Straßenreinigungsentgelt

Straßenreinigungsentgelt; Grundstücksfläche; Frontmeter

Die Vorschrift des § 7 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes (StrReinG, GVBl. Berlin 1988, S. 977 f.), nach der Straßenreinigungsentgelte unter Zugrundelegung der Grundstücksfläche und nicht nach Frontmetern berechnet werden, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes.

Die Kl. sind Eigentümer eines Grundstücks in Berlin. Mit Rechnung vom 23. Januar 1991 verlangte der Bekl. von den Kl. für Abfallbeseitigung (58,60 DM) und Straßenreinigung (248,22 DM) die Zahlung von vierteljährlich 306,82 DM. Das Verlangen des Bekl. auf Zahlung eines Straßenreinigungsentgelts beruht auf § 7 des am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Vierten Gesetzes zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes (StrReinG) vom 30. Juni 1988 (GVBl. Berlin 1988, S. 977 f.), der lautet:

§ 7 Kosten der Straßenreinigung

(1) Die Kosten der von den Berliner Straßenreinigungs-Betrieben (BSR) durchzuführenden ordnungsmäßigen Reinigung mit Ausnahme der Kosten nach Absatz 6 sind zu 65 v. H. durch Entgelte zu decken; die restlichen 35 v. H. der Kosten trägt Berlin.

(2) Die Entgelte sind von den Anliegern und Hinterliegern der Straßen, die in den Straßenreinigungsverzeichnissen der Anlagen A und B aufgeführt sind, zu entrichten. Sind für ein Grundstück mehrere Personen entgeltpflichtig, so haften sie als Gesamtschuldner.

(3) Die Entgelte werden aus den Tarifen und den jeweiligen Grundstücksflächen nach Quadratmetern ermittelt. Die Tarife werden nach den durch Entgelte zu deckenden Kosten und den Grundstücksflächen für jede Reinigungsklasse in Einheiten pro Quadratmeter festgesetzt.

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(7) Bei Rechtsstreitigkeiten wegen Entgeltforderungen ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.

Bis zum 31. Dezember 1990 hatte der Bekl. auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 Straßenreinigungsgesetz vom 19. Dezember 1978 (GVBl. 1978, Seite 2501, 2503) Reinigungsentgelte nur von Straßenanliegern unter Zugrundelegung der Straßenfrontlänge der Grundstücke gefordert. Die Kl. haben gemeint, zur Entrichtung des Straßenreinigungsentgelts nicht verpflichtet zu sein, da § 7 StrReinG gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes verstoße. Das LG hat die Klage abgewiesen. Die Berufung blieb erfolglos.

Das gemäß § 256 ZPO zulässige Begehren der Kl., die Unwirksamkeit des privatrechtlich ausgestalteten Leistungsverhältnisses festgestellt zu wissen, ist nicht begründet, da § 7 Abs. 3 des Berliner Straßenreinigungsgesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1988 nicht gegen den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz verstößt.

Entgegen der Auffassung des Bekl. handelt es sich bei den für die Straßenreinigung erhobenen Entgelten nicht um Beiträge, mit denen der Aufwand einer öffentlichen Einrichtung von denen gedeckt werden soll, denen hierdurch die Möglichkeit einer besonderen Vorteilsziehung gewährt wird, sondern um Gebühren, die für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung von denjenigen zu entrichten sind, die die Inanspruchnahme individuell zurechenbar veranlassen oder denen die Leistung sonst in besonderer Weise zugute kommt (zum Meinungsstreit siehe Stemshorn in Driehaus, Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, § 6 Rdn. 419 ff.). Diese Benutzungsgebühren sind als Gegenleistung für den Vorteil zu entrichten, daß die Straße, an deren sauberem und verkehrlich sicherem Zustand der Eigentümer ein besonderes Interesse hat, durch den Bekl. gereinigt wird.

