Übertragung von Anteilen an überörtlichen Kapitalgesellschaften, Beteiligungsquote, Quotierungsverfahren, Altlastensanierungen

1. § 4 Abs. 2 KVG gibt den Gemeinden nicht nur einen Anspruch auf Übertragung von Anteilen an überörtlichen Kapitalgesellschaften, sondern auch einen Anspruch auf Feststellung ihrer Beteiligungsquote. 2. Die Zuordnungsbehörde darf die Maßstäbe für die Bemessung der kommunalen Beteiligungsquoten durch Verwaltungsvorschriften konkretisieren. Will sie diese während des Quotierungsverfahrens ändern, so darf die Änderung ein begründetes Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht ohne hinreichenden Grund enttäuschen, und die geänderte Verwaltungsvorschrift muß auch ihrerseits rechtmäßig sein.

3. Die Anordnung der Zuordnungsbehörde, daß die Rückstellungen für Altlastensanierungen bei der Ermittlung der kommunalen Geschäftsanteile an den regionalen Gasversorgungsgesellschaften im Gebiet der ehemaligen DDR zu 100 v. H. als Passiva des Betriebsvermögens zu berücksichtigen seien, war rechtswidrig.

Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe die klagende Stadt nach § 4 Abs. 2 KVG an der Erdgas Mark Brandenburg GmbH (EMB), der Beigeladenen zu 1, zu beteiligen ist.

Bis zum 1. Juli 1990 erfolgte die Energieversorgung (Strom und Gas) im Gebiet der Kl. durch den VEB Energiekombinat Potsdam. Dieser wurde zum 1. Juli 1990 in eine Aktiengesellschaft - die MEVAG - umgewandelt, deren einzige Aktionärin die Treuhandanstalt, die heutige Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) und Beigeladene zu 2, war. Zur Trennung von Gas- und Stromsektor wurde im Juni 1991 mit wirtschaftlicher Wirkung zum 1. Juli 1990 ein regionales Gasversorgungsunternehmen, die EMB, abgespalten. Im Juli 1991 übertrug die Treuhandanstalt im Zuge der sog. Gasverträge 51 v. H. der Geschäftsanteile an der EMB an private Energieversorgungsunternehmen. Unter dem 17. November 1994 beantragte die Kl. bei der Zuordnungsbehörde die Übertragung des auf sie entfallenden Geschäftsanteils an der EMB.

Mit Spaltbeschluß vom 7. Dezember 1994 errichtete die Treuhandanstalt die Gasversorgung Luckenwalde GmbH und übertrug ihr denjenigen Unternehmensteil der EMB, der dem Gasgeschäft im örtlichen Bereich der Kl. dient. 51 v. H. der Gesellschaftsanteile übertrug die Treuhandanstalt einem privaten Energieversorgungsunternehmen. Mit notariellem Vertrag vom 13. Dezember 1994 verkaufte und übertrug sie die restlichen 49 v. H. der Anteile an die Stadtwerks-GmbH der Kl., die Beigeladene zu 3, gegen Bezahlung eines Kaufpreises in Höhe von 49 v. H. des Wertes der Gasversorgung Luckenwalde GmbH per 31. Dezember 1990, der durch externe Gutachter nach dem Ertragswertverfahren bestimmt werden sollte. Auf den Kaufpreis sollte der Wert des Anspruchs der Stadt gemäß § 4 Abs. 2 KVG sowie ein eventueller Restitutionsanspruch der Stadt angerechnet werden. § 1 Abs. 5 und weitgehend wortgleich § 2 Abs. 5 des Vertrages bestimmten, daß der Anspruch der Stadt aus § 4 Abs. 2 KVG auf Beteiligung an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft erledigt sei, "soweit er durch den Wert der zu übertragenden Geschäftsanteile bestimmt wird"; "etwaige weitere Ansprüche gemäß Kommunalvermögensgesetz bleiben davon unberührt".

Mit der Ermittlung der den Gemeinden nach § 4 Abs. 2 KVG zustehenden Kapitalanteile an der EMB beauftragte die Treuhandanstalt/BvS das Wirtschaftsprüfungsunternehmen WE., das sein Gutachten am 8. September 1995 erstattete. (...)

Da für die Kl. infolge erheblicher Altlastenrückstellungen ein negatives Reinvermögen ermittelt wurde, setzte der Gutachter auch ihren Kapitalanteil an der EMB mit 0 v. H. an. Mit Schreiben vom 26. Februar 1996 teilte die BvS der Kl. dieses Ergebnis mit und fügte hinzu, daß sie die Berechnungen der WE. anerkannt habe. Mit Zuordnungsbescheid vom 17. November 1997 stellte der Präsident der BvS fest, "daß die der Antragstellerin (Kl.) nach § 4 Abs. 2 KVG dem Grunde nach zustehenden Beteiligungsansprüche an der EMB in Höhe von 0 Geschäftsanteilen bestehen."

Mit ihrer Klage begehrt die Kl. die Aufhebung des Zuordnungsbescheides und die Verpflichtung der Bekl. zur Neubescheidung ihres Zuordnungsantrags. Die Berechnungen der WE. seien in mehrfacher Hinsicht offenkundig fehlerhaft, so daß sie von der Zuordnungsbehörde nicht hätten anerkannt werden dürfen. (...) Zudem nehme die Überbürdung sämtlicher Altlasten gerade den Stadtwerkskommunen jeden Beteiligungsanspruch an der EMB, was der Absicht des § 4 Abs. 2 KVG zuwiderlaufe. Schließlich stimme mit der Überbürdung der vollen Sanierungskosten nicht überein, daß das sanierungsbedürftige Grundstück entgegen den Vorgaben der Treuhandanstalt gar nicht als örtliches Gasvermögen der Kl. angesehen und auch nicht der Gasversorgung Luckenwalde GmbH zugewiesen worden sei.

