Subventionsrückzahlung nach Grundsätzen des Verwaltungsprivatrechts

Subventionsrückzahlung nach Grundsätzen des Verwaltungsprivatrechts; Beihilfe; Nachlaß auf Kaufpreis eines öffentlichen Grundstücks; Grundstücksverbilligung für Sozialwohnungsbau

a) Die über die Gewährung einer Subvention entscheidende Behörde kann deren Voraussetzungen auch dann nicht privatautonom frei gestalten, wenn sie die Beihilfe nicht durch einen Verwaltungsakt, sondern zivilrechtlich durch einen Nachlaß vom Kaufpreis gewährt.

b) Die Geltendmachung eines vertraglichen Anspruchs auf Rückgewähr einer Subvention unterliegt den gleichen Grundsätzen, wie sie für den Widerruf eines die Subvention gewährenden Verwaltungsaktes nach § 49 Abs. 3 VwVfG gelten. Sie ist ausgeschlossen, wenn ein Verstoß gegen vertragliche Pflichten unter Berücksichtigung des für die Subvention geltenden gesetzlichen Rahmens des Vermerks zum Haushaltstitel und der einschlägigen Verwaltungsvorschriften nicht dazu geführt hat, daß der mit dem Einsatz der öffentlichen Mittel verfolgte Zweck verfehlt worden ist.

1 Die Kl. verlangt von der beklagten Stadt die Rückzahlung eines Verbilligungsabschlages auf den Kaufpreis für den Erwerb einer ehemals bundeseigenen Liegenschaft.

2 Die Parteien schlossen im November 1993 einen notariellen Kaufvertrag, auf Grund dessen die Kl. ein ehemaliges Kasernengelände an die Bekl. veräußerte, das bis 1991 von den dort stationierten französischen Streitkräften genutzt wurde. In dem Vertrag ist bestimmt, daß die Kl. der Bekl. einen Preisnachlaß nach der Richtlinie des Bundesministers der Finanzen (BMF) für den verbilligten Verkauf bundeseigener bebauter und unbebauter Grundstücke zur Förderung des Wohnungsbaus vom 29. März 1993 (VerbRWo 93) gewähren werde, wenn diese die dafür nach der Richtlinie erforderlichen Voraussetzungen innerhalb von 12 Monaten nach der Beurkundung nachweise.

3 Diese Frist wurde verlängert. Die Verbilligung wurde der Bekl. von der Kl. auf Grund einer Nachtragsvereinbarung vom März 1997 gewährt. In den Vorbemerkungen heißt es, daß die Bekl. beabsichtige, eine Teilfläche an die V. GmbH (im folgenden: Wohnungsunternehmen) zu veräußern, die diese Fläche auf der Grundlage eines der Kl. vorgelegten Förderbescheides der L. Baden-Württemberg zu 100 % mit Mietwohnungen im sozialen Wohnungsbau bebauen werde. Die Bekl. beantrage deswegen einen Preisnachlaß nach der VerbRWo 93.

(...)

6 Die Bekl. veräußerte diese Fläche an das Wohnungsunternehmen unter Weitergabe des Verbilligungsabschlags. In diesem Grundstückskaufvertrag verpflichtete sich das Wohnungsunternehmen, auf dem veräußerten Grundstück 127 Mietwohnungen im sozialen Wohnungsbau zu errichten, eine Nutzungsbindung von 20 Jahren und eine Miet- und Belegungsbindung von 15 Jahren einzugehen und den Verbilligungsabschlag im Falle der Nichterfüllung zurückzuzahlen. Das Wohnungsunternehmen hatte die Erfüllung dieser Pflichten durch eine der Kl. vorzulegende Erklärung der Landeskreditbank nachzuweisen, daß die neuen Mietwohnungen im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau errichtet waren und das Wohnungsunternehmen eine 15jährige Belegungsbindung eingegangen war.

7 Das Wohnungsunternehmen baute auf der überlassenen Fläche 127 Mietwohnungen. Hiervon sind jedoch nur acht für Schwerbehinderte errichtete Wohnungen durch nach dem Wohnungsbindungsgesetz Bezugsberechtigte belegt. Bei den anderen Neubauwohnungen hat das Wohnungsunternehmen die Belegungsbindung an den neu errichteten Wohnungen durch den Ausweis einer gleichen Bindung an Wohnungen in ihrem Bestand entsprechend den für die Darlehensvergabe mit der Landeskreditbank vereinbarten Bedingungen abgelöst (sog. mittelbare Unterbringung).