Gebühren müssen dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, entsprechen. Danach darf eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten nicht anders behandelt werden, wenn zwischen beiden keine Unterschiede von solcher Art und von solchem Gewicht bestehen, daß diese die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfGE 55, 72, 88). Für das Gebührenrecht bedeutet dies grundsätzlich, daß eine gleiche Inanspruchnahme zu etwa gleich hohen Gebühren und eine unterschiedliche Inanspruchnahme zu entsprechend unterschiedlichen Gebühren führen muß (Lohmann in Driehaus, a. a. O., § 6 Rdn. 691). Das Gebührenrecht wird ferner von dem Kostendeckungsprinzip und dem aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Äquivalenzprinzip, dem jedenfalls die Qualität von Bundesrecht zukommt (BVerfGE 50, 217, 233), beherrscht. Danach dürfen Leistung, Gegenleistung und die verursachten Kosten nicht außer Verhältnis stehen.

Daß sich der Bekl. durch die zivilrechtliche Ausgestaltung der Entgeltpflicht für seine öffentlichen Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge der Grundrechtsbindung nicht entziehen konnte (BGH, NJW 1985, 197, 200), steht zwischen den Parteien nicht in Streit.

Entgegen der Auffassung der Kl. genügt § 7 Abs. 3 StrReinG n. F. diesen Anforderungen.

Die Regelung verletzt nicht den Gleichheitsgrundsatz. Zur Beurteilung der Frage der Gleich- oder Ungleichbehandlung von Normadressaten ist zunächst darauf abzustellen, welche Ziele mit der Gebührenerhebung verfolgt werden. Dabei steht dem Gesetzgeber innerhalb seiner Regelungskompetenz aus der Sicht des Grundgesetzes ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum zu (BVerfGE 50, 217, 226). Er entscheidet selbst, welche Elemente des zu regelnden Sachverhalts so bedeutsam sind, daß ihrer Gleichheit oder Verschiedenheit bei der Gebührenregelung überhaupt und gegebenenfalls in welchem Ausmaß Rechnung zu tragen ist. Nur wenn für die Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind und die Regelung letztlich als willkürlich beurteilt werden müßte, kann sie erfolgreich gerichtlich beanstandet werden (BGH, GE 1988, 573). Wegen der Vielfältigkeit der erfaßten Einzelfälle muß der Gesetzgeber im Abgabenrecht lediglich eine sogenannte Typengerechtigkeit wahren. Er kann an den Regelfall eines Sachverhaltes anknüpfen, verallgemeinern und pauschalieren und die sich dem "Typ" entziehenden Umstände von Einzelfällen außer Betracht lassen. Insbesondere kann auch der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität eine Ungleichbehandlung rechtfertigen, sofern nicht gewichtige Gründe entgegenstehen (BVerwGE vom 16. September 1981 in Buchholz, 401.84 Nr. 45 Seite 14, Abwassergebühren). Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der gesetzlichen Grundlage mit Art. 3 Abs. 1 GG ist das Gericht nicht auf die Verwertung der Gesichtspunkte beschränkt, die den Gesetzgeber zu ihrem Erlaß bewogen haben. Vielmehr sind alle Umstände heranzuziehen, die objektiv für die Beantwortung der Frage nach der Verfassungsgemäßheit der Bestimmung von Bedeutung sein können (BGH, GE 1988, 573). Nach der insoweit übereinstimmenden Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und der Verwaltungsgerichtshöfe (vgl. Scholz in Driehaus, a. a. O., § 6 Rdn. 613 m. w. N.) ist die Straßenreinigungsgebühr entgegen der Auffassung der Kl. nicht das Entgelt für die Übernahme der Reinigungspflicht für den Straßenabschnitt unmittelbar vor dem jeweiligen Grundstück. Sie dient in erst er Linie vielmehr dem Ausgleich des Vorteils, der dem Entgeltpflichtigen dadurch erwächst, daß die Gebietskörperschaft das öffentliche Straßenland, über das er sein Grundstück nur erreichen kann, in einem sauberen und sicher begehbaren Zustand und damit gleichzeitig Verschmutzungen der Grundstücke durch Verwehungen von Straßenschmutz gering hält. Den Anliegern und Hinterliegern erwachsen hieraus ohne Zweifel Vorteile, deren Umfang nicht von der Frontlänge ihrer Grundstücke abhängig ist. Deshalb verstößt es nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, wenn Entgeltpflichtige in dem Außenbezirk Lichtenrade, bezogen auf die Frontlänge ihrer Grundstücke, bei gleicher Reinigungsklasse erheblich unterschiedliche Gebühren zu entrichten haben. Der Ansatz der Fläche als Berechnungsfaktor für die Höhe der Reinigungsgebühr ist grundstücksbezogen und damit nicht sachwidrig, er bietet die Gewähr der gleichmäßigen Inanspruchnahme aller Entgeltpflichtigen. Auch die pauschale Annahme des Bekl., daß die Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks und damit auch die von diesem ausgehenden und zu beseitigenden Verschmutzungen mit dessen Größe steigen, ist als Typenverallgemeinerung nicht zu beanstanden. Diese Prämisse läßt zwar außer acht, daß bei besonders großen Grundstücken (wie dem Poststadion oder dem Flughafen