Mit Urteil vom 20. Januar 2003 hat das Verwaltungsgericht die Klage mit ihrem Anfechtungsbegehren als unbegründet und im übrigen als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Revision wiederholt und vertieft die Kl. ihr bisheriges Vorbringen und hebt besonders hervor: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts habe sie durch § 1 Abs. 5, § 2 Abs. 5 des Vertrages mit der Treuhandanstalt auf ihren Anspruch auf Beteiligung an der EMB nicht vorbehaltlos verzichtet. (...) Vor allem aber habe sie allenfalls auf ihren Anspruch auf Übertragung von Geschäftsanteilen an der EMB verzichtet, keinesfalls jedoch auf ihren Anspruch auf Feststellung, wie groß ihr Beteiligungsanspruch an der EMB ist, sowie auf ordnungsgemäße Durchführung eines auf diese Feststellung zielenden Verwaltungsverfahrens. Dieser Anspruch sei bislang nicht erfüllt, da der angefochtene Feststellungsbescheid auf einem sachlich fehlerhaften, ja willkürlichen Gutachten beruhe. Dem habe das Verwaltungsgericht nachgehen müssen. Statt dessen auf den Zivilrechtsweg zu verweisen, verletze das grundgesetzliche Rechtsschutzgebot aus Art. 19 Abs. 4 GG. Vor allem aber verkenne das Verwaltungsgericht Inhalt und Bedeutung des § 4 Abs. 2 KVG. (...) Der Gemeinde sei ein Mitspracherecht an dem Regionalversorger zugedacht, der für die Versorgung ihres Gebiets zuständig sei. Daher bestehe der Beteiligungsanspruch auch nach Abspaltung einer örtlichen Gasgesellschaft unter Übertragung des örtlichen Gasvermögens fort. Die Bekl. und die Beigeladenen zu 1 und 2 verteidigen das angefochtene Urteil. Die Beigeladene zu 1 macht zusätzlich geltend, die Altlastenfinanzierungszusage sei ihren privaten Gesellschaftern gegeben worden, und zwar erst nach dem 3. Oktober 1990, und müsse schon deshalb außer Ansatz bleiben.

Die Revision der Kl. hat zum Teil Erfolg. Sie führt mit dem Hilfsantrag zur Änderung des angefochtenen Urteils und zur Verpflichtung der Bekl., über den Zuordnungsantrag der Kl. erneut zu entscheiden.

1. Die Klage ist mit den im Revisionsverfahren weiter verfolgten Anträgen zulässig.

a) Das Verwaltungsgericht hat nur die Anfechtungsklage, nicht hingegen die Bescheidungsklage für zulässig angesehen. Jeweils wurde die Klagebefugnis mit Blick auf § 1 Abs. 5 und § 2 Abs. 5 des Vertrages vom 13. Dezember 1994 erörtert, bei der Anfechtungsklage mit positivem, bei der Bescheidungsklage hingegen mit negativem Ergebnis. Das ist widersprüchlich. Richtiger Ansicht nach kann die Klagebefugnis nicht verneint werden; denn das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs kann nicht nach jeglicher Betrachtungsweise mit Sicherheit ausgeschlossen werden (§ 42 Abs. 2 VwGO).

b) Die Bekl. bezweifelt das Rechtsschutzbedürfnis, weil es der Kl. nur um die Vorbereitung ihrer zivilrechtlichen Auseinandersetzung mit der BvS - der Beigeladenen zu 2 - um die Höhe des Kaufpreises aus dem Vertrag gehe. Auch das greift nicht durch. Wenn der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Anspruch auf Erlaß eines Zuordnungs- oder Quotierungsbescheides besteht, so kann die Kl. ihn gerichtlich auch dann geltend machen, wenn sie sich auf den Bescheid in einem nachfolgenden Zivilrechtsstreit berufen will. Das Rechtsschutzbedürfnis könnte allenfalls verneint werden, wenn der erstrebte Bescheid für die Kl. nutzlos wäre, weil ein Zivilgericht sich nicht an ihn gebunden sähe. Das ist aber nicht zu besorgen. Gemäß § 2 Abs. 3 VZOG wirken Zuordnungsbescheide für und gegen alle an dem Verfahren Beteiligten. Das gilt auch für Zuordnungsbescheide nach § 1 Abs. 4 VZOG, auch wenn § 2 Abs. 3 VZOG dort nicht ausdrücklich in Bezug genommen wird. Es gilt auch dann, wenn der Zuordnungsbescheid sich - wie der vorliegend umstrittene - auf die Feststellung einer Beteiligungsquote beschränkt. Bindet der Bescheid aber die Beteiligten, so bindet er auch jedes Gericht, das über die den Beteiligten untereinander bestehenden Rechte und Pflichten zu entscheiden hat, auch jedes Zivilgericht. 2. Mit ihrem Hauptantrag, die Bekl. zur Übertragung von Anteilen an der EMB - der Beigeladenen zu 1 - zu verpflichten, ist die Klage freilich unbegründet. § 4 Abs. 2 KVG zielt grundsätzlich auf die unentgeltliche Übertragung von Anteilen an der regionalen Energieversorgungsgesellschaft. Der Anspruch besteht nach der Trennung von Gas- und Stromsparte fort; er bezieht sich seither auf die Übertragung von Anteilen am regionalen Versorger der jeweiligen Sparte, hier also an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft EMB. Die Übertragung erfolgt durch hoheitliche Zuordnung (§ 1 Abs. 4 VZOG) zu Lasten der Treuhandanstalt/BvS als hoheitlicher Anteilseignerin. Dies hat der Senat im Urteil vom heutigen Tage in der Sache 3 C 36.03 (ZOV 2005, 59) im einzelnen ausgeführt; hierauf wird verwiesen.

