Subventionsabbau im öffentlich geförderten Wohnraum

Zur Frage, wann eine Subventionskürzung als "zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten der Bevölkerung vertretbar" angesehen werden kann.

Die Kl. ist Eigentümerin des Grundstücks in Berlin-Neukölln, das sie im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau (Wohnungsbau-Programm 1981) mit einem Gebäude mit 11 geförderten Wohnungen und einer geförderten Wohnfläche von insgesamt 1.005,61 qm bebaut hat. Hierfür bewilligte ihr der Bekl. mit Bescheid der damaligen Wohnungsbau-Kreditanstalt Berlin vom 22. Januar 1982 eine laufende Aufwendungshilfe, die nach 15jähriger Laufzeit am 31. Dezember 1999 auslief.

Mit Bewilligungsbescheid der Investitionsbank Berlin (IBB) vom 28. März 2000 bewilligte der Bekl. der Kl. gemäß den "Richtlinien über die Anschlußförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1977 bis 1981" vom 26. Oktober 1993 (ABI. S. 3922; im folgenden: AFÖ-RL 1993) ab dem 1. Januar 2000 bis zur Tilgung der im Finanzierungsplan ausgewiesenen Fremdmittel, längstens jedoch für die Dauer von 15 Jahren, eine Anschlußförderung in Form von laufenden Aufwendungszuschüssen in Höhe von anfänglich monatlich 15,1872 DM/ m2 Wohnfläche. In dem Bewilligungsbescheid war unter Bezugnahme auf Ziff. 3.1 Abs. 2 AFÖ-RL 1993 ausgeführt, daß sich die Zuschußhöhe erstmals zum 1. Januar 2001 und anschließend nach Ablauf eines jeden Förderungsjahres um 0,25 DM [= 0,1278 Euro]/m2 Wfl. mtl. verringere. Weiter hieß es in dem Bewilligungsbescheid:

Einen verstärkten Förderungsabbau behalten wir uns vor, wenn dies

a) im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung breiter Schichten der Bevölkerung vertretbar ist oder

b) infolge einer allgemeinen Anhebung des Mietniveaus oder aus anderen Gründen im Rahmen der Wirtschaftlichkeit des Grundstückes möglich und allgemein oder für eine Gruppe von Fällen durch die für das Bau- und Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung angeordnet wird.

Am Ende des Bewilligungsbescheides wurden u. a. die Auflagen, Bedingungen und Bestimmungen der AFÖ-RL 1993 für anwendbar erklärt. In Nr. 3.1 Abs. 2 dieser Richtlinien heißt es:

Die Möglichkeit eines verstärkten Förderungsabbaues bleibt vorbehalten, wenn dies

a) zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten der Bevölkerung, vertretbar ist;

b) infolge einer allgemeinen Anhebung des Mietenniveaus oder aus anderen Gründen im Rahmen der Wirtschaftlichkeit der geförderten Bauvorhaben möglich und allgemein oder für eine Gruppe von Fällen durch die für das Bau- und Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung angeordnet wird.

Mit Schreiben der IBB vom 21 November 2003, dem ein Berechnungsblatt vom 19. November 2003 beigefügt war, teilte der Bekl. der Kl. mit, daß aufgrund eines Senatsbeschlusses und der alsbald in Kraft tretenden "Verwaltungsvorschriften über die Kürzung der öffentlichen Förderung im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau sowie im Bereich der Wohnungsfürsorge - VwV Kürzung 2004" (seit dem 5. Dezember 2003 veröffentlicht im ABI. S. 4993; berichtigt am 16.4.2004, ABI. S. 1742) die laufenden Mittel zum 1. April 2004 sowie zum 1. April 2005 um jeweils 0,30 Euro/m2 Wfl. mtl. gekürzt würden; dafür träten die planmäßigen Degressionen in den Jahren 2004 und 2005 nicht ein. Abweichend davon erfolge die Kürzung in 15 problematischen Wohngebieten in den Jahren 2004 und 2005 in Höhe der planmäßigen Degressionen einheitlich jeweils zum 1. April 2004 sowie zum 1. April 2005. Die sich aus der planmäßigen oder außerplanmäßigen Kürzung ergebende Mieterhöhung sei auf eine Durchschnittsmiete von 5,50 Euro/m2 Wfl. mtl. begrenzt (Kappungsgrenze). Soweit die Mieter höher belastet würden, sei dies bis zum 30. Juni 2004 mitzuteilen; die IBB werde dann nach Prüfung die Kürzung ggf. ganz oder teilweise zurücknehmen. Das Schreiben war nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Nach den VwV Kürzung 2004 (Nr. 3) wurde die Kürzung "zur Fortführung der Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus und unter Berücksichtigung der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung, der allgemeinen Mietentwicklung, der Haushaltssituation Berlins sowie zur Erreichung eines signifikanten Abbaus ungerechtfertigter Mietpreisvorteile im sozialen Wohnungsbau" angeordnet.

