Unwirksame einseitige Abwendungserklärung bei fehlendem Vorkaufsrecht

Eine einseitige Abwendungserklärung, die wegen eines irrtümlich angenommenen kommunalen Vorkaufsrechts abgegeben wurde, ist unwirksam. (Leitsatz der Redaktion)

Der Kl. begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit einer (einseitigen) vorkaufsrechtlichen Abwendungserklärung.

Er erwarb mit notariellem Vertrag aus dem Dezember 2020 für 3.000.000 € das Eigentum an dem Grundstück … und dem aufstehenden fünfgeschossigen Gebäude; bereits 1997 war dieses in Wohnungseigentum umgewandelt worden. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung vom 30. Mai 1995 (GVBI. S. 486) in der Fassung der Verordnung vom 10. Juli 2018 (GVBI. S. 489) und im Denkmalensemble … Nachdem er im Dezember 2020 die Erteilung eines Negativzeugnisses beantragt hatte, hörte der Bekl. ihn zur Versagung an und übersandte den Musterentwurf einer Abwendungsvereinbarung.

Zunächst wandte der Kl. sich gegen eine Abwendungsvereinbarung, gab aber dann unter dem 19. Februar 2021 eine gegenüber der Mustervereinbarung reduzierte Abwendungserklärung ab, die u. a. keine Rechtsnachfolge- und keine Vertragsstrafeklausel enthielt. Da die Mieter und das Bezirksamt sich nicht mit dieser Erklärung zufriedengaben, ergänzte der Kl. unter dem 10. März 2021 seine ursprüngliche Abwendungserklärung dahin, dass sie eine Verpflichtung des Kl. zur Unterlassung eines Rückbaus, von überflüssigen energetischen Sanierungen, von Balkonanbauten sowie Aufzügen und Rechtsnachfolge- sowie Vertragsstrafeklauseln enthielt. Daraufhin erteilte der Bekl. das Negativzeugnis.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 - 4 G 1.20 - begehrte der Kl. vom Bekl. die Bestätigung, dass die Abwendungserklärungen unwirksam seien, da die Voraussetzungen eines Vorkaufsrechts wegen dessen Ausschlusses nach § 26 Nr. 4 BauGB nicht vorgelegen hätten und daher auch ein Verstoß gegen das die Ausübung von unzulässigem Druck verbietende rechtsstaatliche Koppelungsverbot vorliege. Der Bekl. lehnte dies ab, weil der Kl. sich nicht nachträglich darauf berufen könne, dass im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung ein Vorkaufsrecht nicht bestanden habe. Es liege jedenfalls kein Unwirksamkeitsgrund nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG vor, denn es sei allenfalls ein koordinationsrechtlicher Vergleichsvertrag geschlossen worden; die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG lägen jedoch nicht vor. Die Kündigung der Erklärung sei nicht wirksam, es handele sich um ein einseitiges Rechtsgeschäft; selbst wenn man ein weiter gefasstes Austauschverhältnis annähme, lägen die Voraussetzungen der Kündigung in besonderen Fällen nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht vor. […]

Die Klage, über die die Kammer nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden konnte, hat Erfolg.

Sie ist zulässig. […]

Der Kl. hat ein berechtigtes Interesse nach § 43 Abs. 1 VwGO an der baldigen Feststellung. Als solches gilt jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2017 - 6 B 14.17 - juris Rn. 13). Die Rechtsposition des Kl. wird durch die begehrte gerichtliche Feststellung verbessert, da der wirtschaftliche Wert des Grundstücks durch sie beeinflusst wird und ihn dann u. a. keine möglichen Unterlassungs- und Strafzahlungsansprüche treffen.

Der Kl. ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog klagebefugt, denn es ist nicht ausgeschlossen, dass ihm ein Recht aus § 27 BauGB und Art. 14 GG auf die begehrte Feststellung zusteht.