Die Kl. hat jedoch auf ihren Übertragungsanspruch im Vertrag vom 13. Dezember 1994 verzichtet. Die Verzichtsklausel (§ 2 Abs. 5) lautet:

"Durch die Übertragung gemäß § 1 ist ein Anspruch auf Beteiligung an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft, soweit er durch den Wert der zu übertragenden Geschäftsanteile bestimmt wird, erledigt; etwaige weitere Ansprüche gemäß Kommunalvermögensgesetz bleiben dadurch unberührt."

Das Verwaltungsgericht hat die Klausel dahin gewürdigt, daß damit Ansprüche aus § 4 Abs. 2 KVG auf Übertragung von Anteilen an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft im Grundsatz ausgeschlossen seien. Allerdings hat es angenommen, daß der "soweit"-Satz den Verzicht einschränke und daß ein restlicher Beteiligungsanspruch fortbestehen könne, sei es in Höhe eines durch die Verrechnung mit dem Kaufpreis unverbrauchten Mehrwerts, sei es in Höhe des relativen Wertes von ortsbezogenem Betriebsvermögen, das - fehlerhaft - der örtlichen Gasgesellschaft nicht übertragen worden sei. An diese Auslegung ist der Senat nicht gebunden. Zwar hat die Kl. insoweit Verfahrensrügen nicht erhoben. Die Auslegung durch das Verwaltungsgericht ist jedoch mehrdeutig und kann das Revisionsgericht schon darum nicht binden. Zudem handelt es sich um eine Klausel, die die Treuhandanstalt vorformuliert und in einer Vielzahl von Verträgen mit Gemeinden in verschiedenen Ländern gleichlautend verwendet hat. Mit Rücksicht auf seine rechtsvereinheitlichende Funktion ist daher auch das Revisionsgericht zur eigenständigen Auslegung der Klausel berufen (vgl. Urteil vom 6. Februar 1975 - BVerwG II C 68.73 - BVerwGE 47, 330 [360] sowie BGH, Urteil vom 19. September 1990 - VIII ZR 239/89 - BGHZ 112, 204 [210]). Die Auslegung durch das Verwaltungsgericht wird der Interessenlage der Vertragsparteien nicht gerecht (§ 133, § 157 BGB). Hierzu ist nicht nur auf die Verzichtsklausel selbst abzustellen, zumal deren Wortlaut mißverständlich ist. Vielmehr sind auch die übrigen Bestimmungen des Vertrages sowie die äußeren Umstände seines Zustandekommens zu würdigen.

Die Vertragsparteien wollten, daß die sog. Stadtwerkskommunen - also Gemeinden, die die örtliche Versorgung ihrer Einwohner mit Gas selbständig wahrnehmen - von der regionalen Gasgesellschaft mit dem ortsbezogenen Betriebsvermögen ausgestattet werden und daß sich die regionale Gasgesellschaft aus der örtlichen Versorgung zurückzieht. Im Gegenzuge sollte die Gemeinde auf ihren Beteiligungsanspruch an der regionalen Gasgesellschaft vollständig verzichten. Nur so konnte die überörtliche von der örtlichen Gasversorgung sauber getrennt und die beabsichtigte Entflechtung und Kommunalisierung erreicht werden. Jede Einschränkung oder Relativierung des Beteiligungsverzichts mußte spätere Streitigkeiten um etwa fortbestehende restliche Beteiligungsansprüche der Stadtwerkskommunen an der regionalen Gesellschaft provozieren und damit die Regelungs- und Befriedungsfunktion des Vertragswerks praktisch beseitigen.

Die Stadtwerkskommunen sollten aber auf ihren Anspruch auf Beteiligung an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft nicht unentgeltlich verzichten. Vielmehr sollte ihnen der wirtschaftliche Wert dieses Beteili-gungsanspruchs vergütet werden. Natürlich konnten hierum Meinungsverschiedenheiten entstehen. Klar war aber, daß derartige Meinungsverschiedenheiten nur den wirtschaftlichen Wert des Beteiligungsanspruchs, nicht mehr aber diesen selbst betreffen sollten. Dem wird nur eine Ver-tragsauslegung gerecht, die sämtliche näheren Bestimmungen, Einschränkungen und Relativierungen im Vertragstext nur auf den wirtschaftlichen Wert des Beteiligungsanspruchs bezieht, den Verzicht auf den Beteiligungsanspruch selbst aber unberührt läßt. Die Verzichtsklausel umfaßt daher den Anspruch auf Beteiligung an der regionalen Gas-versorgungsgesellschaft zur Gänze. Die "etwaigen weiteren Ansprüche gemäß Kommunalversorgungsgesetz", die "dadurch unberührt" bleiben, beziehen sich auf andere Ansprüche als den Anspruch auf Beteiligung an der regionalen Gasgesellschaft, sei es auf den diesem vorausliegenden Anspruch auf Feststellung der Beteiligungsquote (dazu unten 3.), sei es auf etwaige Beteiligungsansprüche nach § 4 Abs. 2 KVG an anderen Ka-pitalgesellschaften außerhalb der Gassparte oder auf andere Ansprüche nach dem Kommunalvermögensgesetz außerhalb von § 4 Abs. 2 KVG. Der "soweit"-Einschub im ersten Halbsatz meint keine zusätzliche Ein-schränkung des Verzichts. Das Wort "soweit" ist nicht im einschränkenden Sinne gemeint, sondern steht für "insofern als" oder "in dem Sinne daß". Der Einschub gibt lediglich der übereinstimmenden Wertung der Vertragsparteien Ausdruck, daß die übertragene Beteiligung an der ört-lichen Gasspaltgesellschaft der Beteiligung an der regionalen Gasgesellschaft nach ihrem Wert entspricht und daher den Verzicht rechtfertigt.