Die Kl. hat verwaltungsgerichtliche Klage erhoben.

(...) III. Die Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Kürzungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Kl. nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Sache nach handelt es sich bei der angefochtenen außerplanmäßigen Förderungskürzung um den teilweisen Widerruf der mit Bescheid vom 28. März 2000 bewilligten laufenden Förderung. (...)

4. Die materiell-rechtliche Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides findet sich in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. VwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist.

a) Einen solchen Widerrufsvorbehalt enthält der Bewilligungsbescheid vom 28. März 2000 zunächst mit dem dort ausdrücklich ausgesprochenen Vorbehalt eines verstärkten Förderungsabbaus. Daneben verweist der Bewilligungsbescheid am Ende auf die Bestimmungen der AFÖ-RL 1993, die unter Ziff. 3.1 Abs. 2 einen ähnlich formulierten Vorbehalt enthalten. Auch diese Bezugnahme genügt für einen im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG "im Verwaltungsakt" enthaltenen Widerrufsvorbehalt, denn es ist ausreichend, wenn der Vorbehalt durch Verweisung oder Bezugnahme auf Richtlinien, die dem Betroffenen bekannt oder ohne weiteres zugänglich sind, unmißverständlich zum Bestandteil des Verwaltungsakts gemacht wurde (vgl. m.w.N. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 49 Rn. 35; vgl. Urt. d. Kammer v. 2.12.2003 - VG 16 A 200.03 -, GE 2005, S. 367).

b) Soweit die Formulierung der ersten Alternative (Buchstabe a) des Kürzungsvorbehalts im Bewilligungsbescheid vom 28. März 2000 von der entsprechenden Regelung der Richtlinien (Nr. 3.1 Abs. 2 AFÖ-RL 1993) abweicht - im Text des formularmäßig abgefaßten Bescheides fehlt die einschränkende Voraussetzung, daß der verstärkte Förderungsabbau "zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich" sein muß - läßt sich dies nur als Redaktionsversehen erklären, so daß der Vorbehalt gleichlautend mit Nr. 3.1 Abs. 2 AFÖ-RL 1993 auszulegen ist. Dafür spricht, daß sonst Unstimmigkeiten mit der generellen Verweisung auf die Richtlinien entstünden. Der Kürzungsvorbehalt kann aber nicht gleichzeitig in seiner engeren und in seiner weiteren Fassung gemeint gewesen sein, da die engere Fassung dann keine eigenständige Bedeutung hätte. Da im Zweifel anzunehmen ist, daß die Bewilligung richtlinienkonform erfolgen sollte, könnte nur dann von der weitergehenden Fassung im Bewilligungsbescheid ausgegangen werden, wenn es hierfür konkrete Anhaltspunkte gäbe. Das ist aber nicht der Fall. (...)

d) Die Voraussetzungen des in dem Bewilligungsbescheid enthaltenen Kürzungsvorbehalts liegen hinsichtlich des unter Buchstabe a) ausgesprochenen Vorbehalts vor. Generell ist ein auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. VwVfG gestützter Widerruf nur nach Maßgabe des Widerrufsvorbehalts, d. h. nur unter Beachtung etwaiger darin enthaltener Beschränkungen auf bestimmte Widerrufsgründe zulässig (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 49 Rn. 35). Diesen Anforderungen ist hier im Hinblick auf die unter Buchstabe a) genannten Voraussetzungen für einen außerplanmäßigen Förderungsabbau genügt. Die angeordnete Förderungskürzung ist zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die Einkommensentwicklung der breiten Schichten der Bevölkerung vertretbar.

