Straßenrechtliche Planfeststellung

1. Zur Planfeststellung einer Bundesautobahn im Land Berlin aufgrund des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG).

2. Auch dann, wenn Gegenstand der Planfeststellung ein Verkehrsweg im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 2 VerkPBG ist, gelten für die Prüfung seiner Rechtmäßigkeit gemäß § 17 Abs. 1 FStrG die allgemeinen Grundsätze des Fachplanungsrechts.

3. Fehlt eine "zusammenfassende Darstellung" im Sinne des § 11 UVPG und wird die gegen einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß gerichtete Klage hierauf gestützt, so kann sie nur Erfolg haben, wenn die sachliche planerische Entscheidung in rechtserheblicher Weise davon beeinflußt sein kann, daß anstelle der Einzelerörterungen eine "zusammenfassende" Darstellung unterblieben ist.

4. Landschafts- und Artenschutzprogramme hindern die Planfeststellungsbehörde rechtlich nicht, einen straßenrechtlichen Plan für ein Vorhaben festzustellen, das mit diesem in Widerspruch steht, wenn diesen Programmen nach Landesrecht keine Rechtsverbindlichkeit zukommt.

5. Nach der Zielsetzung des § 38 Abs. 1 BNatSchG soll eine bereits vorhandene Nutzung oder zumindest eine verbindlich in einem Plan ausgewiesene Nutzung - wie beispielsweise die bahnrechtliche Nutzung einer Eisenbahnstrecke - durch solche Maßnahmen der Natur- und Landschaftspflege nicht beeinträchtigt werden, die sich erstmals aus dem Bundesnaturschutzgesetz ergeben; insoweit soll bundesrechtlich ein "Altbestand" vor neuen und zusätzlichen Anforderungen geschützt werden.

6.1 Das naturschutzrechtliche Gebot, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Eingriffe zu unterlassen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG i. V. m. § 14 Abs. 4 Satz 1 NatSchGBln [Berlin]) ist striktes Recht (im Anschluß an den Beschluß vom 21. August 1990 - BVerwG 4 B 104.90 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 8 = NVwZ 1991, 69 = DVBl. 1990, 1185).

6.2 Ebenfalls striktes Recht und damit nicht Gegenstand planerischer Abwägung ist das Gebot, im Falle der Unvermeidbarkeit des Eingriffs mögliche Ausgleichsmaßnahmen zu schaffen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG i. V. m. § 14 Abs. 4 Satz 1 NatSchGBln).

7. Ein Eingriff, der weder vermeidbar ist noch ausgeglichen werden kann, darf im Land Berlin nur zugelassen werden, wenn überwiegende andere Belange der Allgemeinheit den Eingriff erfordern (§ 14 Abs. 5 Satz 2 NatSchGBln); das kann im Falle eines dringend erforderlichen Lückenschlusses einer Bundesautobahn zu bejahen sein.

8. Naturschutzrechtlich gebotene Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind im Rahmen der allgemeinen fachplanerischen Abwägung nur dann abwägungserheblich, wenn sie die Gesamtkonzeption der Planung zu berühren geeignet sind.

A. Der Antragsteller ist ein gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG in Berlin anerkannter Naturschutzverband. Mit seiner Klage wendet er sich gegen den Ergänzenden Planfeststellungsbeschluß des Landes Berlin für die Herstellung der Bundesautobahn A 100 zwischen den Anschlußstellen Sachsendamm (Bau-km 13,3 + 88,427) und Alboinstraße (Bau-km 14,6 + 79,705) in den Bezirken Schöneberg und Tempelhof von Berlin vom 7. Oktober 1992. Zwischen den genannten Anschlußstellen besteht eine Lücke der im übrigen durchgehenden Bundesautobahn A 100.