Die berechtigten Interessen der Stadtwerkskommunen gebieten nicht die Annahme eines fortbestehenden Restanspruchs auf Beteiligung an der regionalen Gasgesellschaft. Die Auslegung durch das Verwaltungsgericht wird erkennbar von der Sorge geleitet, den örtlichen Gasspaltgesellschaften könne nicht das gesamte ortsbezogene Betriebsvermögen der regionalen Gesellschaft übertragen werden. Das verkennt, daß die Treuhandanstalt als insofern alleinverfügungsbefugte Gesellschafterin der regionalen Gesellschaft verpflichtet ist, das gesamte ortsbezogene Betriebsvermögen zu übertragen, also in den Spaltungsplan aufzunehmen (vgl. § 2 SpTrUG). Das ergibt sich aus dem dritten Absatz der Präambel des mit der Kl. wie mit anderen Gemeinden geschlossenen Vertrages. Es ist im übrigen schon aus den Gasverträgen vom Juni/Juli 1991 und aus dem Vermerk der Treuhandanstalt zur Situation bei Gas vom 29. Januar 1993 herzuleiten, die insofern den Inhalt des mit der Kl. geschlossenen Vertrages bestimmen. Soweit noch zulässig, ist gegebenenfalls der Spaltungsbeschluß zu ändern; andernfalls kann die Korrektur durch Einzelrechtsgeschäft erfolgen (Haritz in: Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, B 230, § 2 SpTrUG Rn. 64). Im übrigen beeinflußt die Frage, ob ein bestimmter Vermögensgegenstand dem ortsbezogenen oder dem überörtlichen Betriebsvermögen der regionalen Gasversorgungsgesellschaft zuzuordnen sei, nicht nur den Beteiligungsanspruch aus § 4 Abs. 2 KVG selbst, sondern zugleich dessen Wert, um den zu streiten im Vertrag nicht verzichtet wurde; insofern bleiben die kommunalen Interessen gewahrt.

Zu einer einschränkenden Auslegung der Verzichtsklausel nötigt schließlich auch nicht die Möglichkeit, daß der Wert des ursprünglichen Beteiligungsanspruchs, auf den die Gemeinde verzichtet hat, durch die Verrechnung mit dem geschuldeten Kaufpreis nicht aufgezehrt wird. Diese Möglichkeit liegt nicht fern, zumal wenn die Gemeinde nicht sämtliche Anteile an der örtlichen Gasspaltgesellschaft erwirbt, sondern wie die Kl. nur 49 v. H. Ob und auf welchem Wege den Gemeinden der geldwerte Ausgleich für den erklärten Verzicht gleichwohl ungeschmälert zugute kommt, haben im Streitfall die Zivilgerichte zu entscheiden. Sie werden dabei aber bedenken, daß der Verzicht einen vollständigen geldwerten Ausgleich zur Voraussetzung hatte. Das legt nahe, daß die in § 2 Abs. 7 des Vertrages bedungene Pflicht, eine Differenz zwischen Wertausgleich und Kaufpreis durch Zahlung auszugleichen, nicht nur zu Lasten der Gemeinde, sondern auch zu ihren Gunsten anzuwenden ist, daß also auch die Treuhandanstalt (BvS) einen für sie negativen Saldo durch Zahlung an die Gemeinde auszugleichen hat. Daß dies gewollt war, ergibt sich auch aus Ziff. 1 (am Ende) des bereits erwähnten Vermerks der Treuhandanstalt zur Situation bei Gas vom 29. Januar 1993. Dort heißt es:

"Der Kaufpreis wird von der Treuhandanstalt gestundet, bis die wie vorstehend ermittelten Ansprüche festgestellt sind und gegengerechnet werden können. Eventuell bestehende Differenzbeträge zugunsten oder zu Lasten der Treuhandanstalt werden, verzinst ab 01.01.1991, ausgeglichen."

Auf die Frage, ob im vorliegenden Fall örtlich bezogenes Gasvermögen im Spaltungsplan fehlerhaft nicht auf die örtliche Spaltgesellschaft übertragen wurde, kommt es damit nicht an. Der diesbezügliche Vortrag der Kl. ist daher insofern unerheblich. Ihm kommt Relevanz nur für die Frage zu, ob der Wert des Beteiligungsanspruchs, namentlich ob die Beteiligungsquote zutreffend ermittelt wurde (dazu unten 5.).

3. Mit ihrem Hilfsantrag begehrt die Kl. die Verpflichtung der Bekl. zur erneuten Feststellung ihrer ursprünglichen Beteiligungsquote an der Beigeladenen zu 1. Die Zuordnungsbehörde ist zum Erlaß derartiger Quotierungsbescheide ermächtigt, und die betroffenen Gemeinden besitzen einen korrespondierenden Quotierungsanspruch. Das gilt auch für die Kl.

a) Die Ermächtigung der Zuordnungsbehörde zum Erlaß bloßer Quotierungsbescheide - ohne gleichzeitige Übertragung von Geschäftsanteilen - ergibt sich ebenfalls aus § 4 Abs. 2 KVG i.V.m. § 1 Abs. 4 VZOG. Aller-dings regelt § 4 Abs. 2 KVG ausdrücklich nur die Übertragung von Ge-schäftsanteilen, und § 1 Abs. 4 VZOG ermächtigt die Zuordnungsbehörde, diese Übertragung durch Hoheitsakt vorzunehmen. Die Übertragung setzt indes die Feststellung der Beteiligungsquote voraus. Dabei stellt diese Feststellung nicht lediglich ein Begründungselement für die Übertragungsentscheidung dar, sondern bildet eine eigenständige Regelung, die auch unabhängig von einer Übertragung erfolgen kann und ggf. erfolgen muß.

