Unverhältnismäßige Beschränkung durch Denkmalschutz

1. Denkmalschutzrechtliche Regelungen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, sind mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn sie unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließen und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthalten.

2. Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten.

3. Wie der Gesetzgeber auf normativer Ebene mit der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums auch Voraussetzungen, Art und Umfang des Ausgleichs sonst unverhältnismäßiger Belastungen zu regeln hat, muß die Verwaltung bei der Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden. Die Voraussetzungen dafür muß der Gesetzgeber schaffen.

4. § 13 Abs. 1 Satz 2 des rheinland pfälzischen Denkmalschutz- und pflegegesetzes ist mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar.

Das Verfahren betrifft die Frage, ob es mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, daß der Gesetzgeber eine Berücksichtigung von Interessen des Eigentümers bei der Entscheidung über die Beseitigung eines Baudenkmals nicht vorsieht.

I. In Rheinland-Pfalz sind "Gegenstände aus vergangener Zeit", an deren Erhaltung und Pflege ein öffentliches kulturhistorisches Interesse besteht, Kulturdenkmäler (§ 3 des Landesgesetzes zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler [Denkmalschutz- und pflegegesetz - DSchPflG] vom 23. März 1978 [GVBl S. 159]). Sie müssen vom Eigentümer erhalten und gepflegt werden (§ 2 Abs. 1). Sind sie von der Verwaltung förmlich unter Schutz gestellt worden, dürfen sie nur noch mit behördlicher Genehmigung verändert oder beseitigt werden (§§ 8, 13). Über Veränderungsanträge entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Die Beseitigung eines Kulturdenkmals darf jedoch nur im öffentlichen Interesse genehmigt werden (§ 13 Abs. 1). Eigentümerinteressen bleiben dabei unberücksichtigt.

Maßnahmen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege werden im Rahmen der verfügbaren Mittel vom Land gefördert (§ 29 Abs. 1). Ein Kulturdenkmal darf enteignet werden, wenn es auf andere zumutbare Weise nicht erhalten werden kann (§ 30 Abs. 1 Nr. 1). Das Land muß den Eigentümer entschädigen, wenn er sein Grundstück wegen einer denkmalschutzrechtlichen Maßnahme nicht mehr wie bisher verwenden kann und die wirtschaftliche Nutzbarkeit insgesamt erheblich beschränkt wird (§ 31 Abs. 1 Satz 1). Eine angemessene Entschädigung sieht das Gesetz auch für den Fall vor, daß eine denkmalschutzrechtliche Maßnahme "in sonstiger Weise enteignend wirkt" (§ 31 Abs. 1 Satz 2).

C. § 13 Absatz 1 Satz 2 des rheinland pfälzischen Landesgesetzes zum Schutz und zur Pflege der Kulturdenkmäler (Denkmalschutz- und -pflegegesetz - DSchPflG) vom 23. März 1978 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 159) ist mit Artikel 14 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.

I. 1. Bei § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG handelt es sich um eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die anhand von Art. 14 Abs. 1 GG und nicht nach Art. 14 Abs. 3 GG zu beurteilen ist.

Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen (BVerfGE 56, 249 [270 ff.] - abweichende Meinung; 70, 191 [199 f.] m. w. N.; 71, 137 [143]; 72, 66 [76]). Dies geschieht entweder durch ein Gesetz, das einem bestimmten Personenkreis konkrete Eigentumsrechte nimmt - Legalenteignung -, oder durch behördlichen Vollzugsakt aufgrund gesetzlicher Ermächtigung zu einem solchen Zugriff - Administrativenteignung (vgl. BVerfGE 52, 1 [27]; 58, 300 [330 f.]; strRspr.).

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Weder die zur Prüfung gestellte Norm, auf der die Genehmigungspflicht für die Beseitigung geschützter Kulturdenkmäler beruht, noch die Versagung der Genehmigung selbst stellen eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG dar. Die Regelung entzieht keine konkreten Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, sondern beschränkt generell und abstrakt die Nutzungsmöglichkeiten eines mit einem Denkmal bebauten Grundstücks; der Versagungsakt aktualisiert diese Beschränkung. § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG bestimmt damit Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Einordnung der Norm ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung unabhängig. Sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (vgl. BVerfGE 83, 201 [211 ff.]).

