Straßenreinigung, Entgelte, Härtefälle, Grundstücksfläche als Entgeltmaßstab

1. Zur Frage, wann ein aus der Regel fallender, atypischer Sachverhalt die Herabsetzung des Straßenreinigungsentgeltes gebietet.

2. Das Straßenreinigungsentgelt stellt nicht die Gegenleistung für die Übernahme der den Straßenanliegern obliegenden Reinigung dar, sondern dient dem Ausgleich des Vorteils, der den Anliegern dadurch erwächst, daß die Berliner Stadtreinigungsbetriebe die Straßen in einem sauberen und sicher begeh- und befahrbaren Zustand halten.

Die Kl. ist Eigentümerin eines als Tanklager genutzten, 58.489 m2 großen, ca. 333 m tiefen Grundstücks, das mit einer Länge von 157 m an eine öffentliche im Straßenreinigungsverzeichnis A aufgeführte Straße grenzt und über eine Zufahrt zu dieser Straße verfügt. 1990 hatte die Kl. ein Straßenreinigungsentgelt von 5.166,72 DM zu entrichten. Nach der Umstellung der Entgeltermittlung vom Frontmetermaßstab auf Grundstücksfläche berechneten die Berliner Stadtreinigungsbetriebe (BSR) der Kl. für das Jahr 1991 ein Straßenreinigungsentgelt von 42.143,04 DM und für 1992 ein Entgelt in Höhe von 48.464,48 DM; seit der Umgruppierung der Straße in die Reinigungsklasse 4 noch 18.730,24 p. a. Die Kl. beantragte erfolglos beim Landeseinwohneramt die Herabsetzung des Reinigungsentgeltes "auf ein angemessenes Maß". Das LEA lehnte den Antrag mit Bescheid vom 30. Juli 1991 ab und begründete seine Entscheidung damit, daß eine Ausnahme von den Pflichten des Anliegers oder Hinterliegers nach § 5 Abs. 3 StrReinG nur zugelassen werden könne, wenn durch die Anwendung des § 5 Abs. 1 und 2 StrReinG, d. h. durch die Lage des Grundstücks besondere, unzumutbare Erschwernisse für den Verpflichteten entstehen. Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt. Der Widerspruch wurde von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz zurückgewiesen. Dagegen richtet sich die Klage. Ihre Klage hat die Kl. wie folgt begründet: Sie habe einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages, gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG eine Ausnahme zuzulassen. Diese Vorschrift enthalte zwar keine ausdrückliche Regelung darüber, in welchen Fällen eine unzumutbare Härte vorliege. Nach dem Zweck der Vorschrift sei jedoch davon auszugehen, daß die Härteklausel dann eingreifen solle, wenn der gesetzliche Bemessungsmaßstab für Straßenreinigungsentgelte aufgrund besonderer Umstände zu einer gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz oder den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßenden Entgeltforderung führe. In solchen Fällen solle eine Ermäßigung ermöglicht werden, die den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung trage. Der Übergang von dem bisher geltenden Straßenfrontmetermaßstab zum Grundstücksflächenmaßstab führe hier zu einer unzumutbaren Erhöhung des Straßenreinigungsentgelts. Diese Erhöhung um ein Vielfaches bei gleichbleibender Leistung der Stadtreinigungsbetriebe benachteilige sie im Verhältnis zu anderen Grundstückseigentümern in grob unbilliger und sachlich nicht gerechtfertigter Weise. Eine Ermäßigung im Wege einer Ausnahme nach § 5 Abs. 3 StrReinG sei aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Das vom Gesetzgeber mit der Änderung des Berliner Straßenreinigungsgesetzes verfolgte Ziel, auch die Hinterlieger zu Entgelten heranzuziehen, sei auch durch die Wahl eines weniger belastenden Berechnungsmaßstabes erreichbar gewesen. Die Einführung des Grundstücksflächenmaßstabes ohne Tiefenbegrenzungsregelung habe dazu geführt, daß insbesondere Eigentümer von Grundstücken mit schmaler Straßenfront und großer Grundstückstiefe erheblich höher belastet würden. Das habe auch im vorliegenden Fall zur Folge, daß die Entgelthöhe in keinem Verhältnis mehr zu dem Wert der öffentlichen Leistung und deren Nutzen für sie, die Kl., stehe. Dies verstoße gegen das Äquivalenzprinzip. Die Leistung des Bekl., der nach § 4 Abs. 1 StrReinG die Reinigung "für die Anlieger" erbringe, bestehe letztlich in der Übernahme der Pflicht der Anlieger, den Straßenabschnitt vor dem eigenen Grundstück zur einigen. Da sie, die Kl.,

ert der öffentlichen Leistung und deren Nutzen für sie, die Kl., stehe. Dies verstoße gegen das Äquivalenzprinzip. Die Leistung des Bekl., der nach § 4 Abs. 1 StrReinG die Reinigung "für die Anlieger" erbringe, bestehe letztlich in der Übernahme der Pflicht der Anlieger, den Straßenabschnitt vor dem eigenen Grundstück zur einigen. Da sie, die Kl., bei der geringen Straßenfrontlänge nur eine relativ geringe Reinigungsleistung zu erbringen hätte, sei es im Vergleich zu anderen Grundstückseigentümern ungerecht, sie zu besonders hohen Straßenreinigungsentgelten heranzuziehen.