aa) Wie die Kammer bereits im Zusammenhang mit der von dem Bekl. im Februar 2003 verfügten Erhöhung des Zinssatzes öffentlich geförderter Baudarlehen entschieden hat (Urt. v. 2.12.2004 - VG 16 A 200.03 -, a.a.O.), kann die der Regelung des § 44 Abs. 2 Satz 2 II. WoBauG entlehnte Formulierung, daß der Förderungsabbau "zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich" sein muß, nicht in dem engen Sinne verstanden werden, daß eine andere, für die betroffenen Fördernehmer weniger einschneidende Möglichkeit der weiteren Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus - etwa durch Kürzungen in anderen Bereichen - ausgeschlossen sein muß. Vielmehr beläßt der Vorbehalt dem Bekl. einen weiten politischen Entscheidungsspielraum, so daß eine Förderungskürzung bereits dann gerechtfertigt sein kann, wenn vertretbare haushalts- oder wohnungspolitische Erwägungen dafür sprechen, daß sie zur Fortsetzung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich ist. Dabei kann es nach dem Sinn und Zweck des Vorbehalts auch nicht darauf ankommen, ob die Finanzierbarkeit neuer Wohnungsbauprogramme (zum Neubau oder zur Modernisierung und Instandsetzung) in Rede steht, oder ob es maßgeblich um die "Ausfinanzierung" in der Vergangenheit begonnener und noch weiterlaufender Wohnungsbauprogramme geht.

Danach durfte der Bekl. die verfügte außerplanmäßige Förderungskürzung für erforderlich halten. Das Land Berlin hat zwar die Wohnungsbauförderung in den letzten Jahren erheblich eingeschränkt. So wurde angesichts des hohen Wohnungsleerstandes und der erreichten Erneuerung des Altbaubestandes in den Sanierungsgebieten bereits ab 2002 auf neue Wohnungsbauprogramme verzichtet (vgl. Haushaltsplan 2004/2005, S. 1457). Anfang 2003 hat der Senat außerdem beschlossen, keine weitere Anschlußförderung mehr zu bewilligen. Die demgemäß überwiegend auf den Verpflichtungen vergangener Jahre beruhenden Ausgaben für den sozialen Wohnungsbau haben trotz dieser Einsparbemühungen des Bekl. aber noch einen erheblichen Umfang. Im Jahr 2003 betrugen die Ausgaben unter dem Kapitel 12 95 (Förderung des sozialen Wohnungsbaus) nach dem im Haushaltsplan 2004/2005 (S. 1475) mitgeteilten vorläufigen Ist-Stand noch knapp 1,4 Mrd. Euro. Für die Jahre 2004 und 2005 werden nach den von dem Bekl. im Klageverfahren zuletzt mitgeteilten Angaben Ausgaben in Höhe von rund 1,04 bzw. 0,97 Mrd. Euro veranschlagt. Da diese Ausgaben überwiegend aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken sind und ein ausgeglichener Landeshaushalt seit Jahren nicht ohne eine erhebliche Kreditaufnahme erzielt werden kann, war die Erwägung haushaltspolitisch vertretbar, durch eine außerplanmäßige Kürzung auch im Bereich der Wohnungsbauförderung zusätzliche Einsparungen zu erzielen. Daß diese Einsparungen, anders als Rückflüsse aus der Wohnungsbauförderung (vgl. dazu § 20 II. WoBauG und das Berliner Gesetz zur Bindung von Rückflüssen aus Darlehen zur sozialen Wohnraumförderung - Rückflußbindungsgesetz i. d. F. v. 19.7.2002, GVBI. S. 199), zunächst nur dem Haushalt insgesamt zugute kommen, ist unerheblich, da die Ausgaben der Wohnungsbauförderung zu einem erheblichen Teil aus allgemeinen Haushaltsmitteln gedeckt werden müssen.