pauschale Annahme des Bekl., daß die Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks und damit auch die von diesem ausgehenden und zu beseitigenden Verschmutzungen mit dessen Größe steigen, ist als Typenverallgemeinerung nicht zu beanstanden. Diese Prämisse läßt zwar außer acht, daß bei besonders großen Grundstücken (wie dem Poststadion oder dem Flughafen Tempelhof) die nutzungsbedingten Verschmutzungen in erster Linie auf dem Grundstück stattfinden, das der Eigentümer selbst in sauberem und verkehrssicherem Zustand halten muß. Im Hinblick darauf, daß gerade die Betreiber derart großer Anlagen regelmäßig auch ein besonderes - über die in § 7 Abs. 1 StrReinG pauschalierten 35 % hinausgehendes - Interesse an der sauberen und verkehrlich sicheren Zugänglichkeit für ihre Benutzer haben, daß von derartigen Grundstücken auch vermehrt Verschmutzungen ausgehen und daß schließlich besonders große Grundstücke in aller Regel durch mehrere Straßen erschlossen werden und hier anders als in reinen Wohngebieten auch durch das Aufstellen und Entleeren von Papierkörben zusätzliche Kosten anfallen, erscheint die Wahl der Grundstücksfläche als Berechnungsfaktor nicht willkürlich. Hinzu kommt, daß sich auf einer Vielzahl der Großgrundstücke in dem Land Berlin emittierende Anlagen (als eine solche ist auch der Flughafen Tempelhof zu klassifizieren) befinden, die durch Ruß- und Staubablagerungen nicht nur das unmittelbar angrenzende Straßenland verschmutzen. Zur Überprüfung, ob der Gesetzgeber im Einzelfall den jeweils zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wahrscheinlichsten Maßstab zur Gebührenbemessung gewählt hat, ist das Gericht nicht berufen (Bayer. VGH, KStZ 1986, 78; BVerwG vom 16. September 1981 in Buchholz, a. a. O. Nr. 45).

Der Gesetzgeber hat das ihm eingeräumte Ermessen ferner nicht dadurch überschritten, daß er das öffentliche Interesse an der Reinhaltung gemäß § 7 Abs. 1 StrReinG pauschal mit 35 % der anfallenden Kosten berücksichtigt, ohne für jede Straße gesondert zu differenzieren (Scholz in Driehaus, a. a. O. Rdn. 614). Abgesehen von den Schwierigkeiten einer konkreten Bewertung der subjektiven und objektiven Belange der Beteiligten stünden die auf die Gebühren umzulegenden Kosten für den Verwaltungsaufwand zur Feststellung, Bewertung und Anpassung bei Veränderungen zu sich hieraus möglicherweise ergebenden gerechteren Einzelfallregelungen außer Verhältnis. Aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ist es nicht zu beanstanden, daß der Bekl. bei der Gebührenberechnung die tatsächliche Nutzung der einzelnen Grundstücke außer Betracht läßt (BVerwG, NJW 1981, 2314; Stemshorn in Driehaus, a. a. O. § 6 Rdn. 473).