Die Klage ist begründet, denn die Abwendungserklärung vom 19. Februar 2021 in der Gestalt der Erklärung vom 10. März 2021 begründet keine Rechtsverpflichtungen des Kl. Die Erklärung ist eine einseitige Verpflichtungserklärung (a.) und diese ist bereits dann unwirksam, wenn die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht vorliegen (b. aa), was hier der Fall ist (b. bb).

a. Die Abwendungserklärung ist als einseitige, empfangsbedürftige, öffentlich-rechtliche Willenserklärung, die auf die Selbstverpflichtung des Kl. insbesondere zum Unterlassen bestimmter baulicher Maßnahmen, zur Weitergabe der Pflichten an einen Rechtsnachfolger und zur Zahlung von Strafen bei Verstößen gerichtet ist und nicht etwa als öffentlich-rechtlicher Vertrag auszulegen (vgl. allg. zur Rechtsnatur Kronisch, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Stand April 2023, § 27 Rn. 33).

Das ergibt eine Auslegung der Erklärung entsprechend § 133 BGB: Lediglich der Kl. hat nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine (schriftliche) Willenserklärung abgegeben. Der Bekl. hat dagegen weder ausdrücklich noch konkludent eine auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gemäß §§ 54 ff. VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG Bln gerichtete Willenserklärung abgegeben. Dieses Auslegungsergebnis wird dadurch bestätigt, dass beide Beteiligten ausweislich der im Verwaltungsverfahren gewechselten Schreiben stets von einer einseitigen Erklärung ausgegangen sind. Dem entspricht zudem die Handlungsform, die der Gesetzgeber vor Augen hatte (BT-Drs. 7/4630, S. 83; Stock, ZfBR 1987, 10 [16 f.]).

Soweit vereinzelt angenommen wird, die Erklärung stelle zwingend einen Vertrag dar, da Verpflichtungen grundsätzlich nur durch Vertrag entstünden (Grziwotz, in: BeckOK BauGB, Stand 1.6.2023, § 27 Rn. 5) oder auf die Erklärung seien zumindest die Vorschriften über städtebauliche Verträge (so ohne Begründung Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 27 Rn. 4) oder diejenigen über öffentlich-rechtliche Verträge (§§ 54 ff. VwVfG) entsprechend anzuwenden (so ohne Begründung Bracher in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 9. Aufl. 2022, Rn. 23.63) gehen diese Ansichten schon deshalb fehl, weil der Gesetzgeber etwas anderes geregelt hat und ihm einseitige Rechtsgeschäfte etwa bei der Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG und dem Weisungsrecht des Arbeitgebers aus § 106 GewO bekannt sind, ohne dass auf sie öffentliches Vertragsrecht angewendet würde. Es kommt hinzu, dass vorliegend eben gerade kein Vertrag abgeschlossen wurde und der mit der Anwendung des Vertragsrechts offensichtlich beabsichtigte Schutz der Bürger hier nicht erforderlich ist, weil der Kl. sich von der Abwendungserklärung lösen kann (unten b.).

b. Die einseitige Abwendungserklärung ist unwirksam.

aa. Abwendungserklärungen sind bereits dann unwirksam, wenn die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Zeitpunkt der innerhalb der Erklärungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfolgten Abgabe der Erklärung nicht vorgelegen haben. Der Kl. kann sich mithin auch nachträglich darauf berufen, dass im Zeitpunkt der Abgabe seiner Erklärung ein Vorkaufsrecht nicht bestanden hat.

Dies folgt aus einer Auslegung des § 27 BauGB nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Telos.

Aus seinem einschränkungslosen Wortlaut ergibt sich, dass das subjektiv-öffentliche Abwendungsrecht (Reidt aaO. § 27 Rn. 1) ohne Weiteres bereits dann kraft Gesetzes entsteht, wenn die in § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen (bestimmbarer Verwendungszweck, bestimmungsgerechte Nutzungsfähigkeit und Abwendungserklärung) vorliegen mit der Folge, dass die (einseitige) Abwendungserklärung nur der Sicherung der Voraussetzungen Verwendungszweck und Nutzungsfähigkeit dient mit der weiteren Folge, dass die Erklärung nur dann wirksam ist, wenn diese beiden Voraussetzungen auch tatsächlich vorgelegen haben.

Die Systematik der §§ 24 ff. BauGB bestätigt diese Auslegung, denn das Abwendungsrecht wird in § 27 BauGB erst nach § 26 BauGB geregelt, der die Ausschlussgründe des gemeindlichen Vorkaufsrechts regelt; hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit einer wirksamen Selbstverpflichtung des Käufers trotz ausgeschlossenen Vorkaufsrechts schaffen wollen, hätte er die Ausschlussgründe und das Abwendungsrecht in umgekehrter Reihenfolge normiert.