I. 10 Das Berufungsgericht meint, der Kl. stehe kein Anspruch auf Rückzahlung nach § 4 des Nachtragsvertrages zu, weil die Bekl. nicht gegen ihre Pflichten aus § 3 Abs. 4 a und b des Nachtragsvertrages verstoßen habe.

II. 13 Die Revision bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.

14 1. Allerdings halten die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Vertragsauslegung, auf die sich die Parteien im Revisionsverfahren konzentriert haben, rechtlicher Nachprüfung nicht in allen Punkten stand.

15 a) Rechtsfehlerhaft ist die Auslegung des Berufungsgerichts in dem Punkt, daß sich aus dem Wortlaut der Vereinbarungen in § 3 Abs. 4 a und b des Nachtrags nicht ergebe, daß das Wohnungsunternehmen die neu errichtenden Wohnungen unmittelbar Sozialwohnungsberechtigten überlassen müsse. Das Berufungsgericht ist zwar zutreffend von dem Grundsatz ausgegangen, daß jede Auslegung von Verträgen vom Wortlaut der Vereinbarungen und dem diesem zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen auszugehen hat (BGHZ 121, 14, 16; 124, 39, 44; BGH, Urt. v. 27. März 2001, VI ZR 12/00, NJW 2001, 2535). Es ist indes diesem richtigen Ausgangspunkt nicht gefolgt, indem es nicht vom Vertragstext ausgegangen und dessen Erklärungsbedeutung ermittelt, sondern sich sogleich von diesem gelöst und Erwägungen zu den zulässigen Formen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus im sog. 3. Förderweg nach § 88 d II. WoBauG angestellt hat.

16 In den zitierten Bestimmungen des Nachtragsvertrages, die den Zweck einer Subvention aus Mitteln des Bundes sichern sollen, wird indessen nicht auf die Förderrichtlinien der Länder (hier auf das Wohnungsbauprogramm des Landes Baden-Württemberg) Bezug genommen. Im Nachtrag ist vielmehr unter Bezugnahme auf die VerbRWo 93 des Bundesministers der Finanzen vereinbart worden, daß die Bekl. das Wohnungsunternehmen zu verpflichten hat, daß die Weiterveräußerungsfläche unmittelbar selbst für den Neubau von 127 Mietwohnungen im Sinne der VerbRWo 93 verwendet wird (§ 3 Abs. 4 a) und daß die errichteten Neubaumietwohnungen 15 Jahre lang als Wohnungen im Sinne der Absätze 3 und 4 c) VerbRWo 93 genutzt werden. Im Vertragstext ist die Belegungsbindung auf die Neubaumietwohnungen bezogen (§ 3 Abs. 4 b). Den Wortlaut dieser Bestimmung hat das Berufungsgericht übergangen, wie die Revision zutreffend rügt.

19 2. Unabhängig von dieser Auslegungsfrage bleibt die Revision im Ergebnis deshalb ohne Erfolg, weil sich die Entscheidung des Berufungsgerichts jedenfalls aus einem anderen Grund als richtig darstellt.

20 a) Die Kl. kann den aus einer etwaigen Verletzung der Pflichten zur Sicherung der Zweckbindung begründeten Rückforderungsanspruch aus § 4 des Nachtrags nicht geltend machen. Es liegt keine Fehlverwendung öffentlicher Mittel vor. Diese Einschränkung bei der Ausübung eines vereinbarten Rückzahlungsanspruchs ergibt sich aus den Grundsätzen des Verwaltungsprivatrechts.

21 aa) Die Nichterfüllung einer in einem Subventionsvertrag zur Sicherung der Zweckbindung vereinbarten Pflicht hat zwar grundsätzlich zur Folge, daß der Zuschuß wegen Verfehlung des Subventionszwecks zurückzuzahlen ist (vgl. BVerwGE 105, 55, 58; BGHZ 155, 166, 176). Die Geltendmachung des vertraglichen Anspruchs ist indes nach den gleichen Grundsätzen, wie sie für den Widerruf eines die Subvention gewährenden Verwaltungsaktes nach § 49 Abs. 3 VwVfG gelten (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 49, Rdn. 47; VGH Kassel, NVwZ 1999, 165, 167), dann ausgeschlossen, wenn der Empfänger der Subvention zwar gegen eine zur Sicherung ihres Zwecks eingegangene vertragliche Verpflichtung verstoßen hat, die Pflichtverletzung aber unter Berücksichtigung des für die Subvention geltenden gesetzlichen Rahmens, des Vermerks zum Haushaltstitel und der einschlägigen Verwaltungsrichtlinien nicht dazu geführt hat, daß der mit dem Einsatz der öffentlichen Mittel verfolgte Zweck verfehlt worden ist.