Die Einzelheiten des Vorhabens ergeben sich aus den Darstellungen des Erläuterungsberichts, der Bestandteil des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses ist. Das planfestgestellte Teilstück trifft auf eine Reihe alter Eisenbahnbrücken. Auf dem seit längerem nicht mehr benutzten Bahngelände haben sich durch Spontanvegetationen reichhaltige "Bahnbiotope" entwickelt. Frühere Planungen aufgrund von Festsetzungen in städtischen Bebauungsplänen und aufgrund einer bestandskräftigen Planfeststellung von 1980 ließen sich wegen der seinerzeit noch tatsächlich bestehenden politischen Verhältnisse nicht verwirklichen. Die Deutsche Reichsbahn war nicht bereit, einer Änderung der Brückenbauwerke zuzustimmen.

Nach dem Fall der Mauer und der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands und damit auch Berlins änderten sich die tatsächliche und die rechtliche Sachlage grundlegend. Hinzu traten neue verkehrspolitische Erwägungen des Bundesministers für Verkehr und des Senats von Berlin. Diese fanden unter anderem ihren Ausdruck in dem Bundesverkehrswegeplan. Danach sollen in Zukunft auf den stillgelegten Bahnanlagen wichtige Bahnverbindungen verlaufen. Nach Auffassung des Landes Berlin, des Antragsgegners, müssen hierzu die alten Eisenbahnbrücken abgebrochen und folglich die entstandenen "Bahnbiotope" an dieser Stelle beseitigt werden.

Der angegriffene Planfestellungsbeschluß sieht vor, daß die gegenwärtig noch vorhandenen Eisenbahnbrücken abgerissen werden. Der bisherige Straßeneinschnitt soll auf insgesamt 74 m verbreitert werden. Die Bundesautobahn soll mit jeweils drei Fahrspuren in jeder Richtung gebaut werden. Ferner ist für den Straßeneinschnitt eine innerstädtische Straße (Sachsendamm) mit zwei Fahrspuren vorgesehen. Die abgerissenen Bahnbrücken sollen durch ein neues, geschlossenes Brückenbauwerk in Deckelbauweise ersetzt werden, das etwa 70 m breit ist. Ein früheres Planfeststellungsverfahren, das im Frühjahr 1989 begonnen worden war, wurde Anfang 1991 abgebrochen. In dieser Planung war vorgesehen, über den Straßeneinschnitt Biotopverbindungen (sog. Öko- und Grünbrücke) zu errichten. Damit sollte eine Verbindung zwischen den durch den Straßeneinschnitt und den Abriß der Eisenbahnbrücken getrennten - mit Vegetation bestandenen - Bahnbereichen geschaffen werden. Die neue Planung sieht dies nicht mehr vor, trifft aber in einem landespflegerischen Begleitplan andere Maßnahmen.

Der Antragsteller hat am 21. Oktober 1992 vor dem Bundesverwaltungsgericht Klage erhoben und diese näher begründet. Mit ihr begehrt er die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. Oktober 1992 und hilfsweise, den landespflegerischen Begleitplan dahin zu ergänzen, daß vor Beginn der Abrißarbeiten der vorhandenen Eisenbahnbrücken eine Biotopverbindung über die geplante Bundesautobahn und die Straße Sachsendamm hergestellt wird.

B. I. (...)

II. Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß vom 7. Oktober 1992 anzuordnen, ist unbegründet. Die gebotene summarische Prüfung ergibt mit einer für die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hinreichenden Deutlichkeit, daß die erhobene Klage auf der Grundlage des klägerischen Vorbringens keine Aussicht auf Erfolg besitzt.

(...)

Das Landschafts- und Artenschutzprogramm des Landes Berlin hinderte den Antragsgegner als Planfeststellungsbehörde rechtlich nicht, ein Vorhaben festzustellen, das mit diesem Konzept nach Auffassung des Antragstellers in Widerspruch steht.