Das VG hat die Klage abgewiesen, die Berufung blieb erfolglos.

Nach § 5 Abs. 3 StrReinG kann die zuständige Behörde, wenn sich aus der Anwendung der Absätze 1 und 2 für Anlieger und Hinterlieger unzumutbare Härten ergeben, im Einvernehmen mit den Berliner Stadtreinigungsbetrieben von den mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Verpflichtungen ganz oder teilweise Ausnahmen zulassen.

Diese Vorschrift konkretisiert das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Übermaßverbot für den Bereich des Straßenreinigungsgesetzes, indem es die Behörde berechtigt und verpflichtet, Ausnahmen von der mit einer Normierung notwendig verbundenen typisierenden Verallgemeinerung in solchen Fällen zu erteilen, die Im Verhältnis zu den vom Gesetz erfaßten Regelfällen als Sonderfälle erscheinen (vgl. zur sog. Härtealternative des § 135 Abs. 5 Satz 1 BBauG BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1992 - BVerwG 8 C 50.90 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG/BauGB Nr. 33 m.w.N.). Der durch das Vorliegen unzumutbarer Härten der Behörde eröffneten (Ermessens-) Entscheidung ist durch das Gesetz eine bestimmte Richtung vorgegeben: Nach Wortlaut ("unzumutbare" Härten) wie auch nach der Begründung (Drucksache des Abgeordnetenhauses von Berlin 7/1236 S. 5: ."... da von der Ermächtigung nur in Einzelfällen Gebrauch gemacht werden soll, in denen sich aufgrund der formalen Bestimmung, des Anliegerbegriffs außergewöhnliche Härten ergeben") ist die Behörde dann, wenn unzumutbare Härten vorliegen, grundsätzlich gehalten, ganz oder teilweise Ausnahmen zuzulassen; das ihr eingeräumte Ermessen kann sie im Regelfall fehlerfrei nur durch die Zulassung einer (gegebenenfalls teilweisen) Ausnahme ausüben (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 1986 - BVerwG 8 C 54.85 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 27; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 4. Aufl. 1995, § 26 Rdnr. 36 [S. 5621). Mit diesem Verständnis der Vorschrift teilt der erkennende Senat die Auffassung des Kammergerichts, das in seinem Urteil vom 2. Oktober 1992 - 13 U 2406.92 - (GE 1992 S. 1317) den an der Rechtmäßigkeit der Einführung des Grundstücksflächenmaßstabs geäußerten Zweifeln unter anderem mit dem Hinweis darauf begegnet ist, bei atypischen Fallgestaltungen könne gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG eine Korrektur der aus § 7 Abs. 3 StrReinG folgenden Entgeltverpflichtung verlangt werden. Dies begegnet auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten keinen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Dezember 1992 - 1 BvR 1700.92 -).

Ein aus der Regel fallender, atypischer Sachverhalt, der es gebietet, die Härten der Anwendung der generellen Regelung des § 7 Abs. 3 StrReinG durch Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 3 StrReinG zu mildern, liegt hier nicht vor.

Weder die Größe des Grundstücks noch die Höhe des nach der Grundstücksfläche ermittelten Straßenreinigungsentgelts rechtfertigen die Annahme einer atypischen Fallgestaltung. Gesetzeswortlaut und materialien geben keinen Hinweis darauf, daß die vom Gesetz erfaßten Regelfälle eine bestimmte Grundstücksgröße nicht überschreiten. Der Gesetzgeber hat auch erhebliche Steigerungen der Straßenreinigungsentgelte in Kauf genommen, als er, "um eine gerechte Regelung zu gewährleisten, ... die Bemessungsgrundlage für die Ermittlung der Entgelte geändert" hat. In der Begründung der Vorlage für ein Drittes Gesetz zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes (Drucksache des Abgeordnetenhauses von Berlin 10/1742 S. 3) ist ausgeführt:

"Diese rein strukturelle Veränderung der Entgelte führt jedoch zu keinen höheren Einnahmen der Berliner Stadtreinigungs Betriebe (BSR). Der Übergang vom bisherigen Grundstücksbreiten- zum Grundstücksflächenmaßstab hat jedoch nicht nur eine Erstberechnung der Entgelte für die Hinterlieger, sondern auch eine Neuberechnung für alle Anlieger zur Folge. Insbesondere bei den BSR entsteht ein großer Verwaltungsaufwand. Außerdem werden teilweise erhebliche Entgeltverschiebungen eintreten. Es werden nämlich nicht alle bisher entgeltpflichtigen Anlieger gleichmäßig entlastet, vielmehr werden Anlieger im Einzelfall zum Teil erheblich höhere Entgelte zu zahlen haben, wenn ihr Grundstück im Verhältnis zur Grundstücksbreite unverhältnismäßig tief bzw. groß ist."

Das aus der Grundstücksfläche ermittelte Straßenreinigungsentgelt bedeutet auch nicht deshalb eine unzumutbare Härte, weil "vor dem Grundstück der Kl. unverändert nur eine verhältnismäßig kleine Straßenlandfläche zu reinigen ist". Die Kl. verkennt, daß das ihr berechnete Straßenreinigungsentgelt nicht die Gegenleistung für die Übernahme der ihr als Anliegerin obliegenden Reinigung des Straßenabschnitts vor ihrem Grundstück darstellt. Das Straßenreinigungsentgelt dient nach der Regelung des Straßenreinigungsgesetzes vielmehr dem Ausgleich des Vorteils, der den Anliegern und Hinterliegern der in den Straßenreinigungsverzeichnissen A und B eingetragenen Straßen dadurch erwächst, daß die Berliner Stadtreinigungsbetriebe die Straßen in einem sauberen und sicher begeh- und befahrbaren Zustand erhalten (vgl. KG a.a.O.; ferner VGH Baden-Württemberg KStZ 1985 S. 131 sowie Driehaus/Scholz, Kommunalabgabenrecht, Rdnr. 613 zu § 6 KAG). Daß das der Kl. berechnete Straßenreinigungsentgelt in einem das Äquivalenzprinzip verletzenden Mißverhältnis (vgl. hierzu BVerwG, Beschluß vom 8. Dezember 1986 - BVerwG 8 B 74.86 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 60) zu der von den Berliner Stadtreinigungsbetrieben erbrachten Reinigungsleistung steht, ist nicht ersichtlich.

Das Grundstück der Kl. weist auch sonst keine für das Straßenreinigungsentgelt bedeutsamen Besonderheiten auf. Es hat eine 157 m lange Straßenfront und eine Zufahrt zu der Straße. Die Möglichkeit der wirtschaftlichen oder verkehrlichen Nutzung des Grundstücks über die Straße ist in keiner Weise eingeschränkt. Daß die Einlagerung des Mineralöls auf dem als Tanklager genutzten Grundstück "hauptsächlich per Eisenbahn und Schiff durchgeführt" wird und deshalb "die Kl. das vor ihrem Grundstück liegende Straßenland in wesentlich geringerem Maße in Anspruch nimmt als Eigentümer gewerblicher Grundstücke vergleichbarer Größe", stellt die für die Straßenreinigungsentgeltpflicht erforderliche Beziehung des Grundstücks zur Straße weder ganz noch teilweise in Frage. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß eine andere Beurteilung nur dann angebracht wäre, wenn das Grundstück gerade nicht durch die Straße, sondern ausschließlich durch Wasserstraßen erschlossen würde. In diesem Fall wären allerdings nicht die Voraussetzungen des § 5 Abs. 3 StrReinG erfüllt, vielmehr würde es bereits an den Voraussetzungen der §§ 7 Abs. 2, 5 Abs. 1 StrReinG fehlen: Der Eigentümer eines derartigen Grundstücks ist weder Anlieger noch Hinterlieger im Sinne des Straßenreinigungsgesetzes und deshalb auch nicht straßenreinigungsentgeltpflichtig. Auch der Umstand, daß 20 der 52 auf dem Grundstück befindlichen Tanks durch den Erdölbevorratungsverband als sogenannte ruhende Tanks genutzt werden, stellt die straßenreinigungsrechtlich notwendige Beziehung des Grundstücks zur Straße nicht in Frage. Es ist im übrigen auch nicht erkennbar, daß dieser Vorratshaltung eine überragende Bedeutung vergleichbar derjenigen zukommt, die den Gesetzgeber veranlaßt hat, bestimmte andere Grundstücke im Interesse des Landes Berlin von der Straßenreinigungspflicht zu befreien (vgl. hierzu die Einzelbegründung zu § 4 Abs. 6 und § 7 Abs. 5 der Vorlage für ein Drittes Gesetz zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes, a.a.O.).

Anm.: rechtskräftig.