Entgegen der Auffassung der Kl. hält sich die Heranziehung der Hinterlieger gemäß § 7 Abs. 1 StrReinG nach Maßgabe des Gebührenmaßstabes zu Reinigungsgebühren in gleicher Höhe wie Straßenanlieger im Rahmen des dem Gesetzgeber eingeräumten Ermessens (Scholz in Driehaus, a. a. O., § 6 Rdn. 613 m. w. N. sowie Stemshorn in Driehaus, a. a. O. § 6 Rdn. 477 m. w. N.), da auch sie zum Zugang auf ihre Grundstücke auf die Benutzung des öffentlichen Straßenlandes angewiesen sind.

Verfassungsrechtlich erscheint es nicht geboten, Straßenanlieger und Hinterlieger gebührenrechtlich wie mehrere Eigentümer eines Grundstücks (§ 7 Abs. 2 StrReinG n. F.) als Gesamtschuldner in Anspruch zu nehmen und sie auf einen Ausgleich im Innenverhältnis (§ 426 Abs. 2 BGB) zu verweisen (vgl. dazu die Rechtsprechungsnachweise in Driehaus, a. a. O., § 6 Rdn. 476 f., nach denen eine solche Regelung wegen einer ungerechtfertigten Besserstellung gegenüber Grundstücken ohne Hinterlieger sogar für bedenklich gehalten wird).

Anhaltspunkte dafür, daß die Neuregelung der Straßenreinigungsgebühren gegen das Kostendeckungsprinzip verstößt, sind nicht ersichtlich. Dem Vorbringen des Bekl., nach der Abrechnungsumstellung der - der Hö-he nach bekannten - Stadtreinigungskosten auf den Quadratmetermaßstab und der Ausdehnung der Gebührenpflicht auf die Hinterlieger sei eine (erforderliche, vgl. OVG Schleswig-Holstein, KStZ 1991, 97, 99) neue Gebührenbedarfsberechnung aufgestellt worden, die lediglich zu einer Kostenumverteilung, ausweislich der Jahresrechnung 1991 jedoch nicht zu einer Erhöhung der eingenommenen Entgelte geführt habe, sind die Kl. nicht entgegengetreten.

