Überhöhte Gebührensätze für Straßenreinigung bei Änderung der Maßstäbe

Überhöhte Gebührensätze für Straßenreinigung bei Änderung der Maßstäbe; Frontmetermaßstab; Quadratmeterwurzelmaßstab; Hinterliegergrundstücke; lotrechte Projektionen

1. Der Satzungsgeber ist nicht gehindert, für die Straßenreinigungsgebühren den Gebührenmaßstab dahin zu ändern, dass vom Quadratwurzelmaßstab zum Frontmetermaßstab zurückgekehrt wird. Dabei sind auch Hinterliegergrundstücke zu berücksichtigen.

2. Wird entgegen der Satzung bei Hinterliegergrundstücken die Frontmeterzahl mit einem Verfahren der „lotrechten Projektionen auf die Straße" ermittelt, werden bei schräg zur Straße verlaufenden Grundstücken zu geringe Frontmeterzahlen zugrunde gelegt, mit der Folge, dass die Gebührensatzung unwirksam ist.

(Leitsätze der Redaktion)

Die Antragstellerin ist eine Wohnungsbaugenossenschaft. Sie ist Eigentümerin von Grundstücken im Stadtgebiet von Potsdam (Babelsberg), für die sie zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen wird.

Mit ihrem Normenkontrollantrag stellt die Antragstellerin die Straßenreinigungsgebührensatzung der Landeshauptstadt Potsdam von 10. November 2006 (SGS) zur Überprüfung. Mit der Satzung ist die Landeshauptstadt Potsdam wieder zu einer Bemessung der Gebühren für die Straßenreinigung und den Winterdienst nach dem Frontmetermaßstab zurückgekehrt, nachdem sie zwischenzeitlich eine Gebührenbemessung nach dem Quadratwurzelmaßstab geregelt hatte.

Die Satzung hat u. a. folgenden Wortlaut:

„§ 1 Benutzungsgebühren

(1) Die Landeshauptstadt Potsdam erhebt für die von ihr nach Maßgabe der Straßenreinigungssatzung der Landeshauptstadt Potsdam in der jeweils gültigen Fassung durchgeführte Straßenreinigung sowie Winterdienst auf den öffentlichen Straßen Benutzungsgebühren.

(2) Das Gesamtgebührenaufkommen darf 75 vom Hundert der Gesamtkosten der Straßenreinigung nicht übersteigen.

§ 2 Gebührenmaßstab und Gebührensatz

(1) Maßstab für die Benutzungsgebühr sind die Grundstücksseite entlang der gereinigten Straße, durch die das Grundstück erschlossen ist (Frontlänge), und die nach Straßenart, Umfang und Häufigkeit der Reinigung bestimmte Reinigungsklasse nach den Festlegungen der Straßenreinigungssatzung der Landeshauptstadt Potsdam in der jeweils gültigen Fassung.

Grenzt ein durch die Straße erschlossenes Grundstück nicht oder nicht mit der gesamten der Straße zugewandten Grundstücksseite an diese Straße, so wird anstelle der Frontlänge bzw. zusätzlich zur Frontlänge die der Straße zugewandte Grundstücksseite zugrunde gelegt. Zugewandte Grundstücksseiten sind diejenigen Abschnitte der Grundstücksbegrenzungslinie, die mit der Straßengrenze gleich, parallel oder in einem Winkel von weniger als 45 Grad verlaufen. Keine zugewandten Seiten sind die hinter angrenzenden und zugewandten Fronten liegenden abgewandten Seiten.

Grenzt ein durch die Straße erschlossenes Grundstück nicht oder nur zum Teil an diese Straße und weist es im Übrigen keine ihr zugewandte Grundstücksseite auf, so wird die Frontlänge bzw. Grundstücksseite zugrunde gelegt, die sich bei einer gedachten Verlängerung dieser Straße in gerade Linie ergeben würde.

Grenzt ein Grundstück mit verschiedenen Grundstücksseiten an verschiedene Straßenteile derselben Erschließungsanlage, so wird die längste Grundstücksseite von den an die verschiedenen Straßenabschnitte grenzenden Grundstücksseiten als Frontlänge zur Bemessung der Straßenreinigungsgebühr zugrunde gelegt.

(2) Wird ein Grundstück durch mehrere Straßen erschlossen, werden deren Grundstücksseiten bei der Ermittlung der Frontlänge entsprechend der erschließenden Straßen berücksichtigt. Bei abgeschrägten oder angerundeten Grundstücksgrenzen wird der Schnittpunkt der geraden Verlängerung der Grundstücksgrenzen zugrunde gelegt.

Wird ein Grundstück über eine unselbständige öffentliche Stichstraße oder einen unselbständigen öffentlichen Stichweg erschlossen, ist nur die an den Hauptzug angrenzende bzw. dem Hauptzug zugewandte Seite zugrunde zu legen.

(3) Bei der Feststellung der Frontmeter der Grundstücksseiten werden Bruchteile eines Meters bis zu 50 cm einschließlich abgerundet und über 50 cm aufgerundet.