Da somit die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Norm anhand von Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 GG zu beurteilen ist, gilt die in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG aufgestellte Forderung, daß Enteignungsgesetze zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regeln müssen (Junktim Klausel), ebensowenig wie die Rechtswegregelung in Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG.

2. Der Gesetzgeber muß bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muß sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE 70, 191 [200]; 79, 174 [198]; 87, 114 [138 f.]; 91, 294 [308]).

Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es ei-nen besonders ausgeprägten Schutz (vgl. BVerfGE 42, 263 [294]; 50, 290 [340]; 70, 191 [201]; 95, 64 [84]). Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers um so größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 53, 257 [292]).

Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind in diesem Rahmen als Ausfluß der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam (BVerfGE 52, 1 [27 f.]), hierauf gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig und können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden. Zu einem Entschädigungsanspruch führen sie von Verfassungs wegen nicht (vgl. BVerfGE 58, 300 [320]).

II. Nach diesen Grundsätzen steht § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG mit Art. 14 Abs. 1 GG nicht im Einklang.

1. Die Regelung, die eine Berücksichtigung von Eigentümerbelangen - anders als andere Landesdenkmalschutzgesetze - nicht vorsieht, schränkt die Rechte der von ihr betroffenen Eigentümer in bestimmten Fallgestaltungen unverhältnismäßig stark ein.

a) Der Schutz von Kulturdenkmälern ist ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen, Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigt. Die Verfassung für Rheinland Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. S. 209, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Oktober 1995 [GVBl S. 405]) verpflichtet zudem in Art. 40 Abs. 3 das Land, die Denkmäler der Kunst und der Geschichte in seine Obhut und Pflege zu nehmen.

b) Der Genehmigungstatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG ist geeignet und erforderlich, den Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Da die Beseitigung eines Kulturdenkmals nur genehmigt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes überwiegen, und zu prüfen ist, ob den überwiegenden Erfordernissen des Gemeinwohls nicht auf andere Weise Rechnung getragen werden kann, ist die Bewahrung geschützter Kulturdenkmäler in allen sonstigen Fällen gesichert. Ein anderes, gleich wirksames, aber das Eigentum weniger beeinträchtigendes Mittel ist nicht erkennbar.

c) Die Anwendung der Norm führt im Regelfall auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Eigentümers im engeren Sinn. Dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung eines geschützten Denkmals kann nur durch Inpflichtnahme des Eigentümers des Grundstücks und Gebäudes Rechnung getragen werden, dessen Eigentum daher einer gesteigerten Sozialbindung unterliegt. Sie ergibt sich aus der Situationsgebundenheit, hier der Lage und Beschaffenheit des Grundstücks (vgl. BVerwGE 94, 1 [4]; BGHZ 105, 15 [18] jeweils m.w.N.; BayObLG, BayVBl. 1999, S. 251 [252]).

Durch das Beseitigungsverbot wird die bestehende Nutzung eines Baudenkmals nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes und im Blick auf Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG muß der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, daß ihm möglicherweise eine rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt wird. Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums (vgl. BVerfGE 91, 294 [310]).

d) Anders liegt es aber, wenn für ein geschütztes Baudenkmal keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht. Dazu kann es kommen, wenn die ursprüngliche Nutzung infolge geänderter Verhältnisse hinfällig wird und eine andere Verwendung, auf die der Eigentümer in zumutbarer Weise verwiesen werden könnte, sich nicht verwirklichen läßt. Wenn selbst ein dem Denkmalschutz aufgeschlossener Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch auch nicht veräußern kann, wird dessen Privatnützigkeit nahezu vollständig beseitigt. Nimmt man die gesetzliche Erhaltungspflicht hinzu, so wird aus dem Recht eine Last, die der Eigentümer allein im öffentlichen Interesse zu tragen hat, ohne dafür die Vorteile einer privaten Nutzung genießen zu können. Die Rechtsposition des Betroffenen nähert sich damit einer Lage, in der sie den Namen "Eigentum" nicht mehr verdient. Die Versagung einer Beseitigungsgenehmigung ist dann nicht mehr zumutbar. Erfordert das Allgemeinwohl nach Auffassung des Gesetzgebers dennoch die Erhaltung des geschätzten Kulturdenkmals, wie es bei Bauwerken hoher kulturhistorischer Bedeutung denkbar ist, kann dies nur auf dem Wege der Enteignung (§ 30 Abs. 1 Nr. 1 DSchPflG) erreicht werden.

