch nicht aus, dass durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume die Rechtskontrolle durch die Fachgerichte einschränken (vgl. BVerfGE 15, 275 [282]; 61, 82 [111]; 84, 34 [53 ff.]; 88, 40 [56]; 103, 142 [157]; 113, 273 [310]; 129, 1 [21 f.]; stRspr.). Die Exekutive kann aufgrund so genannter normativer Ermächtigung Entscheidungsbefugnisse haben (vgl. BVerfGE 49, 89 [139 f.]; 61, 82 [114 f.]; BVerfGK 16, 418 [433]). Wann und in welchem Umfang dies der Fall ist, haben die Fachgerichte durch Auslegung der betreffenden gesetzlichen Regelung zu ermitteln (vgl. BVerfGE 49, 89 [139 f.]; 84, 34 [49 f.]; BVerfGK 16, 418 [434] m.w.N.). Für die Kontrolle dieser Entscheidungsbefugnisse durch das Bundesverfassungsgericht gelten dann diejenigen Maßstäbe entsprechend, die bei der Überprüfung von Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers zugrunde zu legen sind (vgl. BVerfGE 53, 135 [145]; 106, 1 [17]; stRspr.).

15 Diesen Prüfungsmaßstab vollzieht die Beschwerdebegründung nicht nach, indem sie die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot für die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG heranzieht. Dies greift schon deshalb zu kurz, weil mit der Verfassungsbeschwerde die Verordnungsermächtigung in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB als solche nicht angegriffen wird. Auch die weiteren Ausführungen lassen nicht erkennen, dass der Beschwerdeführer vom richtigen Prüfungsmaßstab ausgeht, indem er die Grundsätze zur Ermittlung von Beurteilungsspielräumen der Verwaltung bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe heranzieht. Auch dabei geht es zwar um eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte; allerdings ist der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab bei der Normsetzung ein anderer, weil es hier nicht um Einzelfallentscheidungen, sondern den Erlass abstrakt-genereller Regelungen geht.

16 b) Auch dass der Bundesgerichtshof durch die Anwendung der von ihm angenommenen Beurteilungsspielräume des Verordnungsgebers auf den konkret zu entscheidenden Fall, also die Subsumtion der Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung unter § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB, gegen Grundrechte des Beschwerdeführers verstoßen haben könnte, wird von ihm nicht schlüssig dargelegt. Insoweit fehlt es an Vortrag dazu, dass die angegriffene Entscheidung auf der behaupteten Grundrechtsverletzung beruhen könnte.

17 Selbst wenn der Verordnungsgeber unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit oder wegen der in § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB angelegten Differenzierung zwischen der Gemeinde insgesamt und Teilen von ihr verpflichtet gewesen sein sollte, nach einzelnen Stadtbezirken zu differenzieren und eine „Globalausweisung“ des gesamten Stadtgebiets nicht vornehmen durfte, kann der Verfassungsbeschwerde kein Erfolg beschieden sein. Denn der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt, dass die in seinem Eigentum befindliche, im Stadtteil Wedding gelegene Wohnung von einer differenzierten Gebietsausweisung profitiert hätte. Aus der Beschwerdebegründung ist nicht zu ersehen, dass nicht auch in Wedding die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB besonders gefährdet ist. Dass die Kappungsgrenzen-Verordnung mit Blick auf einen anderen Stadtteil mit den Vorgaben von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB nicht in Einklang stehen mag, kann der Verfassungsbeschwerde nicht zum Erfolg verhelfen. Denn selbst eine stattgebende Entscheidung würde nicht ohne Weiteres dazu führen, dass der Beschwerdeführer in den Genuss der gesetzlichen Regelkappungsgrenze von 20 % gemäß § 558 Abs. 3 Satz 1 BGB käme. Vielmehr hätte das Bundesverfassungsgericht dann zu prüfen, ob nicht lediglich eine Unvereinbarkeitserklärung der Kappungsgrenzen-Verordnung und deren vorläufige Weitergeltung bis zu einer Neuregelung in Betracht kommt, um das Entstehen einer unerträglichen Regelungslücke zu vermeiden (vgl. BVerfGE 125, 175 [256] m.w.N.; zur Anwendbarkeit auf Rechtsverordnungen vgl. Hömig, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 95 Rn. 36 [August 2015] m.w.N.).