Die Entstehungsgeschichte deutet in dieselbe Richtung: Nach § 25 Abs. 1 Satz 3 Bundesbaugesetz vom 23. Juni 1960 (BGBl. S. 341 - BBauG 1960) durfte ein Vorkaufsrecht „auch bei Vorliegen der Voraussetzung des § 24 Abs. 2 nur ausgeübt werden, wenn anzunehmen ist, dass der Käufer das Grundstück nicht binnen einer Frist von drei Jahren entsprechend den bestehenden oder beabsichtigten baurechtlichen Festsetzungen nutzen wird“. Mit dem Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. S. 2221) wurde durch § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 BBauG insofern lediglich neu geregelt, dass das Vorkaufsrecht ausgeschlossen war, wenn „der Erwerber bereit und in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend den vorhandenen baurechtlichen Festsetzungen zu nutzen, und dies vor Ablauf der Frist nach Abs. 4 Satz 1 erklärt und glaubhaft macht“. Durch das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. S. 2191, 2253) wurde die Abwendungsbefugnis schließlich im bis heute unveränderten § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dahin geregelt, dass der „Käufer … die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden (kann), wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und er sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 hierzu verpflichtet“. Eine grundlegende Änderung war damit ersichtlich nicht beabsichtigt, es sollte lediglich „… an die Stelle der bloßen Erklärung und Glaubhaftmachung … die Verpflichtung zur maßnahmengemäßen Nutzung treten … (und hierdurch) den aus der Praxis bekannten Missbrauchsfällen begegnet und zugleich die Verwirklichung der bestimmungsgemäßen Grundstücksnutzung gefördert werden“ (Regierungsentwurf BT-Drs. 10/4630, S. 83). All diesen Fassungen der Abwendungsbefugnis lag erkennbar die gesetzgeberische Absicht zugrunde, die Ausübung des Vorkaufsrechts nur zuzulassen, wenn dieses dem Wohl der Allgemeinheit dient und die bestimmungsgemäße Nutzung nicht sichergestellt ist, wobei Letzteres eben durch die Abwendungsbefugnis sichergestellt werden kann. Weitere Voraussetzungen oder darüberhinausgehende Gesetzeszwecke hat der Gesetzgeber erkennbar nicht verfolgt mit der Folge, dass ein Käufer auch nachträglich geltend machen kann, dass die Vorkaufsrechtsvoraussetzungen nicht vorgelegen haben.

Dem entsprechen Sinn und Zweck der einseitigen Abwendungsbefugnis: Diese Befugnis stellt sicher, dass in den durch Art. 14 GG geschützten (BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2001 - 4 B 68.01 - juris Rn. 6; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand Oktober 2023, § 24 Rn. 84) obligatorischen Eigentumsverschaffungsanspruch des Grundstückskäufers nur eingegriffen werden darf, wenn die Maßnahme auch verhältnismäßig ist. Verhältnismäßig, weil erforderlich ist aber nur ein Vorkaufsrecht, bei dem nicht anderweitig, nämlich durch eine Abwendungsbefugnis, sichergestellt ist, dass der mit dem Vorkaufsrecht verfolgte Zweck auch tatsächlich erreicht wird. Die Abwendungsbefugnis hat als Austauschmittel allein eine dem Vorkaufsrecht dienende Funktion, so dass auch eine nachträgliche Geltendmachung des Nichtvorliegens der Vorkaufsrechtsvoraussetzungen möglich sein muss (vgl. Koblizek/Latosik, ZfIR 2020, 608 [611]). Dementsprechend wird gemeinhin angenommen, dass auch ein zwischen der Gemeinde und dem Verkäufer zustande gekommener Kaufvertrag bei fristgemäßer Abgabe der Abwendungserklärung selbst dann wieder aufgelöst werden kann, wenn der Ausübungsbescheid unanfechtbar geworden ist (vgl. etwa Paetow, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Stand Februar 2024, § 27 Rn. 5).