Wo die Grenze der Zumutbarkeit im einzelnen verläuft und in welchem Umfang Eigentümer von der zur Prüfung gestellten Norm in unzumutbarer Weise getroffen werden, kann offenbleiben. Die Verfassungswidrigkeit von § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG folgt bereits daraus, daß die Norm unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließt und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthält.

2. An der Unverhältnismäßigkeit des Beseitigungsverbots in bestimmten Fallgruppen ändert sich durch § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG nichts. Nach dieser sogenannten salvatorischen Klausel hat das Land eine angemessene Entschädigung zu leisten, wenn eine auf das Denkmalschutzgesetz gestützte Maßnahme zwar die bisherige Nutzung unberührt läßt (Satz 1), aber dennoch ("in sonstiger Weise") enteignend wirkt. Zwar kann der Gesetzgeber unzumutbare Auswirkungen einer den Inhalt des Eigentums bestimmenden Regelung grundsätzlich - wenngleich nicht uneingeschränkt - durch Ausgleichsmaßnahmen verhindern (a). § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG kann diese Funktion aber nicht erfüllen, weil die Vorschrift den Anforderungen, die an eine Ausgleichsregelung zu stellen sind (b), nicht genügt (c).

a) Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen.

aa) Es ist dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, eigentumsbeschränkende Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält, auch in Härtefällen durchzusetzen, wenn er durch kompensatorische Vorkehrungen unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt (vgl. BVerfGE 58, 137 [149 f.]; 79, 174 [192]; 83, 201 [212 f.]). Durch einen solchen Ausgleich kann in bestimmten Fallgruppen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer sonst unverhältnismäßigen oder gleichheitswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG herbeigeführt werden.

bb) Ausgleichsregelungen sind freilich nicht generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel, unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, müssen grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und dem Gleichheitsgebot entsprechen (vgl. BVerfGE 79, 174 [198] m.w.N.). Wo ausnahmsweise die Anwendung des Gesetzes zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers führt, können Ausgleichsregelungen aber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen.

cc) Kompensatorische Maßnahmen helfen schließlich in den Fällen nicht weiter, in denen weder mit technischen oder administrativen noch mit finanziellen Mitteln ein Ausgleich gefunden werden kann, der dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und damit vor Art. 14 Abs. 1 GG standhält. Eine solche Lage kann im hier einschlägigen Bereich etwa dann vorliegen, wenn der Erhaltung eines Denkmals in der gegebenen Situation verhältnismäßig geringes Gewicht zukommt, die Belange des Eigentümers aber besonders schutzwürdig und nicht rein finanzieller Natur sind. Für solche Härtefälle muß das Gesetz eine Beseitigung des Baudenkmals im Rahmen einer Dispensvorschrift zulassen, um uneingeschränkt mit der Eigentumsgarantie im Einklang zu stehen.

b) Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG müssen den folgenden Anforderungen entsprechen:

aa) Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Er ist gehalten, die verfassungsrechtlichen Grenzen inhaltsbestimmender Gesetze zu wahren, und darf, wenn er ein zwingendes Verbot ausspricht, nicht darauf vertrauen, daß die Verwaltung oder die Gerichte Verletzungen der Eigentumsgarantie gegebenenfalls durch ausgleichende Vorkehrungen oder Geldleistungen vermeiden. Soweit kompensatorische Entschädigungsansprüche begründet werden sollen, kann dies ohnehin, auch mit Rücksicht auf das Budgetrecht des Parlaments, nur durch ein Gesetz geschehen.

bb) Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen.

cc) Wie der Gesetzgeber auf normativer Ebene mit der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums auch Voraussetzungen, Art und Umfang des Ausgleichs sonst unverhältnismäßiger Belastungen zu regeln hat, muß die Verwaltung bei der Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden (ebenso Hermes, NVwZ 1990, S. 733 f.).