(4) Die Benutzungsgebühr für die Straßenreinigung beträgt je Frontlängenmeter (Meter Grundstücksseite Absätze 1 bis 3) jährlich bei Grundstücken, die dem Anschluss- und Benutzungszwang unterliegen, in der

RK 1/07 (Hauptbahnhof) 149,55 €

RK 1K/07 13,64 €

RK 2/07 0,00 €

RK 2K/07 0,00 €

RK 3/07 16,50 €

RK 3K/07 9,64 €

RK 4/07 10,82 €

RK 4K/07 3,87 €

RK 5/07 4,72 €

RK 5K/07 2,95 €

RK 6/07 0,00 € (Reinigung durch den Grundstückseigentümer)

Die Benutzungsgebühr für den Winterdienst beträgt je Frontlängenmeter (Meter Grundstücksseite Absätze 1 bis 3) jährlich bei Grundstücken, die dem Anschluss- und Benutzungszwang unterliegen, in der Winterdienstkategorie 1 3,20 € und in der Winterdienstkategorie 2 1,90 €.

(5) Die Zugehörigkeit einer Straße zu den in Absatz 4 genannten Reinigungsklassen und Winterdienstkategorien ergibt sich aus dem der gültigen Straßenreinigungssatzung der Landeshauptstadt Potsdam anliegenden Straßenverzeichnis. Die Anzahl und die Art der Reinigung ergibt sich aus § 3 Abs. 2, die Art des Winterdienstes aus § 4 der Straßenreinigungssatzung der Landeshauptstadt Potsdam in der jeweils gültigen Fassung. [...]

§ 5 Inkrafttreten

(1) Diese Satzung tritt am 1.1.2007 in Kraft.

(2) Gleichzeitig tritt die Straßenreinigungsgebührensatzung der Landeshauptstadt Potsdam vom 14.6.2004, geändert durch die Erste Satzung zur Änderung der Straßenreinigungsgebührensatzung der Landeshauptstadt Potsdam vom 11.5.2005 Und die Zweite Satzung zur Änderung der Straßenreinigungsgebührensatzung der Landeshauptstadt Potsdam vom 14.12.2005 außer Kraft. [...]"

Die Antragstellerin wurde auf der Grundlage der angegriffenen Satzung mit Gebührenbescheiden vom 3. Januar 2007 zu Straßenreinigungsgebühren für mehrere Grundstücke herangezogen. [...]

Bei der Heranziehung zu den Straßenreinigungsgebühren legte der Oberbürgermeister der Stadt Potsdam nicht nur die gemeinsame Straßenfront der Grundstücke, sondern zusätzlich auch die Strecken A und B zugrunde; insgesamt setzte er danach eine „Frontlänge" von 157 m an.

Die Antragstellerin ist u. a. der Auffassung, dass der in der Satzung verankerte Frontmetermaßstab - im Gegensatz zum vorher geregelten Quadratwurzelmaßstab - unwirksam sei. Dies zeige ihr Fall. Die nach der Satzung ermittelten Frontmeter (157 m) überstiegen die tatsächliche Länge, mit der die Grundstücke zusammen an die Straße angrenzten (127 m). Die darin liegende „mehrfache" Heranziehung verstoße gegen § 6 Abs. 4 KAG, gegen das Äquivalenzprinzip sowie gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

Der gemäß § 47 Abs. 1 und 2 VwGO zulässige Normenkontrollantrag ist im Wesentlichen begründet. Die angegriffene Straßenreinigungsgebührensatzung ist - mit Ausnahme der Regelung über das Außerkrafttreten der Vorgängersatzung (§ 5 Abs. 2 SGS) - nichtig. Dies folgt aus der Nichtigkeit der Regelungen über die Gebührensätze für die Straßenreinigung und den Winterdienst (§ 2 Abs. 4 SGS). Die Gebührensätze sind überhöht, weil ihre Kalkulation nicht im Einklang mit dem in der Satzung geregelten Frontmetermaßstab steht.

Die Rückkehr der Antragsgegnerin vom Quadratwurzel- zum Frontmetermaßstab ist rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden. Beide Maßstäbe sind anerkannte und zulässige Maßstäbe für die Bemessung von Straßenreinigungsgebühren, wenn auch der Frontmetermaßstab schwieriger zu regeln und zu vermitteln sein mag (vgl. Lenz, KStZ 2004, Seite 110 ff.). Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Regelung zur Frontmeterberechnung bei Teilhinterliegergrundstücken (§ 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SGS), auch wenn sie zu den von der Antragstellerin gerügten Ergebnissen führt; dies ist noch vom Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers gedeckt, der bei der Regelung des Frontmetermaßstabes gerade auch die Hinterlieger- und Teilhinterliegergrundstücke einbeziehen muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1993 - 8 NB 5/93 -, juris).

