Unwirksame Verpflichtung zur Ausgleichsabgabe

Die Regelung in § 6 BaumSchVO Bln vom 11. Januar 1982 zur Entrichtung einer Ausgleichsabgabe war mit den Prinzipien der Bestimmtheit und Normenklarheit nicht zu vereinbaren und deshalb nichtig.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. wenden sich gegen eine baumschutzrechtliche Ausgleichsabgabe.

Die Kl. sind Eigentümer des Grundstücks ... in Berlin-Spandau.

Für den dort seit 1994 betriebenen Bau eines Einfamilienhauses mußten vier im Ausbaubereich stehende Bäume gefällt werden. Es handelte sich um eine Waldkiefer mit einem Stammumfang von 150 cm, zwei Spitzahorne mit einem Stammumfang von 96 cm bzw. 112 cm und einer Birke mit einem Stammumfang von 100 cm. Mit Bescheid vom 23. August 2000 erteilte das Bezirksamt Spandau von Berlin die von den Kl. beantragte Fällgenehmigung. Gleichzeitig ordnete es an, daß als Ausgleich für die Baumfällungen die Ersatzpflanzung einer Waldkiefer mit einer Höhe von 200 bis 225 cm durchzuführen und eine Ausgleichszahlung in Höhe von 8.720 DM zu entrichten sei. Dazu führte es aus: Als Ausgleich für Baumfällungen seien Ersatzpflanzungen nach Maßgabe des § 5 Abs. 1 BaumSchVO vorzunehmen. Nach den Ausführungsbestimmungen zur Baumschutzverordnung sei im Regelfall pro angefangene 15 cm Stammumfang der zu fällenden Bäume als Ersatz ein Laubbaum mit einem Stammumfang von 12 - 14 cm oder ein Nadelbaum mit einer Höhe von 175 - 220 cm zu pflanzen. Für Mängel der beseitigten Bäume könnten Abschläge gewährt werden. Danach seien zu pflanzen: Für die Waldkiefer (Mängelabschlag: 20 %) 8 Ersatzbäume im Gesamtwert von 2.600 DM (Einzelwert 325 DM), für den 96-cm-Spitzahorn (Mängelabschlag: 90 %) ein Ersatzbaum im Wert von 310 DM, für die Birke (Mängelabschlag: 90 %) ein Ersatzbaum im Wert von 230 DM und für den 112-cm-Spitzahorn (Mängelabschlag: 20 %) 6 Ersatzbäume im Gesamtwert von 1.860 DM (Einzelwert: 310 DM). Der Gesamtwert der errechneten Ersatzbäume betrage danach 5.000 DM. Aus Platzgründen könne auf dem Grundstück jedoch nur ein Baum gepflanzt werden. Um einen möglichst großen Teil der errechneten Ersatzpflanzungssumme in Neupflanzungen umzusetzen, sei eine Waldkiefer mit einer Höhe von 200 - 225 cm, viermal verpflanzt, mit einem Einzelpreis von 640 DM zu pflanzen. Bei der Berechnung der Ausgleichsabgabe für nicht mögliche Ersatzpflanzungen wurde der Wert der zu leistenden Ersatzpflanzung (640 DM) vom Gesamtwert der errechneten Ersatzbäume (5.000 DM) abgesetzt. Aus dem verbleibenden Wertansatz von 4.360 DM und einem Zuschlag in gleicher Höhe für Pflanz- und Pflegekosten für zwei Jahre resultierte eine Ausgleichsabgabe von 8.720 DM.