Das ergibt sich aus der Eigenart der Zuordnungsentscheidung. Deren Besonderheit liegt darin, daß sie nicht lediglich einen singulären Vermögenswert betrifft, sondern eine prozentuale Beteiligung, die nicht nur von dem Wert des ortsbezogenen Teilvermögens in Relation zum Wert des Gesamtvermögens des regionalen Energieversorgungsunternehmens, sondern - wegen § 4 Abs. 2 Satz 2 KVG - zugleich von den Werten der der Versorgung sämtlicher anderen Gemeinden dienenden Teilvermögen abhängig ist. Das nötigt die Zuordnungsbehörde dazu, über die Ansprüche sämtlicher Gemeinden in einem einheitlichen Verfahren zu befinden. Dabei sind die zu treffenden Entscheidungen nicht erst in der Übertragung von Geschäftsanteilen, sondern schon - und gerade - in der Feststellung der jeweiligen Beteiligungsquoten miteinander verknüpft. Für jede Gemeinde muß daher eine Beteiligungsquote ermittelt werden, auch wenn ihr im Einzelfall keine Geschäftsanteile am Regionalversorger zu übertragen sind, sei es weil sie keinen Übertragungsantrag gestellt, sei es weil sie auf die Übertragung von Anteilen verzichtet hat.

Das zeigt, daß die Entscheidung der Zuordnungsbehörde nach § 1 Abs. 4 VZOG zweistufig ist: Sie muß zunächst die Beteiligungsquote sämtlicher versorgten Gemeinden feststellen, und sie muß sodann denjenigen Gemeinden, die dies beantragt haben, Anteile an dem Regionalversorger in Höhe ihrer Beteiligungsquote übertragen. Die Feststellung der Beteili-gungsquoten aller Gemeinden im Versorgungsgebiet bildet dabei eine eigenständige hoheitliche Regelung, die vorzunehmen gerade vom gesetzlichen Auftrag und von der Befugnis der Zuordnungsbehörde umfaßt ist. Nur so wird auch der Gefahr begegnet, daß in späteren Verfahren - auch etwa in Zivilprozessen - die Richtigkeit einzelner Quoten und damit die Gesamtstimmigkeit der Quotierungsentscheidung in Frage gestellt wird.

b) Ist aber die Zuordnungsbehörde ermächtigt, Beteiligungsquoten ohne gleichzeitige Übertragung hoheitlich festzustellen, so korrespondiert dem auch ein subjektiv-öffentlicher Anspruch der von dem regionalen Energieversorgungsunternehmen versorgten Gemeinden. Es bedarf keiner Entscheidung, ob eine Gemeinde, die selbst eine Anteilsübertragung nicht begehrt, das aufwendige Quotenermittlungsverfahren in Gang setzen darf. Führt die Zuordnungsbehörde ein derartiges Quotenermittlungsverfahren aber ohnehin durch, so hat jede betroffene Gemeinde einen Anspruch darauf, daß auch ihr gegenüber ihre Beteiligungsquote - und zwar sachlich fehlerfrei - festgestellt wird.

Ein dahingehender Feststellungsanspruch steht auch der Kl. zu. Sie hat zwar vertraglich auf die hoheitliche Übertragung von Anteilen an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft verzichtet. Sie hat jedoch nicht zugleich auf ihren Anspruch auf hoheitliche Feststellung ihrer Beteiligungsquote verzichtet. Im Gegenteil läßt der Vertrag erkennen, daß die Vertragsparteien davon ausgegangen sind, daß ein derartiges Quotenfeststellungsverfahren durch die Zuordnungsbehörde stattfindet und auch zur Feststellung einer Beteiligungsquote für die Kl. führt. § 2 Abs. 7 des Vertrages setzt die "Feststellung ... des Wertes des Anspruchs gemäß § 4 Abs. 2 KVG" voraus. Der Vertrag regelt jedoch kein eigenes Verfahren für diese Feststellungen - ähnlich wie für die Ermittlung des Kaufpreises (§ 2 Abs. 1 bis 3) -, sondern knüpft lediglich an Feststellungen an, die in einem gesonderten Verfahren getroffen werden. Damit ist offensichtlich das behördliche Verfahren gemeint. Auch die Treuhandanstalt selbst hat den Vertrag so verstanden. Dies belegt der Umstand, daß sie den in Rede stehenden Quotierungsbescheid tatsächlich erlassen hat. 4. Der Quotierungsbescheid vom 17. Juni 1997 ist nicht rechtmäßig; der Anspruch der Kl. ist daher noch nicht erfüllt.

a) Die Rechtmäßigkeit des Quotierungsbescheides beurteilt sich nach § 4 Abs. 2 KVG nach der Maßgabe des Einigungsvertrages. Danach ist die klägerische Beteiligungsquote entsprechend ihrem "ehemals volkseigenen Anteil" an dem regionalen Energieversorgungsunternehmen festzusetzen. Damit ist gemeint, daß der Gemeinde ein Anteil an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft zu übertragen ist, der demjenigen Teil des Betriebsvermögens der Gesellschaft entspricht, der ihr ohne die Bildung von Kapitalgesellschaften nach Art. 21 Abs. 1 und 2, Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV zuzuordnen wäre (Urteil vom 11.11.2004 - BVerwG 3 C 36.03 - ZOV 2005, 59). Dabei ist die Bewertung grundsätzlich für den Tag des Wirksamwerdens des Beitritts, also für den 3. Oktober 1990 vorzunehmen.

Die Treuhandanstalt als damalige Zuordnungsbehörde hat die Bewertung nicht selbst vorgenommen, sondern private Wirtschaftsprüfungsunternehmen beauftragt und ihnen Bewertungsmaßstäbe in der Form von Verwaltungsvorschriften vorgegeben. Diese Verfahrensweise läßt sich nicht beanstanden. Zu beachten ist allerdings, daß die Zuordnungsbehörde die Zuständigkeit für die verbindliche Feststellung der Beteiligungsquote und die rechtliche Verantwortung für deren sachliche Richtigkeit behält. Diese ihre hoheitliche Aufgabe und Befugnis darf sie als solche nicht privatisieren. Mit der Einschaltung des privaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens kann sie sich daher nicht des Rechts und der Pflicht begeben, deren Bewertungen nachzuprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren. Das gilt unabhängig davon, ob der Fehler auf Vorgaben durch die Verwaltungsvorschrift zurückzuführen ist oder nicht.