Ein Eigentümer, der einen ihn in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beeinträchtigenden Verwaltungsakt für unverhältnismäßig hält, muß ihn im Verwaltungsrechtsweg anfechten. Läßt er ihn bestandskräftig werden, so kann er eine Entschädigung auch als Ausgleich im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mehr einfordern (vgl. BVerfGE 58, 300 [324]). Der Betroffene muß sich daher entscheiden, ob er den die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Eingriffsakt hinnehmen oder anfechten will. Diese Entscheidung kann er sinnvoll nur treffen, wenn er weiß, ob ihm ein Ausgleich zusteht. Es ist dem Betroffenen nicht zuzumuten, einen Verwaltungsakt, den er für unvereinbar mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes hält, in der unsicheren Erwartung eines nachträglich in einem anderen Verfahren zu bewilligenden Ausgleichs bestandskräftig werden zu lassen. Auch die Verwaltungsgerichte müssen, um die Rechtmäßigkeit eines in Eigentumspositionen eingreifenden Verwaltungsaktes abschließend beurteilen zu können, wissen, ob und in welcher Weise eine anderenfalls unzumutbare Belastung ausgeglichen wird.

Der Gesetzgeber hat seine materiell rechtlichen Ausgleichsregelungen deshalb durch verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften zu ergänzen, die sicherstellen, daß mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Verwaltungsakt zugleich über einen dem belasteten Eigentümer gegebenenfalls zu gewährenden Ausgleich entschieden wird; bei finanzieller Kompensation ist zumindest dem Grunde nach über das Bestehen des Anspruchs zu entscheiden.

c) Die salvatorische Klausel des § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG genügt diesen Anforderungen nicht. Weder sieht sie vor, daß eine verfassungswidrige Inanspruchnahme des Eigentums in erster Linie durch Ausnahme- und Befreiungsregelungen sowie sonstige administrative und technische Vorkehrungen vermieden werden soll, noch regelt sie das Verwaltungsverfahren so, daß dem Rechtsschutz des Betroffenen in der dargelegten Weise Rechnung getragen wird. Schon deshalb bietet sie keine verfassungsrechtlich ausreichende Grundlage, unverhältnismäßige Eingriffe aufgrund von § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG auszugleichen. Ob für die Vorschrift, die weder als Grundlage einer Enteigungsentschädigung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG noch als Ausgleichsregelung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht kommt, angesichts ihres Wortlauts, der Gesetzessystematik und des Willens des Gesetzgebers überhaupt noch ein Anwendungsbereich verbleibt, ist von den zuständigen Gerichten zu entscheiden.

III. Die Unvereinbarkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG mit Art. 14 Abs. 1 GG führt nicht zur Nichtigkeit der Vorschrift. Das Bundesverfassungsgericht kann von dem Ausspruch dieser Rechtsfolge absehen, wenn der Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten hat, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen.

So liegt es hier. Die Nichtigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG hätte nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auffassung des vorlegenden Gerichts zur Folge, daß die Beseitigung eines geschützten Kulturdenkmals weiterhin genehmigungsbedürftig bliebe, die Denkmalschutzbehörde über einen entsprechenden Antrag aber nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden und dabei auch die Belange des Eigentümers zu berücksichtigen hätte. In Fällen, in denen dem Eigentümer die Erhaltung des Denkmals nicht zumutbar ist, müßte das Ermessen verfassungskonform dahin ausgeübt werden, daß die Genehmigung zum Abbruch des Denkmals erteilt wird. Damit wäre aber die Absicht des Gesetzgebers durchkreuzt, eine Beseitigung von Kulturdenkmälern nur im übergeordneten öffentlichen Interesse hinzunehmen, obwohl er seine Absicht - wie dargelegt - in verfassungskonformer Weise verwirklichen kann. Diese Alternative würde jedenfalls zeitweise versperrt, wenn § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG für nichtig erklärt würde.

Dem Gesetzgeber wird eine Frist bis zum 30. Juni 2001 gesetzt, innerhalb derer er sich entscheiden muß, ob er den Denkmalschutz mit Hilfe von Befreiungs- und Ausgleichsregelungen soweit verfassungsrechtlich möglich aufrechterhalten oder ob er die vom Oberverwaltungsgericht für den Fall der Nichtigkeit des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG angenommene Rechtsfolge eintreten lassen und damit eine Beseitigung von Kulturdenkmälern hinnehmen will, wenn ihre Erhaltung dem Eigentümer nicht zugemutet werden kann.

Bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat - längstens bis zum Ablauf der Frist -, kann über Anträge auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Beseitigungsgenehmigung nicht abschließend entschieden werden, wenn die Beseitigung nicht im öffentlichen Interesse erlaubt werden soll. Sofern § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG einer Beseitigung nicht im Wege steht, sind Positionen, die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt werden, nicht beeinträchtigt. Das Grundgesetz steht daher einer weiteren Anwendung der Norm in diesem Umfang nicht entgegen. Beseitigungsgenehmigungen aus Rücksichtnahme auf die privaten Belange des Denkmaleigentümers können hingegen nicht erteilt werden, ohne den erkennbaren Zweck des Gesetzes zu vereiteln. Anhängige Genehmigungsverfahren und Verwaltungsstreitigkeiten sind längstens bis zum 30. Juni 2001 auszusetzen, wenn nicht vorher eine Neuregelung getroffen ist.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat in einem gerichtlichen Vorlageverfahren entschieden, daß § 13 Abs. 1 Satz 2 Denkmalschutz- und -pflegegesetz des Landes Rheinland-Pfalz wegen Verstoßes gegen die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) mit dem GG unvereinbar ist. Nach dieser Vorschrift (Wortlaut GE 1999, 823) darf die Beseitigung eines Kulturdenkmals nur im öffentlichen Interesse genehmigt werden. Eigentümerinteressen bleiben dabei unberücksichtigt. Der Gesetzgeber hat bis zum 30. Juni 2001 Zeit, eine verfassungsgemäße Regelung zu erlassen. Ergeht innerhalb dieser Frist keine Neuregelung, muß eine Beseitigung von Kulturdenkmälern hingenommen werden, wenn ihre Erhaltung dem Eigentümer unzumutbar ist. Die entsprechenden Vorschriften des Berliner Denkmalschutzgesetzes (vgl. §§ 11 ff.) sehen im Kern dieselben Regelungen vor. Darüber hinaus wird diese Entscheidung wohl auch Auswirkungen auf den Natur- und Landschaftsschutz haben. Ob etwa die Baumschutzverordnungen beispielsweise in der heutigen Form noch aufrechterhalten werden können, ist zweifelhaft.

I. Ein Industrieunternehmen beantragte 1981 die Genehmigung zum Abbruch einer in seinem Eigentum stehenden Villa aus dem späten 19. Jahrhundert. Es habe für das Gebäude keine betriebliche Verwendung mehr, jahrelange Bemühungen um eine sonstige sinnvolle Nutzung oder Verpachtung des Gebäudes seien ohne Erfolg geblieben. Die Erhaltung der Bausubstanz erfordere einen unverhältnismäßigen Energie- und Instandsetzungsaufwand.

Die Behörden stellten das Gebäude 1983 förmlich unter Denkmalschutz und versagten die Erteilung einer Abbruchgenehmigung. Gründe des Gemeinwohls, die eine Genehmigung rechtfertigen könnten, gebe es nicht. Daß sich für das Gebäude keine Nutzung finden lasse und die Unterhaltung des Anwesens wegen der hohen Erhaltungskosten unwirtschaftlich sei, könne bei der Entscheidung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG nicht berücksichtigt werden.

Widerspruch und Klage des Unternehmens blieben erfolglos.

Im Berufungsverfahren legte das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG) dem BVerfG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage vor, "ob § 13 Abs. 1 Satz 2 des ... DSchPflG ... insoweit verfassungswidrig ist, als darin bestimmt wird, daß im Falle der Nr. 1 ... die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege überwiegen."

Nach Auffassung des OVG verstößt die vorgelegte Norm gegen die Eigentumsgarantie.

II. Der Erste Senat des BVerfG hat dem OVG im Ergebnis recht gegeben.

Zur Begründung heißt es u. a.:

1. Die vorgelegte Norm bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

a) Der Schutz von Kulturdenkmälern ist ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen, Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigt. Für Rheinland-Pfalz wird der Denkmalschutz zudem durch eine ausdrückliche Regelung in der Landesverfassung verstärkt.