22 Ob die Nichteinhaltung einer vertraglichen Verpflichtung dazu führt, daß damit auch der Subventionszweck verfehlt wird, kann nicht allein nach den vertraglichen Vereinbarungen, sondern muß unter Berücksichtigung der bundesgesetzlichen Grundlagen für die Förderung des Wohnungsbaus, der Bindung und der Freistellung von Belegungsrechten bestimmt werden. Die für die Kl. handelnde Behörde (O. ) kann die Voraussetzungen für die Gewährung der Subvention auch dann nicht privatautonom gestalten, wenn sie die Beihilfe aus Haushaltsmitteln nicht durch einen Verwaltungsakt, sondern zivilrechtlich durch einen Nachlaß beim Kaufpreis gewährt (vgl. Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 13. Aufl., S. 273; vgl. Senat, Urt. v. 4. April 2003, V ZR 314/02, WM 2003, 1491, 1493). Die Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in den Formen des Privatrechts hat zur Folge, daß die Normen des Privatrechts durch Bestimmungen des öffentlichen Rechts ergänzt, überlagert und modifiziert werden (BGHZ 91, 84, 97; 93, 372, 381; Senat, Urt. v. 15. Oktober 1993, V ZR 14/92, NJW 1994, 586, 589). Ist der Zweck der Subvention trotz der Nichteinhaltung vertraglicher Vereinbarungen dennoch erreicht worden, kann der Anspruch auf Rückforderung daher nicht geltend gemacht werden. So ist es hier.

23 bb) Die Erwägungen des Berufungsgerichts sind jedenfalls für die Feststellung einer die Rückforderung rechtfertigenden Zweckverfehlung in dem Punkt richtig, daß diese nicht unabhängig von den gesetzlichen Grundlagen für den sozialen Wohnungsbau nach §§ 88 bis 88 d II. WoBauG und den Vorschriften über die Freistellung von Belegungsbindungen erfolgen kann. Mit dem verbilligten Verkauf bundeseigener Grundstücke wird der soziale Wohnungsbau gefördert, den nach Art. 83 GG die Länder als eigene Angelegenheit auf der Grundlage der bundesgesetzlichen Regelungen im II. Wohnungsbaugesetz (jetzt im Gesetz über die soziale Wohnraumförderung) auszuführen haben (Britzinger, DöV 1980, 189, 193; Söfker, DWW 1994, 169, 173). Der Zusammenhang zwischen der staatlichen Wohnungsbauförderung durch allgemeine Finanzzuweisungen und dem verbilligten Verkauf bundeseigener Grundstücke nach den VerbRWo ergibt sich bereits aus der Verweisung auf das Wohnungsbaurecht in dem einschlägigen Haushaltsvermerk.

24 Weder der Haushaltsvermerk noch die bei der Gewährung der Verbilligung geltende VerbRWo 96 enthalten jedoch einen Hinweis darauf, daß bestimmte Formen des auch mit Finanzzuweisungen des Bundes nach Art. 104 a Abs. 4 Satz 1 GG geförderten sozialen Wohnungsbaus von der Förderung durch einen verbilligten Verkauf von Grundstücken ausgeschlossen sein sollten. Auch der Umstand, daß die bei Abschluß des Nachtragvertrages bereits geltende VerbRWo 96, die nicht mehr wie die VerbRWo 93 die Bestimmungen enthielt, nach der der Käufer sich verpflichten mußte, das Kaufgrundstück für die bezugsfertige Schaffung der geförderten Wohnungen unmittelbar selbst zu verwenden, und die zu fördernden Wohnungen im Kaufvertrag zu bezeichnen waren, spricht dafür, daß damit auch die durch das Wohnungsbauförderungsgesetz vom 6. Juni 1994 (BGBl. I S. 1184) erweiterten Möglichkeiten für eine Freistellung der geförderten Wohnung von der Belegungsbindung durch den Ausweis von Ersatzräumen und davon Gebrauch machende Wohnungsbauprogramme der Länder von der Förderung durch die Verbilligung bei dem Verkauf bundeseigener Grundstücke nicht ausgenommen sein sollten. Schließlich widerspräche es auch dem Gebot einer gleichmäßigen, willkürfreien Subventionierung, den sozialen Wohnungsbau in Form der vereinbarten Förderung nach § 88 d II. WoBauG auch bei einer Ablösung von Belegungsrechten zwar mit allgemeinen Finanzzuweisungen aus dem Haushalt der Kl. zu fördern, ihn aber von der Förderung durch die verbilligte Abgabe bundeseigener Grundstücke auszuschließen.