b) Die Treuhandanstalt hat ihre Bewertungsvorgaben in der Verwaltungsrichtlinie zur Ermittlung der kommunalen Ansprüche gemäß § 4 Absatz 2 Satz 2 Kommunalvermögensgesetz an den regionalen Gasversorgungsunternehmen vom 1. September 1994 (im folgenden: Gasrichtlinie - VwV-Gas) niedergelegt. Darin hat sie als Vermögen die Buchwerte des Anlage- und Umlaufvermögens, vermindert um die Verbindlichkeiten und Rückstellungen, bezeichnet, für deren Bewertung die Wertansätze in der DM-Eröffnungsbilanz einschließlich späterer Bilanzkorrekturen für maßgeblich erklärt und für die Klassifizierung von Vermögen als örtlich oder überörtlich auf die Versorgungs- und Nutzungsverhältnisse am 31. Dezember 1990 abgestellt (Ziff. I. 2 und 3 VwV-Gas). Für die Klassifizierung als örtliches Betriebsvermögen werden detaillierte Kriterien vorgegeben (Ziff. II. VwV-Gas). Schließlich ist der Wert des hiernach örtlichen Betriebsvermögens ins Verhältnis zum gesamten Betriebsvermögen zu setzen und der sich ergebende örtliche Anteil gegebenenfalls auf 49 v. H. zu kürzen (Ziff. III. 2 VwV-Gas), bevor anhand dessen die Anteile der einzelnen Gemeinden zu errechnen sind (Ziff. III. 3 VwV-Gas). Diese Bewertungsvorgaben stellen eine vertretbare Konkretisierung des § 4 Abs. 2 KVG dar und halten sich im Rahmen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums, der der Zuordnungsbehörde hierbei zukommt. Namentlich läßt sich nicht beanstanden, daß die Gasrichtlinie als Bewertungsstichtag nicht den 3. Oktober 1990 für maßgeblich erklärt, sondern für die Bilanzierung auf die Wertansätze in der DM-Eröffnungsbilanz zum 1. Juli 1990 unter Einschluß späterer Bilanzkorrekturen und für die Klassifizierung von Vermögen als örtlich oder überörtlich auf die Versorgungs- und Nutzungsverhältnisse am 31. Dezember 1990 abstellt. Diese Abweichungen sind sachlich begründet. Sie ergeben sich vornehmlich daraus, daß die Bewertung des Vermögens nach Bilanzgesichtspunkten erfolgen soll. Ebensowenig bestehen Einwände dagegen, daß auch Gaswerke als örtliches Vermögen zu klassifizieren seien, die bereits stillgelegt waren (Ziff. II. 2.3 VwV-Gas). Zwar dienten die Gaswerksgrundstücke als solche nach der Stillegung nicht länger unmittelbar Verwaltungszwecken. Sie gehörten aber unverändert zum Betriebsvermögen der DDR-Kombinate und der nachfolgenden Kapitalgesellschaften, das als Ganzes Verwaltungszwecken dient. Sie sind zudem in den Kommunen belegen und wurden nach der Stillegung auch keinem neuen, überörtlichen Versorgungszweck zugeführt. All dies bietet hinlänglich Grund, sie auch im Falle einer Stillegung unverändert dem kommunalen und nicht dem regionalen Vermögen zuzuordnen.

c) In die DM-Eröffnungsbilanz hatten die regionalen Gasversorgungsgesellschaften Wertminderungen und Rückstellungen wegen Altlasten in Höhe von 10 v. H. der gutachterlich prognostizierten Sanierungskosten eingestellt. Sanierungsbedürftig waren vor allem Grundstücke mit stillgelegten Gaswerken, die durchweg als örtliches Betriebsvermögen zu klassifizieren waren. Grund für die Höhe der Rückstellung war, daß die Treuhandanstalt zugesagt hatte, 90 v. H. der Kosten für die Altlastensanierung zu übernehmen (Bericht der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft TREUARBEIT vom 24. Juni 1991 über die DM-Eröffnungsbilanz der EMB zum 1. Juli 1990, Rn. 27). Dementsprechend hatte sich die Treuhandanstalt bei der Teilprivatisierung der regionalen Gasversorgungsgesellschaften den privaten Erwerbern gegenüber vertraglich verpflichtet, sich mit bis zu 90 v. H. an den Aufwendungen der Gasgesellschaften für die Altlastensanierung zu beteiligen (etwa § 5 Abs. 2 des Vertrages vom 16. Juli 1991 über die Teilprivatisierung der Gasversorgungsgesellschaft Leipzig). Begünstigte dieser Verpflichtung waren nicht die privaten Gesellschafter, sondern - als Dritte - die regionalen Gasgesellschaften selbst. Auch wenn die Zusage erst Mitte 1991 gegeben wurde, so zählte sie wirtschaftlich doch zum Startkapital der Gesellschaften. Die Festlegung in der Gasrichtlinie, das Betriebsvermögen der regionalen Gasgesellschaften nach den Buchwerten der DM-Eröffnungsbilanz zu bewerten und dabei auch spätere Bilanzkorrekturen einzubeziehen, bewirkte demzufolge, daß die Sanierungskostenzusage der Treuhandanstalt werterhöhend zu Buche schlug. Das wurde in den Beschlüssen des THA-Koordinierungsausschusses Strom, soweit sie auch für die Gassparte gelten, vom Dezember 1994 nochmals bestätigt (Ziff. II. 2).

Davon ist die Zuordnungsbehörde in der Folgezeit abgerückt. Mit Schreiben vom 19. April 1995 und vom 5. Juli 1995 wurde angeordnet, daß die Altlastenrückstellungen bei der Ermittlung der kommunalen Gesellschaftsanteile zu 100 v. H. als Passiva des Betriebsvermögens zu berücksichtigen seien; die Gasrichtlinie sei insoweit modifiziert anzuwenden. Das war rechtswidrig. Zwar steht der Zuordnungsbehörde frei, eigene Verwaltungsvorschriften zu ändern. Die Änderung darf jedoch ein begründetes Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht ohne hinreichenden Grund enttäuschen, und die geänderte Verwaltungsvorschrift muß auch ihrerseits rechtmäßig sein. An beidem fehlt es.