Die Klage ist mit dem gegen die Auferlegung einer Ausgleichsabgabe gerichteten Anfechtungsantrag zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist insoweit rechtswidrig, als er den Kl. die Zahlung einer Ausgleichsabgabe aufgibt, und verletzt die Kl. insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage der angefochtenen Bescheide ist die auf § 22 des Gesetzes über Naturschutz- und Landschaftspflege von Berlin (Berliner Naturschutzgesetz - NatSchG Bln - in der Fassung vom 10. Juli 1999 [GVBl. S. 390]) beruhende Regelung in den §§ 5 und 6 der Verordnung zum Schutze des Baumbestandes in Berlin (BaumSchVO), hier anwendbar in der Fassung vom 11. Januar 1982 (GVBl. S. 250 - im folgenden BaumSchVO 1982). Nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG Bln kommen als geschützte Landschaftsbestandteile insbesondere Einzelbäume, Baumreihen und Baumgruppen in Betracht. Nach Abs. 4 a. a. O. legt die Rechtsverordnung zur Festsetzung der geschützten Landschaftsbestandteile (vgl. § 18 Abs. 1 NatSchG Bln) die Verpflichtung zu angemessenen und zumutbaren Ersatzpflanzungen oder zweckgebundenen Ausgleichsabgaben im Falle von Bestandsminderungen fest. § 1 BaumSchVO 1982 stellt den Baumbestand in Berlin einschließlich Einzelbäumen, deren Stammumfang in einer Höhe von 130 cm über dem Erdboden mindestens 60 cm beträgt, als geschützte Landschaftsbestandteile nach Maßgabe der Baumschutzverordnung unter Schutz. § 3 BaumSchVO 1982 verbietet es, geschützte Bäume ohne die erforderliche Genehmigung zu beseitigen. Von diesem Verbot können nach § 4 BaumSchVO 1982 Ausnahmen zugelassen werden. Wird die Beseitigung eines geschützten Baumes genehmigt, so ist der Antragsteller nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BaumSchVO 1982 zu standortgerechten Ersatzpflanzungen für den zu beseitigenden Baum verpflichtet, soweit dies angemessen und zumutbar ist. Die Verpflichtung wird im Einzelfall von der zuständigen Behörde festgelegt (Abs. 1 Satz 2 a. a. O.). Soweit Ersatzpflanzungen nach § 5 nicht möglich oder untunlich sind, ist eine Ausgleichsabgabe zu entrichten (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BaumSchVO 1982). Die Höhe der Ausgleichsabgabe ist nach Umfang, Art und Schwere der Bestandsminderung unter Berücksichtigung der Kosten einer vergleichbaren Ersatzpflanzung zu bemessen (§ 6 Abs. 1 Satz 3 BaumSchVO 1982). Nähere Bestimmungen zum Umfang von Ersatzpflanzungen und Ausgleichsabgaben enthielten im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides die Ausführungsvorschriften zur Baumschutzverordnung (AV-BaumSchVO) vom 5. August 1992 (DBl. VI 1992 S. 164). Nach Nr. 14 Abs. 2 AV-BaumSchVO bestimmt sich das angemessene und zumutbare Ausmaß der Ersatzpflanzung für den Regelfall derart, daß je angefangene 15 cm Stammumfang des zu entfernenden Baumes, gemessen 1,30 m über dem Erdboden, ein Ersatzbaum mittlerer Gehölzsortierung handelsüblicher Baumschulware zu pflanzen ist (Laubbäume: Hochstamm je nach Gehölzart 10-12 cm oder 12-14 cm Stammumfang; Koniferen 175-200 cm Höhe). Die Ausgleichsabgabe ist nach Nr. 15 Abs. 1 a. a. O. in der Regel derart zu berechnen, daß je angefangene 15 cm Stammumfang des zu entfernenden Baumes, gemessen 1,30 m über dem Erdboden, der Wert eines Ersatzbaumes derselben Art mittlerer Gehölzsortierung nach Nr. 14 Abs. 2 zugrunde gelegt wird, zuzüglich eines einmaligen Betrages in Höhe der Gesamtkosten der festgestellten Ersatzpflanzungen anstelle des zweijährigen Pflegeaufwandes. Diese Maßstäbe sind durch die 2. Verordnung zur Änderung der Baumschutzverordnung vom 21. August 2002 (GVBl. S. 271) im Wege der Neufassung der §§ 6 und 7 (früher §§ 5 und 6) BaumSchVO in die Verordnung aufgenommen worden. Die Änderungsverordnung trat nach ihrem Art. 3 am Tage nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt, also am 22. August 2002, in Kraft.

Die dem Kl. auf der Grundlage der nach ständiger Rechtsprechung der Berliner Verwaltungsgerichte hinsichtlich der Unterschutzstellung verfassungsgemäßen (OVG Berlin, Urteil vom 16. August 1996 - OVG 2 B 26.93 -, NVwZ-RR 1997, 530-1 vgl. auch BVerwG, Buchholz 406.401 § 18 BNatSchG § 18 Nr. 5) Baumschutzverordnung von 1982 auferlegte Zahlungspflicht ist mangels wirksamer Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig. Der Anwendungsbereich der §§ 5 und 6 BaumSchVO 1982 ist hier zwar eröffnet; § 6 BaumSchVO 1982 ist aber nichtig, soweit er die Verpflichtung zu Ausgleichszahlungen regelt, weil er mit den Prinzipien der Bestimmtheit und Normenklarheit nicht vereinbar ist.

Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verlangt, daß Ermächtigungen zum Erlaß belastender Verwaltungsakte nach Inhalt, Gegenstand und Ausmaß hinreichend bestimmt sind, so daß die Eingriffe meßbar und für den Bürger hinreichend voraussehbar und berechenbar sind (st. Rspr. des BVerfG, vgl. z.B. BVerfGE 8, 274, 325). Das Bestimmtheitsgebot gilt auch für naturschutzrechtliche Ausgleichsabgaben (Lorz/Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, Komm., 2. Aufl. 2003, § 19 BNatSchG Rdn. 42; Marticke, NuR 1996, 387, 390). Dies schließt zwar die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe in naturschutzrechtlichen Ausgleichsregelungen - wie auch sonst bei verwaltungsrechtlichen Eingriffstatbeständen - nicht aus. Nicht hinnehmbar sind aber Abgabentatbestände, die es wegen ihrer Unbestimmtheit eines Rechtsbegriffs nicht ermöglichen, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine voraussehbare und damit willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließen, wenn mit anderen Worten die Entscheidung über den Umfang der einem Bürger obliegenden (Abgaben-) Verpflichtung letztlich in die Hand der Behörde gelegt ist (ständige Rechtsprechung zum Abgabenrecht, vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. April 2000 - BVerwG 11 B 61.99 -, Juris Dokumentnummer WBRE 410006691 unter Hinweis auf BVerfGE 21, 209, 215; 78, 205, 212; 79, 106, 120; Marticke, a.a.O.). Daß wegen der Vielgestaltigkeit denkbarer Eingriffe in Natur und Landschaft gerade bei der Festsetzung naturschutzrechtlicher Ausgleichs- und Zahlungspflichten quantifizierende Regelungen in Art von Tarifen häufig ausscheiden, liegt auf der Hand. Auf die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe kann deshalb gerade hier nicht verzichtet werden. Bei gleichartigen, immer wieder vorkommenden ausgleichspflichtigen Eingriffen in Natur und Landschaft dagegen sind die Anforderungen an die verfassungsrechtliche Bestimmtheit deshalb enger zu fassen, weil hier ohne weiteres die Möglichkeit zu klar umrissenen Ausgleichs-, insbesondere Zahlungsregelungen, besteht (zur Abhängigkeit der Bestimmtheitsanforderungen vom zu regelnden Sachverhalt vgl. z. B. BVerfG, NJW 1978, 2446, 2447).

Ob die Regelungen in § 5 BaumSchVO 1982 zum Umfang von Ersatzpflanzungen für die behördlich erlaubte Fällung geschützter Bäume den vorstehend formulierten Bestimmtheitsanforderungen genügt, kann - da nicht entscheidungserheblich - dahinstehen. Für die Abgabenregelung in § 6 BaumSchVO 1982 ist dies jedenfalls zu verneinen.

§ 6 Abs. 1 Satz 3 BaumSchVO 1982 bemißt die Höhe der Ausgleichsabgabe nach Umfang, Art und Schwere der Bestandsminderung unter Berücksichtigung der Kosten einer vergleichbaren Ersatzpflanzung. Die Höhe der Ausgleichsabgabe ist danach in mehreren Schritten festzusetzen: Zunächst müssen Umfang, Art und Schwere der Bestandsminderung quantifiziert werden. Sodann sind der Umfang der an sich fälligen Ersatzpflanzung (§ 5 BaumSchVO 1982) und die hierfür aufzuwendenden Kosten zu ermitteln. Die Höhe der Abgabe ergibt sich schließlich aus der (in Geld ausgedrückten) Bestandsminderung unter Berücksichtigung der Kosten der Ersatzpflanzung. Diese durch die Norm vorgegebene Vorgehensweise bietet keine für den Betroffenen vorhersehbaren und für die Gerichte nachprüfbaren Kriterien, die den Umfang der geforderten Zahlungsverpflichtung in etwa vorausberechenbar machen (vgl. hierzu auch OVG Münster, Urteil vom 1. März 1982 - 7 A 1028/81 -, BRS Nr. 243 S. 478, 479). So bleibt offen, nach welchen Maßstäben sich Umfang, Art und Schwere der Bestandsminderung beurteilt und wie diese Gesichtspunkte sich zueinander verhalten. Der Präzisierung bedarf sodann, welchen Umfang angemessene und zumutbare Ersatzpflanzungen haben. Wie groß die Regelungsspanne bezogen hierauf in untergesetzlichen Baumschutzregelungen ist, zeigt ein Blick auf einige Baumschutzsatzungen, die Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen waren. So sah die vom OVG Schleswig (Urteil vom 2. November 1994 - 1 L 21/94 -, NuR 1995, 377) angewandte Baumschutzsatzung der Landeshauptstadt Kiel vor, daß bei einem Stammumfang des zu ersetzenden Baumes über 150 cm - gemessen in 1 m Höhe - 3 Ersatzbäume mit mindestens 20 cm Stammumfang und 1 m Höhe, mindestens dreimal verpflanzt, als Ersatzpflanzung anfielen. In einem Urteil des OVG Münster (vom 3. Februar 1997 - 7 A 3778/94 -, Juris nur Leitsatz) wird eine Baumschutzsatzung wiedergegeben und gebilligt, derzufolge für jeden angefangenen Meter Stammumfang des entfernten Baumes ein (weiterer) Baum mit einem Stammumfang von mindestens 20 cm in 1 m Höhe zu pflanzen war. Dies steht in einem auffälligen Kontrast zu der in dem angefochtenen Bescheid getroffenen, auf den Ausführungsvorschriften beruhenden Anordnung, die je angefangene 15 cm Stammumfang des entfernten Baumes die Pflanzung eines Ersatzbaums von 12-14 cm (bei einem Nadelbaum: 150-175 cm Höhe) fordert. Nicht näher umschrieben wird auch der Begriff der Kosten einer vergleichbaren Ersatzpflanzung. So bleibt offen, wie der - dem Grunde nach sicher gerechtfertigte - Zuschlag für Pflanz- und Pflegekosten zu bemessen ist. Daß dieser Zuschlag, wie in den Ausführungsvorschriften zur Baumschutzverordnung geschehen, in Höhe der berechneten Abgabe fällig sein soll, was zur Verdoppelung der für die Baumsubstanz zu entrichtenden Abgabe führt, läßt sich dem Verordnungstext nicht entnehmen. Ob schon diese beiden Gesichtspunkte zur Unbestimmtheit und damit Nichtigkeit des § 6 Abs. 1 BaumSchVO 1982 führen, kann dahinstehen. Denn diese Rechtsfolge ergibt sich jedenfalls daraus, daß die genannte Bestimmung nicht erkennen läßt, wie sich die Kriterien "Art und Schwere der Bestandsminderung" und "Kosten einer vergleichbaren Ersatzpflanzung" zueinander verhalten - die in der Vorschrift hierzu verwendete Formulierung "unter Berücksichtigung" ist vieldeutig und erlaubt auch unter Einsatz herkömmlicher juristischer Methoden keine hinreichend sichere Quantifizierung der Ausgleichsabgabe.