Der Genehmigungstatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG ist geeignet und erforderlich, den Zweck dieses Gesetzes zu erfüllen.

Der Senat führt weiter aus, daß die Norm auch im engeren Sinne verhältnismäßig ist. Durch das Beseitigungsverbot wird die bestehende Nutzung eines Baudenkmals nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes und im Blick auf Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG ("Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen") muß der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, daß ihm möglicherweise eine rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt wird. Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums.

b) Anders liegt es aber - wie im vorliegenden Fall -, wenn für ein geschütztes Bauwerk keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht. Dazu kann es kommen, wenn die ursprüngliche Nutzung infolge geänderter Verhältnisse hinfällig wird und eine andere Verwendung, auf die der Eigentümer in zumutbarer Weise verwiesen werden könnte, sich nicht verwirklichen läßt. Wenn selbst ein dem Denkmalschutz aufgeschlossener Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch auch nicht veräußern kann, wird dessen Privatnützigkeit nahezu vollständig beseitigt. Nimmt man die gesetzliche Erhaltungspflicht hinzu, so wird aus dem Recht eine Last, die der Eigentümer allein im öffentlichen Interesse zu tragen hat, ohne dafür die Vorteile einer privaten Nutzung zu genießen. Die Rechtsposition des Betroffenen nähert sich damit einer Lage, in der sie den Namen "Eigentum" nicht mehr verdient. Die Versagung einer Beseitigungsgenehmigung ist dann nicht mehr zumutbar. Wo die Grenze der Zumutbarkeit im einzelnen verläuft und in welchem Umfang Eigentümer von der zur Prüfung gestellten Norm in unzumutbarer Weise getroffen werden, kann offenbleiben. Die Verfassungswidrigkeit von § 13 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG folgt bereits daraus, daß die Norm unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließt und keinerlei Vorkehrungen zur Vermeidung derartiger Eigentumsbeschränkungen enthält.

c) An diesem Ergebnis ändert auch die Entschädigungspflicht des § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG nichts.

Zwar können unzumutbare Auswirkungen einer den Inhalt des Eigentums bestimmenden Regelung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) grundsätzlich durch Ausgleichsmaßnahmen verhindert werden. § 31 Abs. 1 Satz 2 DSchPflG kann diese Funktion aber nicht erfüllen, weil die Vorschrift den Anforderungen, die an eine Ausgleichsregelung zu stellen sind, nicht genügt. Denn ein solcher Ausgleich muß durch Gesetz geregelt werden und darf sich nicht auf eine Entschädigung in Geld beschränken. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG verlangt, daß in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten.

Der Gesetzgeber muß in seiner Ausgleichsregelung darüber hinaus sicherstellen, daß mit einem das Eigentumsrecht beschränkendem behördlichen Verwaltungsakt zugleich über einen dem belasteten Eigentümer gegebenenfalls zu gewährenden Ausgleich entschieden wird; bei finanzieller Kompensation ist zumindest dem Grunde nach über das Bestehen des Anspruchs zu entscheiden. Nur dann kann sich der Eigentümer sinnvoll entscheiden, ob er einen beeinträchtigenden Verwaltungsakt (beispielsweise die Versagung einer Abrißgenehmigung) hinnehmen oder anfechten will.

2. Folgen der Entscheidung

Dem Gesetzgeber wird eine Frist bis zum 30. Juni 2001 gesetzt, innerhalb derer er sich entscheiden muß, ob er den Denkmalschutz mit Hilfe von Befreiungs- und Ausgleichsregelungen aufrechterhalten will. Erläßt er keine Neuregelung, so muß ab 1. Juli 2001 eine Beseitigung von Kulturdenkmälern hingenommen werden, wenn ihre Erhaltung dem Eigentümer nicht zugemutet werden kann.

Bis zum Fristablauf kann über Anträge auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Beseitigungsgenehmigung nicht abschließend entschieden werden, wenn die Beseitigung nicht im öffentlichen Interesse erlaubt werden soll. Anhängige Genehmigungsverfahren und Verwaltungsrechtsstreitigkeiten sind längstens bis zum 30. Juni 2001 auszusetzen.