Die Änderung erfolgte im Frühjahr/Frühsommer 1995 und damit zu einem Zeitpunkt, zu dem die Treuhandanstalt auch über die den Kommunen zugedachten Anteile an den regionalen Gasgesellschaften zumeist schon verfügt hatte. In den Jahren 1992 bis 1994 hatte sie vielfach örtliche Gasspaltgesellschaften ausgegründet und deren Anteile ganz oder teilweise an die betroffenen Gemeinden verkauft. Die Verträge mit Gemeinden sahen regelmäßig vor, daß der Kaufpreis mit dem Wert des Anspruchs aus § 4 Abs. 2 KVG auf Beteiligung an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft zu verrechnen sei. Dabei gingen die Gemeinden davon aus, daß der Wert des Anspruchs aus § 4 Abs. 2 KVG nach Maßgabe der DM-Eröffnungsbilanz der regionalen Gesellschaft, also unter Berücksichtigung der Sanierungskostenzusage der Treuhandanstalt errechnet werde. Diese Erwartung wurde durch den Erlaß der Gasrichtlinie am 1. September 1994 bekräftigt und bestimmte die erst im 4. Quartal 1994 geschlossenen Verträge - auch den am 13. Dezember 1994 geschlossenen Vertrag mit der Kl. - um so mehr. Dazu durfte sich die Treuhandanstalt nicht hernach in Widerspruch setzen, ohne daß es hierfür einen hinreichenden - namentlich einen erst nach Abschluß der Verträge entstandenen - Grund gegeben hätte. Ein solcher ist aber nicht ersichtlich. Die Sachlage hatte sich zwischen Ende 1994 und Frühsommer 1995 nicht verändert. Das wird von der Bekl. auch nicht behauptet.

Die veränderte Erlaßlage ist aber auch als solche rechtswidrig. Es ist schon zweifelhaft, ob Altlasten einzelnen Kommunen zugeordnet werden können oder ob es sich nicht vielmehr um Allgemeinlasten einer höheren staatlichen Ebene handelt, schon weil sie nicht von den Kommunen, sondern von den auf Bezirksebene tätigen Energiekombinaten der DDR verursacht wurden. Dem trägt die Möglichkeit der Freistellung von der Schadensbeseitigungspflicht nach Art. 1 § 4 Abs. 3 des Umweltrahmengesetzes der DDR vom 29. Juni 1990 (DDR-GBl I S. 649) in der Fassung von Art. 12 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 (BGBl. I S. 766) Rechnung. Daß der Bund über die Treuhandanstalt zugesagt hat, 90 v. H. des (verbleibenden) Sanierungsaufwands zu tragen, spiegelt auch diese Einschätzung als staatliche Allgemeinlast wider. Doch mag das dahinstehen. Vor allem fehlt ein sachlicher Grund, die Zusage der Treuhandanstalt bei der Ermittlung der kommunalen Anteile am Betriebsvermögen der regionalen Gesellschaft auszublenden. Die neue Erlaßlage ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Da die Zusage selbst nicht zurückgenommen wurde, kam sie unverändert der Gesellschaft als solcher zugute und erhöhte deren wirtschaftlichen Wert. Die neue Erlaßlage veränderte lediglich die Kriterien, nach denen die Anteile an dieser Gesellschaft zu verteilen waren. Dies aber geschah einseitig zum Nachteil der Gemeinden, die früher über - zwischenzeitlich zumeist stillgelegte - Gaswerke verfügt hatten. Die neue Erlaßlage sah zwar unverändert vor, daß die alten Gaswerksgrundstücke ungeachtet einer Stillegung gleichwohl den Gemeinden zuzuordnen seien; als Folge waren auch die auf den zumeist kontaminierten Grundstücken liegenden Sanierungslasten den Gemeinden zuzuordnen. Daß gleichwohl die Sanierungskostenzusage, die gerade diese Sanierungslasten wirtschaftlich minderte, nicht ebenfalls der jeweiligen Gemeinde zuzuordnen sei, sondern bei der Anteilsberechnung ausgeblendet werden sollte, entbehrt dann aber des sachlichen Grundes. Ein derartiger rechtfertigender Grund ergibt sich nicht aus dem Schreiben der Treuhandanstalt vom 5. Juli 1995, in dem die neue Erlaßlage wie folgt begründet wurde:

"Diese Zusage stellt eine wirtschaftliche Subvention der Gasversorgungsunternehmen durch den Bund dar und ist daher nicht kommunalisierungsfähig. Sie sollte die wirtschaftliche (und rechtliche) Existenzfähigkeit in der Anfangsphase der GVU nach deren Abspaltung aus den früheren Energiekombinaten sichern und keine - direkte oder indirekte - Vermögenszuführung des Bundes an die Kommunen darstellen."

Diese Ausführungen verkennen, daß die regionalen Gasversorgungsgesellschaften von Gesetzes wegen (§ 4 Abs. 2 KVG) zu bis zu 49 v. H. kommunale Anteilseigner hatten. Daran ändert nichts, daß die kommunalen Anteile vorläufig noch von der Treuhandanstalt verwaltet wurden; die Treuhandanstalt hatte die Interessen der Gemeinden treuhänderisch wahrzunehmen. Eine "Subvention" an die Gesellschaft mußte daher zwangsläufig auch die kommunalen Gesellschafter - mittelbar - begünstigen. Daran hat auch die neue Erlaßlage nichts geändert. Sie führte lediglich dazu, daß unter den kommunalen Beteiligungsberechtigten die früheren Gaswerkskommunen einseitig zurückgesetzt wurden. Einen sachlichen Grund für diese Zurücksetzung läßt all dies nicht erkennen.