Soweit der Bekl. sich für seine gegenläufige Rechtsauffassung, der Kl. könne nicht geltend machen, dass im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung ein Vorkaufsrecht nicht bestanden habe, auf die Literaturstelle Kronisch, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Stand Januar 2024, § 27 Rn. 3 beruft, interpretiert er die dortigen, allerdings insoweit unklaren Ausführungen wohl nicht zutreffend, denn diese dürften allein dahin zu verstehen sein, dass Unsicherheiten bezüglich des Bestehens des Vorkaufsrechts nicht zu Lasten des Käufers (aber eben auch nicht zu Unrecht zu seinen Gunsten) gehen dürfen (so Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger aaO. § 27 Rn. 1). Selbst wenn die genannte Literaturstelle i.S.d. Bekl. zu verstehen sein sollte, wäre ihr aus den oben genannten Gründen nicht zu folgen. Die einseitige Abwendungserklärung unterscheidet sich damit von der zweiseitigen Abwendungsvereinbarung (vgl. zu dieser VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2023 - 13 K 208/23) dadurch, dass Letztere sich als selbständig tragende, fehlerunanfälligere (Vertrags-) Grundlage zwischen die gesetzliche Rechtslage und die Ausübung des Vorkaufsrechts schiebt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 - IV C 84.73 - juris Rn. 73).

bb. Gemessen an diesem Maßstab haben die Abwendungsvoraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Zeitraum von der Abgabe der Erklärung bis zum Ablauf der Erklärungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht vorgelegen.

Infolge des Urteils des BVerwG vom 9. November 2021 - 4 C 1.20 - (juris = GE 2022, 49 = NJW 2022, 341 = NVwZ 2022, 75 = ZfBR 2022, 61 = BauR 2022, 244) konnte der Bekl. die Abgabe einer Abwendungserklärung mangels Vorkaufsrechts im Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung mit der Folge von deren Unwirksamkeit nicht verlangen, da das Kaufgrundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungssatzung bebaut war sowie genutzt wurde und die baulichen Anlagen keine erkennbaren oder vom Bekl. dargetane Missstände oder Mängel aufwiesen. […]

Das Bundesverwaltungsgericht hatte entschieden, dass in Milieuschutzgebieten ein kommunales Vorkaufsrecht entgegen der langjährigen Berliner Praxis nicht bestand (GE 2022, 49). Gleichwohl getroffene Abwendungsvereinbarungen waren deshalb kündbar (OVG Berlin-Brandenburg, GE 2024, 47). Anders allerdings in mehreren Entscheidungen die 13. Kammer des VG Berlin (Dyroff, GE 2024 [1] 25, Fn. 6). Nach Auffassung der 13. Kammer sind aber einseitige Abwendungserklärungen unwirksam.

Der Kläger hatte ein Grundstück im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung (Milieuschutzgebiete) gekauft; im Verwaltungsverfahren gab er eine Erklärung zur Abwendung des Vorkaufsrechts ab, wonach bestimmte Baumaßnahmen unterlassen werden sollten. Nach Bekanntwerden der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verlangte der Kläger Feststellung der Unwirksamkeit seiner Abwendungserklärung.

Das Verwaltungsgericht Berlin bestätigte die Auffassung, dass die Abwendungserklärung keine Rechtsverpflichtungen des Klägers begründe. Sie sei als einseitigeVerpflichtungserklärung schon dann unwirksam, wenn ein kommunales Vorkaufsrecht nicht bestand.

Aus Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Gesetzeszweck des § 27 Baugesetzbuch ergebe sich, dass die Erklärung unwirksam sei, wenn zum Zeitpunkt der Abgabe die gesetzlichen Voraussetzungen nicht vorlagen. Das sei hier der Fall, wie sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ergebe, wonach im Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung kein gemeindliches Vorkaufsrecht besteht, wenn das Kaufgrundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungssatzung bebaut war und genutzt wurde.

Anders das VG München (Urteil vom 5. Februar 2024 - M 8 K 23.2455), das die einseitige Erklärung als bindende Vereinbarung ansieht. Auch eine Abwendungsvereinbarung hält Putzer (NVwZ 2022, 222) nur bei Unzumutbarkeit für den Käufer im Einzelfall für nicht bindend, weil nur dann ein Recht auf Vertragsanpassung bestehe.