bb) Nicht zu beanstanden ist auch die Einschätzung des Bekl., daß die Förderungskürzung im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes, vertretbar ist. Nicht vorausgesetzt wird damit, daß die wirtschaftliche und allgemeine Einkommensentwicklung so positiv waren, daß die Voraussetzungen für die gewährte Förderung entfallen wären, sondern es genügt, wenn die Entwicklung jedenfalls nicht so ungünstig war, daß eine Förderungskürzung unvertretbar wäre (vgl. bereits Urt. d. Kammer v. 2.12.2004, a.a.O.). Ferner muß in Rechnung gestellt werden, wie schwer auf der anderen Seite die für die Kürzung sprechenden Gründe wiegen. Unvertretbar ist eine Förderungskürzung danach nur, wenn sie der wirtschaftlichen Entwicklung und der allgemeinen Einkommensentwicklung im Land so sehr widerspricht, daß sie auch aus den für ihre Erforderlichkeit sprechenden Erwägungen heraus schlechthin nicht begründbar ist. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Allerdings ergibt etwa der von dem Bekl. vorgelegte Bericht der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Arbeit und Frauen "Zur wirtschaftlichen Lage in Berlin - Jahresrückblick 2004" mit den dort mitgeteilten Zahlen zur Entwicklung des (realen) Bruttoinlandsprodukts in Berlin (S. 7), daß die wirtschaftliche Entwicklung in Berlin von 1996 bis 2002 mit Ausnahme des Jahres 2000 jeweils rückläufig war (von 1996 bis 1997 um 2,5 % bzw. 2,4 %, von 1998 bis 1999 um jeweils 0,5 % und von 2000 bis 2003 um 1,5 % bis 1,3 % gegenüber dem Vorjahreswert). Ebenso belegen die vom Statistischen Landesamt ermittelten Zahlen zur Entwicklung des mittleren monatlichen Haushaltsnettoeinkommens, das nach Auffassung der Kammer als indiziell für die Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes herangezogen werden kann, daß die Einkommensentwicklung in Berlin nach einem sich verlangsamenden Anstieg bis zum Jahr 2000 (von 1.250 im Jahre 1992 auf 1.475 Euro) seitdem im wesentlichen stagniert (vgl. Statistisches Landesamt, Statistischer Bericht A I 5/7 und A VI 2/4 - j 03, Ergebnisse des Mikrozensus im März 2004, herausgegeben im März 2005, S. 30, Tabelle 34 ZH 2).

Auch in Anbetracht dieser rückläufigen Wirtschaftsentwicklung und der zuletzt nur noch stagnierenden Einkommensentwicklung erscheint die von dem Bekl. vorgenommene außerplanmäßige Förderungskürzung indes nicht als schlechthin unbegründbar, vielmehr kann sich der Bekl. zu ihrer Rechtfertigung auf die schwerwiegende Haushaltsnotlage des Landes und die daraus resultierenden Sparzwänge berufen, wie sie beispielsweise in dem erheblichen und von Jahr zu Jahr weiter ansteigenden Schuldenstand (von über 37 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf über 51 Mrd. Euro im Jahr 2003) oder in dem damit korrespondierenden Anstieg der Zinsausgaben des Landes (von 1,963 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 2,255 Mrd. Euro im Jahr 2003) zum Ausdruck kommen (vgl. die im Internet abrufbare Dokumentation der Senatsverwaltung für Finanzen "Haushalt und Finanzen Berlins. Ein Überblick, Stand: März 2005"). Der Bekl. hat überzeugend dargelegt, daß die Entwicklung der Haushaltslage des Landes über kurz oder lang die Wahrnehmung staatlicher Kernfunktionen unmöglich machen würde, wenn nicht - parallel zu den Bemühungen, Bund und die anderen Länder für eine Sanierungshilfe in Anspruch zu nehmen - äußerste Sparanstrengungen unternommen würden. (...)

b) Die angeordnete außerplanmäßige Förderungskürzung verletzt die Kl. nicht in ihren Grundrechten, insbesondere verletzt sie nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes und begründet auch keine unverhältnismäßige Belastung.

Soweit sich die Kl. auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes beruft, ist dem entgegenzuhalten, daß die Förderung wegen des in den Bewilligungsbescheid aufgenommenen Vorbehalts von vornherein mit dem Risiko einer über die im Bescheid angelegte planmäßige Degression hinausgehenden Kürzung behaftet war.