18 3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

19 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Entscheidung des Bundesgerichtshofes vom 4. November 2015 (GE 2016, 113), mit der der BGH die Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung unbeanstandet ließ, nicht zur Entscheidung angenommen. Die Verfassungsbeschwerde sei bereits deshalb unzulässig, weil ihre Begründung nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprochen habe.

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde waren Mieterhöhungs-Zustimmungsklagen und mittelbar die Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer einer Wohnung in Berlin-Wedding. Im Ausgangsverfahren verklagte er den Mieter auf Zustimmung zu einer Mieterhöhung von 20 %. Der Mieter erkannte den Klageanspruch in Höhe von 15 % an, insoweit erging ein Anerkenntnisurteil. Wegen der weitergehenden Mieterhöhung in Höhe von 5 % hatte die Klage weder vor dem AG noch vor dem LG Erfolg. Die zugelassene Revision wies der BGH als unbegründet zurück. Die eingelegte Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen. Der Beschwerdeführer hatte insbesondere gemeint, der Berliner Senat sei unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu einer Differenzierung nach einzelnen Stadtbezirken verpflichtet gewesen. Eine Globalausweisung des gesamten Stadtgebiets sei nicht erforderlich gewesen, weil nicht alle Stadtteile in gleicher Weise von Wohnungsnot betroffen seien. Aus örtlicher Sicht sei die Annahme fernliegend, dass beispielsweise eine in Spandau bestehende Mangellage jederzeit einen ansonsten ausgeglichenen Wohnungsmarkt in Marzahn bedrohen könne. Überhaupt erscheine wenig plausibel, eine Metropole mit 3,4 Millionen Einwohnern als eine Gemeinde im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB einheitlich so zu behandeln, als ob auf dem gesamten Stadtgebiet gleichermaßen ein Mangel an Mietwohnungen herrsche.

Die Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig, weil ihre Begründung nicht den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Bei einer gegen eine gerichtliche Entscheidung gerichteten Verfassungsbeschwerde müsse der Beschwerdeführer deutlich machen, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll. Dabei müsse, wenn Verfassungsrechtsprechung dazu bereits vorliege, auch eine Auseinandersetzung mit den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben erfolgen.

Die Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes erstrecke sich zwar auch auf Rechtsverordnungen der Exekutive. Ihr habe aber der Gesetzgeber einen Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielraum eingeräumt, der von den Fachgerichten nur eingeschränkt kontrolliert werden könne. Wann und in welchem Umfang dies der Fall sei, hätten die Fachgerichte durch Auslegung der betreffenden gesetzlichen Regelung zu ermitteln.

Dass der Bundesgerichtshof durch die Anwendung der von ihm angenommenen Beurteilungsspielräume des Verordnungsgebers auf den konkret zu entscheidenden Fall, also den Erlass der Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung aufgrund von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB, gegen Grundrechte des Beschwerdeführers verstoßen haben könnte, wird von ihm nicht schlüssig dargelegt.

Selbst wenn der Senat unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit oder wegen der in § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB angelegten Differenzierung zwischen der Gemeinde insgesamt und Teilen von ihr verpflichtet gewesen sein sollte, nach einzelnen Stadtbezirken zu differenzieren und eine „Globalausweisung“ des gesamten Stadtgebiets nicht vornehmen zu dürfen, könne die Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg haben, weil der Beschwerdeführer nicht dargelegt habe, dass die in seinem Eigentum befindliche, im Stadtteil Wedding gelegene Wohnung von einer differenzierten Gebietsausweisung profitiert hätte. Aus der Beschwerdebegründung sei nicht zu ersehen, dass nicht auch in Wedding die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB besonders gefährdet sei. Dass die Kappungsgrenzen-Verordnung mit Blick auf einen anderen Stadtteil mit den Vorgaben von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB nicht in Einklang stehen möge, könne der Verfassungsbeschwerde auch nicht zum Erfolg verhelfen. Denn selbst eine unzulässige Globalausweisung des gesamten Stadtgebiets würde nicht ohne Weiteres dazu führen, dass der Beschwerdeführer in den Genuss der gesetzlichen Regelkappungsgrenze von 20 % gemäß § 558 Abs. 3 Satz 1 BGB käme. Vielmehr hätte das Bundesverfassungsgericht dann zu prüfen, ob nicht lediglich eine Unvereinbarkeitserklärung der Kappungsgrenzen-Verordnung und deren vorläufige Weitergeltung bis zu einer Neuregelung in Betracht komme, um das Entstehen einer unerträglichen Regelungslücke zu vermeiden.