Eine Rechtfertigung ergibt sich auch nicht aus den Verträgen, welche die Treuhandanstalt mit einzelnen Gemeinden zur Übertragung "ihrer" jeweiligen örtlichen Gasspaltgesellschaft geschlossen hat. In diesen Verträgen hat sich die Treuhandanstalt gegenüber der jeweiligen Gemeinde verpflichtet, 90 v. H. des auf sie entfallenden Sanierungskostenaufwands zu tragen (etwa § 4 Abs. 2 des mit der Kl. geschlossenen Vertrages vom 13. Dezember 1994). Die Bestimmung der kommunalen Anteile an der regionalen Gasgesellschaft nach § 4 Abs. 2 KVG hat jedoch unabhängig davon zu erfolgen, welche Gemeinden später welche Verträge mit der Treuhandanstalt zur Ausgründung von Stadtwerken schließen. Die Bestimmung der kommunalen Anteile nach § 4 Abs. 2 KVG erfolgt für einen früheren Zeitpunkt, im Ausgangspunkt für den 3. Oktober 1990. Sie muß für sämtliche Gemeinden im Versorgungsgebiet der regionalen Gasgesellschaft gelten - auch für diejenigen, für die keine örtlichen Spaltgesellschaften ausgegründet wurden - und muß dem Umstand Rechnung tragen, daß diese Anteile wegen § 4 Abs. 2 Satz 2 KVG untereinander in Wechselbeziehung stehen. Hiervon zu unterscheiden ist die ganz andere Frage, mit welchem Wert der jeweilige Beteiligungsanspruch in individuellen Kauf- und Übertragungsverträgen angesetzt wird, namentlich ob dieser Wert mit Blick auf eine "Mitnahme" der Sanierungskostenzusage zu reduzieren ist, um die von der Treuhandanstalt (BvS) befürchtete Doppelbegünstigung dieser Gemeinden zu vermeiden. Diese Frage betrifft nur die Gemeinden, die derartige Verträge geschlossen haben; sie kann mithin nur im Rahmen der Vertragsauslegung gelöst werden.

d) Die Veränderung der Gasrichtlinie hat sich in dem Bewertungsgutachten des privaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens niedergeschlagen, dessen Ergebnisse die Bekl. anerkannt und zur Grundlage auch des vorliegend angefochtenen Quotierungsbescheides gemacht hat. Der Bescheid kann schon deshalb keinen Bestand haben. 5. Der Erlaß eines rechtmäßigen Quotierungsbescheides erfordert jedenfalls, bei der Bewertung der Rückstellungen für Altlasten die gegebene Sanierungskostenzusage der Treuhandanstalt zu berücksichtigen. Dies kann im gerichtlichen Verfahren nicht geschehen, da nicht nur Berechnungen, sondern auch Bewertungen vorzunehmen sind, für die der Zuordnungsbehörde eine Prärogative zukommt. Daher kommt lediglich ein Bescheidungsurteil in Betracht (entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), wie es die Kl. auch nur begehrt. Weil auch das Tatsachengericht die Spruchreife der Rechtsstreitigkeiten nicht weiter fördern könnte, ist die Sache nicht an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Vielmehr kann das Revisionsgericht selbst entscheiden. Im erneuten Quotierungsverfahren können die Gemeinden auch weitere Gesichtspunkte geltend machen. Die Kl. des vorliegenden Verfahrens hat gegen das Bewertungsgutachten zum einen eingewendet, eine Hochdruckleitung und ein Grundstück - eben der ehemalige Standort des örtlichen Gaswerks - seien zu Unrecht nicht als örtliches Gasvermögen klassifiziert worden. Daß das Grundstück zum örtlichen Gasvermögen zu rechnen ist, ist nach dem Vorstehenden zweifelsfrei. Ob dasselbe auch für die Hochdruckleitung gilt, wird die Zuordnungsbehörde zu entscheiden haben. Zum anderen macht die Kl. geltend, das Bewertungsgutachten habe den Wert der örtlichen Leitungsnetze lediglich mit 18.482 TDM statt - wie es richtig gewesen wäre - mit 91.515 TDM angesetzt. Hierfür beruft sie sich auf ein Gutachten der Fa. WI. Das Bewertungsgutachten ist dem nicht gefolgt, weil die privaten Mehrheitsgesellschafter sich geweigert hätten, die WI.-Werte in die Bilanz zu übernehmen. Welchen Grund die Weigerung hatte, wird nicht mitgeteilt (Bericht vom 8. September 1995, S. 9). Das ist nicht tragfähig. Die Zuordnungsbehörde wird sich mit dem WI.-Gutachten sachlich auseinanderzusetzen haben. Sollte der neue Zuordnungsbescheid für die Kl. zu einer positiven Quote gelangen, so wäre es unzulässig, diese Quote auf das ursprüngliche Stammkapital der EMB in Höhe von 50 TDM zu beziehen (und damit zu beschränken). Die bloße Feststellung der Quote bezieht sich auf den Anteil des örtlichen Gasvermögens am gesamten Reinvermögen der EMB, also auf Vermögenswerte, nicht auf das ausgewiesene Gesellschaftskapital. Insofern ist die Beziehung auf das Stammkapital irreführend und hat zu unterbleiben. Anders verhält es sich erst, wenn über die bloße Quotenfeststellung hinaus auch die Übertragung von Gesellschaftsanteilen beantragt ist. Hier muß die Zuordnungsbehörde entscheiden, auf welches Gesellschaftskapital die Beteiligungsquote zu beziehen ist. Dessen bedarf es insbesondere dann, wenn das Gesellschaftskapital seit dem Bewertungsstichtag verändert, etwa - wie hier - erheblich erhöht wurde. Die bloße Feststellung der Quote darf mit dieser Frage jedoch nicht belastet werden, schon um Mißverständnisse über die Reichweite ihrer Bindungswirkung zu vermeiden.