Die Kürzung erweist sich auch nicht als unverhältnismäßig, denn der Bekl. hat ihre Auswirkungen neben der Verschonung als besonders problematisch eingestufter Gebiete mit Siedlungen des sozialen Wohnungsbaus dadurch begrenzt, daß sie höchstens zu einer Erhöhung der Durchschnittsmiete auf monatlich 5,50 Euro/m2 Wfl. führen darf und andernfalls auf Antrag entsprechend zu reduzieren ist. Damit ist jedenfalls im Regelfall auch noch nach der Förderungskürzung eine kostendeckende Vermietung der hiervon betroffenen Sozialwohnungen möglich. So liegt die Kappungsgrenze von 5,50 Euro unter den im Mietspiegel 2003 jeweils als Mittelwert für einfache Wohnlagen genannten ortsüblichen Vergleichsmieten von 6,10 Euro (für Neubauten mit Wohnungsgrößen von 60 bis 90 m2 aus den Jahren 1984 bis 1990) bzw. von 6,55 Euro (für Neubauten gleicher Größe aus den Jahren 1991 bis 2001). Die Förderungskürzung stellt aber auch dann keine unverhältnismäßige Belastung dar, wenn der Kl., etwa aufgrund besonderer Standortnachteile wie beispielsweise einer hohen Verkehrslärmbelastung oder wegen sonstiger Besonderheiten des Einzelfalles eine kostendeckende Vermietung nicht mehr unproblematisch möglich wäre, denn in dem gestiegenen Mietausfallrisiko kommt auch der in Berlin gerade auf dem Segment einfacherer und preisgünstiger Wohnungen eingetretene Angebotsüberhang und die dadurch bewirkte Marktentspannung zum Ausdruck (vgl. dazu OVG Berlin, Urt. v. 13. Juni 2002, OVGE 24, 81). Diese allgemeine Entwicklung des Wohnungsmarktes betrifft aber alle Vermieter gleichermaßen, die aufgrund dessen ebenfalls häufig nicht mehr durchweg zu einer kostendeckenden Vermietung ihres Bestandes in der Lage sein werden. Die Kl. kann nicht beanspruchen, im Rahmen des Förderverhältnisses generell von den hieraus folgenden Risiken freigestellt zu werden. Die These, das Förderverhältnis enthalte einen "Grundkontrakt" des Inhalts, daß dem Fördernehmer im Gegenzug zu der ihm auferlegten Mietpreis- und Belegungsbindung durch die Subventionierung stets auch eine kostendeckende Vermietbarkeit ihrer Wohnungen gewährleistet sein müsse, trifft nicht zu. Vielmehr ist das in der Wirtschaftlichkeitsberechnung mit einem bestimmten Zuschlag kalkulatorisch berücksichtigte Risiko, ob die Wohnung zu den Konditionen der zulässigen Durchschnittsmiete (§ 8 a WoBindG) auch vermietbar ist, vom Förderungsnehmer zu tragen. Schließlich muß sich die Kl. wirtschaftliche Einbußen auch deshalb zumuten lassen, weil in allen mit Landesmitteln finanzierten Bereichen gleichermaßen Einsparungen vorgenommen werden müssen. (...)

Seit November 2003 haben Vermieter von Sozialwohnungen Mitteilungen der IBB erhalten, daß die Fördermittel außerplanmäßig gekürzt werden; eine Rechtsmittelbelehrung enthalten diese Bescheide nicht. Zur Problematik siehe von Seldeneck GE 2004, 938, 1377.

Der Kläger erhielt für sein im sozialen Wohnungsbau errichtetes Gebäude eine Anschlußförderung in Form von laufenden Aufwendungszuschüssen, die sich jährlich verringern sollten. In dem Bewilligungsbescheid hieß es, daß ein verstärkter Förderungsabbau vorbehalten bleibe, wenn dies im Hinblick auf die wirtschaftliche Entwicklung vertretbar erscheine. Mit Schreiben vom 21. November 2003 teilte die IBB der Eigentümerin mit, ab 2004 werde die öffentliche Förderung außerplanmäßig gekürzt. Dem war ein Berechnungsblatt beigefügt, nicht jedoch eine Rechtsmittelbelehrung.

Mit Urteil vom 9. Juni 2005 bejahte das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Anfechtungsklage, da es sich bei dem Schreiben der IBB um einen Verwaltungsakt handele. Der Widerruf der bewilligten Förderung sei wegen des Vorbehalts im Bewilligungsbescheid jedoch rechtmäßig. Die Voraussetzungen des verstärkten Förderungsabbaus zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus lägen vor. Damit sei nicht nur die Finanzierbarkeit neuer Wohnungsbauprogramme gemeint. Das Land Berlin habe auch einen Ermessensspielraum, bei dem auch die Haushaltslage des Landes Berlin berücksichtigt werden dürfe. Die Kürzung sei auch nicht unverhältnismäßig, da für problematische Gebiete eine Erhöhung begrenzt sei, was bei der Kürzung der Fördermittel berücksichtigt werde. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, denn wegen des Vorbehalts im Bewilligungsbescheid habe sie mit einer außerplanmäßigen Kürzung rechnen müssen.

Es sind eine ganze Reihe von solchen Verfahren anhängig, so daß die erstinstanzliche Entscheidung nicht das letzte Wort in dieser Sache gewesen sein dürfte.