Zwar waren wegen der Unbestimmtheit der Abgabenregelung der Baumschutzverordnung diesbezügliche, auch aus Sicht der Verwaltungspraxis erforderliche Berechnungsvorgaben in den oben wiedergegebenen Ausführungsvorschriften zur Baumschutzverordnung enthalten. Diese bilden indes als bloße Verwaltungsvorschriften ohne rechtliche Außenwirkung keine hinreichende Rechtsgrundlage für eine rechtmäßige Abgabenfestsetzung. Dies hat offenbar auch der Verordnungsgeber so gesehen, als er die Bemessungsmaßstäbe der Ausführungsvorschriften durch die 2. Änderungsverordnung zur Baumschutzverordnung vom 21. August 2002 (GVBl. S. 271) "aus Gründen der besseren Nachvollziehbarkeit und Rechtssicherheit für die Betroffenen" in die Baumschutzverordnung aufnahm (Abgh.

Drs. 15/729 i. V. m. Verordnung Nr. 15/72). Diese Rechtsänderung ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abgabenfestsetzung unerheblich, da sie erst nach Erlaß des angefochtenen Bescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides in Kraft gesetzt und nicht auf noch anhängige Verwaltungsstreitverfahren erstreckt wurde.

Ob das im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide zu verzeichnende Fehlen einer wirksamen Rechtsgrundlage noch jetzt durch eine rückwirkende Inkraftsetzung der 2. Änderungsverordnung zur Baumschutzverordnung geheilt werden könnte, bedarf keiner Entscheidung, erscheint aber mit Rücksicht auf die ständige Rechtsprechung zum Anschluß- und Erschließungsbeitragsrecht naheliegend (vgl. z. B. - zum rückwirkenden Erlaß einer rechtsfehlerfreien Beitragssatzung und der damit verbundenen Heilung eines Beitragsbescheides, der auf der Grundlage einer vorangegangenen nichtigen Satzung ergangen war (BVerwGE 67, 129).

Nach der Baumschutzverordnung muß für einen zu fällenden Baum eine Ersatzpflanzung vorgenommen werden. Ist das nicht möglich, ist der Antragsteller zu einer Ausgleichsabgabe verpflichtet. In § 6 der alten Berliner Baumschutzverordnung hieß es, die Höhe richte sich nach Umfang, Art und Schwere der Bestandsminderung. In der Neufassung vom 21. August 2002 ist das konkretisiert; hier richtet sich nach § 7 die Ausgleichsabgabe nach dem Wert der Bäume bezüglich eines Zuschlags für Pflanz- und Pflegekosten.

Die Eigentümer aus Spandau wandten sich gegen die Festsetzung der Ausgleichsabgabe und erhoben u. a. verfassungsrechtliche Einwendungen.

Mit Urteil vom 11. Februar 2004 schloß sich das Verwaltungsgericht Berlin dem an. Siehe dazu die ausführliche Anmerkung von RA Dieter Königer (GE 2004, 401).