Kehrseite dieses Gestaltungsspielraumes ist, dass der Satzungsgeber den konkret gewählten Frontmetermaßstab auch schon bei der Kalkulation des Gebührensatzes korrekt anwenden muss, um zu zutreffenden Gebührensätzen zu gelangen. Bei der Kalkulation des Gebührensatzes für die Straßenreinigung sind die veranschlagten Reinigungskosten, soweit sie gebührenfähig sind (vgl. § 49 a Abs. 7 BbgStrG), durch die Gesamtzahl der im Satzungsgebiet vorhandenen Maßstabseinheiten zu teilen. Unterschätzt der Satzungsgeber die nach dem gewählten Gebührenmaßstab insgesamt vorhandenen Maßstabseinheiten, führt dies zu überhöhten Gebührensätzen.

So liegt es hier. Die von der Antragsgegnerin konkret vorgenommene Ausgestaltung des Frontmetermaßstabes weist zwar insoweit ein Bestimmtheitsproblem auf, als die Bedeutung des § 2 Abs. 1 Satz 6 SBS im Gesamtgefüge der Regelungen in Rede steht. Ungeachtet dessen ist aber klar und eindeutig geregelt, dass bei Vollanliegergrundstücken auf die Grundstückseite abstellt wird, die an die Straße angrenzt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 SBS), dass bei Hinterliegergrundstücken auf die Grundstücksseite abgestellt wird, die der Straße zugewandt ist, und bei Teilhinterliegergrundstücken auf die Länge der an die Straße angrenzenden und zusätzlich auf die Länge der der Straße zugewandten Seite abgestellt wird (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4). Wie die Erläuterungen der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt haben, ist die Antragsgegnerin bei der Kalkulation des Gebührensatzes indessen nicht durchgängig von dem solchermaßen verstandenen Gebührenmaßstab ausgegangen, sondern teilweise auch von einem Verfahren „lotrechter Projektion auf die Straße", für dessen Anwendung die tatsächlich getroffene Maßstabsregelung nicht den geringsten Anhalt bietet. Die angewandte Projektion betrifft dabei keineswegs seltene und deshalb zu vernachlässigende Grundstückszuschnitte, sondern im Gegenteil häufig auftretende Fallgestaltungen. Die Projektion führt bei Hinterliegergrundstücken und Teilhinterliegergrundstücken, bei denen die der Straße zugewandte Grundstücksseite schräg zur Straße verläuft, zu Frontmeterzahlen, die unter denen liegen, die der in der Satzung tatsächlich gewählte Frontmetermaßstab ergibt.

Die kalkulatorische Unterschätzung der im Sanierungsgebiet vorhandenen Frontmeter und mithin die überhöhte Festsetzung des Gebührensatzes liegt danach auf der Hand. Der überhöhte Gebührensatz hat zur Folge, dass die Verwaltung die Straßenreinigungsgebührensatzung nicht rechtsfehlerfrei anwenden kann. Wird beim Erlass von Gebührenbescheiden der Frontmetermaßstab so gehandhabt, wie er im Rahmen der Gebührenkalkulation praktiziert worden ist (also mit den genannten Projektionen), dann weicht die Lastenverteilung zwischen den einzelnen Gebührenpflichtigen von der Lastenverteilung ab, die der Satzungsgeber mit dem in der Satzung in Wahrheit geregelten Frontmetermaßstab festgelegt hat. Dies führt im Übrigen zu einer relativen Mehrbelastung der Antragstellerin, weil ihre Grundstücke durch das Projektionsverfahren nicht begünstigt werden. Würde die Verwaltung hingegen beim Erlass von Gebührenbescheiden den in Wahrheit geregelten Frontmetermaßstab anwenden, käme es insgesamt zu einer Gebührenüberhebung, die nach § 49 a Abs. 7 Satz 2 BbgStrG, aber auch nach § 1 Abs. 2 SGS unzulässig wäre.

[...]

Eine Gemeinde hat einen Gestaltungsspielraum, nach welchen Maßstäben sie die Straßenreinigungsgebühren umlegt. Wãhlt sie den Frontmetermaßstab, muss sie auch Hinterliegergrundstücke einbeziehen. Würde dabei ein unzutreffender Gebührensatz kalkuliert, der die Hinterlieger begünstigt, ist die Satzung nichtig.

Die Stadt Potsdam hatte zur Bemessung der Straßenreinigungsgebühren den Frontmetermaßstab gewählt. Eine Wohnungsbaugenossenschaft beantragte im Normenkontrollverfahren die Feststellung der Unwirksamkeit, weil die tatsächliche Länge ihrer Grundstücke erheblich geringer war als die nach der Satzung ermittelten Frontmeter.

Mit Urteil vom 28. Januar 2009 erklärte das OVG Berlin-Brandenburg die Satzung für nichtig. Zwar habe der Satzungsgeber einen Gestaltungsspielraum, welchen Maßstab er anwende. Bei den Hinterliegergrundstücken sei allerdings die Kalkulation des Gebührensatzes unzutreffend gewesen, da nicht von der Grundstückslänge ausgegangen worden sei, sondern von einem Verfahren der lotrechten Projektion auf die Straße. Dadurch seien die Hinterliegergrundstücke bevorteilt worden, was zu einer relativen Mehrbelastung der Antragstellerin geführt habe. Die Satzung sei daher nichtig.