Der gewählte Gebührenverteilungsmaßstab verstößt entgegen der Auffassung der Kl. nicht gegen den Äquivalenzgrundsatz, nach dem zwischen Leistung und Gegenleistung kein Mißverhältnis bestehen darf (Lohmann in Driehaus, a. a. O., § 6 Rdn. 689). Dieser Grundsatz fordert in Verbindung mit dem Gleichheitssatz nur, daß die Benutzungsgebühr im allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so daß bei gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren gezahlt werden. Das Äquivalenzprinzip verlangt eine Bemessung der Gebühr nach dem Maß der durch die jeweilige Benutzung verursachten Kosten nicht (BVerwG vom 16. September 1981 in Buchholz, a. a. O. Nr. 45, Seite 16). Zur Ermittlung einer Gleich- oder Ungleichgewichtigkeit ist hier die Leistung des Bekl. in erster Linie wie zuvor als Vorteilsgewährung durch die Zurverfügungstellung einer Zugangsmöglichkeit zu dem Grundstück über sauberes und verkehrlich sicheres öffentliches Straßenland zu definieren. Ein Vergleich mit den Kosten, die der Eigentümer selbst für eine gleich häufige Reinigung des an sein Grundstück grenzenden Gehweg- und Straßenteils aufwenden müßte, kommt mithin nicht in Betracht. Mangels konkreter Bewertbarkeit der Leistung für die einzelnen Grundstückseigentümer ist auf einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab abzustellen. Der von dem Bekl. gewählte (grundstücksbezogene) Wahrscheinlichkeitsmaßstab, Fläche anstelle des bisher verwandten Maßstabs nach Frontmetern, ist grundsätzlich geeignet, den Umfang der möglichen Vorteile für die einzelnen Eigentümer durch seine Reinigungsleistungen realistisch zu bestimmen. Dies gilt bei Zugrundelegung einer Typengerechtigkeit auch für Großgrundstücke, für deren Bewertung der Bekl. im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens zulässig davon ausgegangen ist, daß durch in der Regel mögliche intensivere Nutzungen vermehrt Verschmutzungen des öffentlichen Straßenlandes auftreten. Für die Annahme, daß dieser aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zulässigen Typenverallgemeinerung gewichtige Gründe entgegenstehen, ist nichts vorgetragen. Den Kl. ist zwar zuzugeben, daß es im Land Berlin auch große, nicht emittierende und nur wenig genutzte Grundstücke gibt, für die der Flächenmaßstab als Berechnungsfaktor der Gebührenhöhe unverhältnismäßig erscheint. Die gesetzliche Gebührenregelung kann jedoch nicht jeden Einzelfall berücksichtigen. Eine sachliche Differenzierung dieser nicht unter den zugrunde gelegten "Typ" fallenden Großgrundstücke wäre nur dann zwingend geboten, wenn eine bestimmte Quantitätsgrenze (nach BVerwG vom 16. September 1981 in Buchholz, a. a. O., Nr. 45 Seite 14: 20 %) überschritten wird, was hier nicht der Fall ist. Sofern sich im Einzelfall nicht gewollte grobe Unverhältnismäßigkeiten ergeben sollten, kann gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG eine Korrektur der aus § 7 Abs. 3 StrReinG folgenden Entgeltverpflichtung aus Billigkeitsgründen verlangt werden. Entgegen der Auffassung der Kl. steht dem nicht entgegen, daß § 7 n. F. anders als § 7 Abs. 2 StrReinG a. F. (GVBl. 1978, 2501 2503) einen Verweis auf § 5 Abs. 3 StrReinG nicht mehr enthält. Die in § 7 Abs. 2 StrReinG a. F. enthalten gewesene Verweisung war nur deklaratorischer Natur, wie sich aus den vorläufigen Ausführungsvorschriften über die Zulassung von Ausnahmen von der mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Straßenreinigungsentgeltpflicht bei nicht

3) einen Verweis auf § 5 Abs. 3 StrReinG nicht mehr enthält. Die in § 7 Abs. 2 StrReinG a. F. enthalten gewesene Verweisung war nur deklaratorischer Natur, wie sich aus den vorläufigen Ausführungsvorschriften über die Zulassung von Ausnahmen von der mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Straßenreinigungsentgeltpflicht bei nicht gewerblich genutzten Grundstücken (ABl. für Berlin vom 30. April 1992 S. 1370) ergibt. Die Anwendung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes gebietet es, Unbilligkeiten im Einzelfall im Rahmen eines Billigkeitserlasses auszuräumen (Dahmen in Driehaus, a. a. O., § 6 Rdn. 229 ff.). Anhaltspunkte dafür, daß die Gebührenbemessung gegenüber den Kl. mit jährlich 922,88 DM bei einer Grundstücksfläche von 1.379 Quadratmetern unbillig wäre (§ 315 BGB), sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Bekanntlich werden in West-Berlin (in Ost-Berlin noch nicht) die Entgelte für die Straßenreinigungen aufgrund einer am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Änderung des Straßenreinigungsgesetzes nicht mehr wie bis dahin nach der Straßenfrontlänge, sondern nach der Grundstücksgröße berechnet. Wir hatten darüber ausführlich berichtet.

Jetzt hat das Kammergericht durch Urteil vom 2. Oktober 1992 entschieden, daß die Zugrundelegung der Grundstücksflächen für die Berechnung der Straßenreinigungsentgelte nicht gegen Artikel 3 des Grundgesetzes verstößt.

Kürzlich hatte auch das Berliner Verwaltungsgericht ähnlich entschieden - diese Entscheidung liegt aber im Wortlaut noch nicht vor.