25 b) Einer Rückforderung des Verbilligungsabschlags nach § 4 des Nachtrages wegen Nichterfüllung der in § 3 Abs. 4 a und b vereinbarten Pflichten steht zudem entgegen, daß selbst bei deren Erfüllung nicht sichergestellt gewesen wäre, daß die auf dem verbilligt abgegebenen Grundstück errichteten Mietwohnungen für die Dauer von 15 Jahren nur an Sozialwohnungsberechtigte hätten vermietet werden dürfen. Das Wohnungsunternehmen hätte eine Freistellung von der Belegungsbindung durch den Nachweis von Ersatzwohnraum auch dann erreichen können, wenn die Bekl. das Wohnungsunternehmen entsprechend den Vereinbarungen im Nachtrag und nicht gemäß den Förderbedingungen der Landeskreditanstalt zum Nachweis der Einhaltung des Subventionszweckes verpflichtet hätte.

26 Nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 WoBindG kann die nach § 3 WoBindG in dem Land zuständige Behörde den aus einer Belegungsbindung Verpflichteten in Bezug auf die geförderte Wohnung freistellen, wenn dieser der Behörde ein Belegungsrecht an einer gleichwertigen bezugsfertigen oder freien Wohnung (Ersatzwohnraum) einräumt und nach den örtlichen wohnungswirtschaftlichen Verhältnissen kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bindung besteht. Die Einräumung eines Besetzungsrechts an einer gleichwertigen Ersatzwohnung steht dann dem Besetzungsrecht an der geförderten Wohnung gleich. Mit dem Wohnungsbauförderungsgesetz vom 6. Juni 1994 (BGBl. I S. 1184) hat der Gesetzgeber diese Voraussetzungen für eine Ablösung der Bindung an den geförderten Wohnungen erweitert, um u. a. der zunehmenden Gettoisierung in größeren Siedlungen des öffentlich geförderten Wohnungsbaus entgegenzuwirken (BT-Drucks. 12/6616). Von dieser gesetzlichen Möglichkeit hätte das Wohnungsunternehmen Gebrauch machen können.

Wenn der Staat wie ein Privatmann Verträge abschließt, ist er gewissen Beschränkungen unterworfen. Es gibt keine "Flucht in das Privatrecht", um das öffentliche Recht zu umgehen. Die Rechtsprechung hat dazu den Begriff des Verwaltungsprivatrechts entwickelt.

Die Bundesrepublik verkaufte an die beklagte Stadt Grundsstücke mit einem Verbilligungsabschlag für Wohnungsbau. Die Wohnungen sollten nach dem Wohnungsbindungsgesetz nur Sozialwohnungsberechtigten überlassen werden. Die Stadt verkaufte unter Weitergabe dieser Verpflichtung eine Fläche an ein Wohnungsunternehmen, das die Wohnungen nur zum Teil im sozialen Wohnungsbau errichte. Im übrigen löste es die Belegungsbindung durch den Ausweis einer gleichen Bindung im Bestand ab. Der Bund forderte Rückzahlung des Verbiligungsabschlags.

Mit Urteil vom 21. Juli 2006 wies der BGH die Klage ab und meinte, zwar sei nach dem Wortlaut der vertraglichen Vereinbarung der Verbilligungsabschlag zurückzuzahlen, da nur ein Teil der Wohnungen im sozialen Wohnungsbau errichtet worden sei. Heranzuziehen seien jedoch die Regelungen der §§ 88 ff II. WoBauG, wonach auch eine Freistellung von Belegungsbindungen möglich sei. Nach den Grundsätzen des Verwaltungsprivatrechts könne der Bund sich nicht nur allein auf den Kaufvertrag berufen, sondern es müsse geprüft werden, ob der mit dem Einsatz der öffentlichen Mittel verfolgte Zweck verfehlt worden sei. Das sei hier nicht der Fall. Ein Verwaltungsakt (öffentliches Recht) hätte deshalb nicht widerrufen werden können; entsprechendes gelte für die vertragliche Verbilligung (Privatrecht).

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