Es mag allerdings zweifelhaft sein, ob der Antragsgegner an den Inhalt seines Landschafts- und Artenschutzprogramms deswegen nicht gebunden war, weil die Deutsche Reichsbahn die Bahnanlagen und Bahnflächen einschließlich Bahnbrücken bislang nicht "entwidmet" hat. Das ist eine Auffassung, welche der Antragsgegner ersichtlich früher selbst nicht vertreten hat. Vielmehr hat er sich in seiner bisherigen Planung so verhalten, als habe er von einer zumindest faktischen Entwidmung auszugehen. Hierauf kommt es indes insoweit nicht an, als der Antragsgegner jedenfalls rechtlich nicht gehindert war, die Vorstellungen, die er im Landschafts- und Artenschutzprogramm selbst entwickelt hatte, aus Anlaß des planfestgestellten Vorhabens für einen Teilbereich zu modifizieren oder gar aufzugeben.

Nach Landesrecht kommt einem derartigen Programm keine Rechtsverbindlichkeit in dem Sinne zu, daß die insoweit vorbereitende Landschaftsplanung bereits Rechtssatzcharakter besitzt. Nach Landesrecht besitzen nur Landschaftspläne eine derartige Verbindlichkeit (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 NatSchGBln i. V. m. § 6 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG). Nur unter dieser Voraussetzung würde es sich um eine auch von der straßenrechtlichen Fachplanung strikt zu beachtende Entscheidung handeln (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - BVerwGE 85, 348 [352]; Beschluß vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1-11.92 - DVBl. 1992, 1435 [1436]). Eine andere Frage ist hingegen, ob der Antragsgegner bereits deshalb eine früher erörterte Planungsvariante verwerfen durfte, weil er nunmehr meinte, die hierfür benötigten Flächen seien bislang nicht "entwidmet" worden und eine "Entwidmung" sei auch künftig nicht (mehr) zu erwarten. Darauf wird noch gesondert einzugehen sein.

(...)

Die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses mag zwar eine wünschenswerte rechtliche Klarheit vermissen lassen. Daraus folgt indes noch kein Mangel der naturschutzrechtlichen Abwägung. Die Planfeststellungsbehörde hat durchaus erkannt, daß die vorhandenen überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit - das heißt: die verkehrlichen Interessen - die Beseitigung der vorhandenen Biotope unabhängig von teilweisen Ausgleichs oder Ersatzmaßnahmen in jedem Falle rechtfertigen. Die gegebene Begründung - versteht man sie in ihrem Zusammenhang - ist hierzu eindeutig. Die Erwägungen der Planfeststellungsbehörde, die um Verständnis für die verkehrliche Planung werben und dabei auf die im landespflegerischen Begleitplan vorgesehenen Maßnahmen verweisen, lassen insoweit Zweifel nicht aufkommen.

Entsprechendes gilt, soweit Ausgleichs und Ersatzmaßnahmen im Rahmen der allgemeinen fachplanerischen Abwägung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG zu berücksichtigen sind. Derartige Maßnahmen sind nur dann abwägungserheblich, wenn sie die Gesamtkonzeption der Planung zu berühren geeignet sind. Das ist in der bisherigen Rechtsprechung für Schutzauflagen im Sinne des § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG wiederholt erörtert worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 12.87 - BVerwGE 84, 31 [44 f.]). Die vom Antragsteller zur Begründung seines Angriffs gegen die Planfeststellung erörterten Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen berühren die grundsätzliche Abwägung und die auf dieser Grundlage getroffene verkehrliche Planungsentscheidung ersichtlich nicht.

(...)

Ein Verstoß gegen die Pflicht zur Prüfung von Vorhabenalternativen gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 UVPG ist nicht erkennbar. Die Planfeststellungsbehörde, welche die Umweltverträglichkeitsprüfung als einen unselbständigen Teil ihres Verfahrens vorzunehmen hat (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG), ist nur gehalten, solche Planungsalternativen zu erörtern, die - bezogen auf das jeweilige Projekt - nach der Zielsetzung der Umweltverträglichkeitsprüfung einen zusätzlichen fachlichen Erkenntnisgewinn versprechen. Hierzu durfte die Planfeststellungsbehörde auf entsprechende Untersuchungen von Planungsvarianten im Rahmen des Anfang 1991 abgebrochenen Aufstellungsverfahrens verweisen. Die planfestgestellte Planungsvariante unterscheidet sich von der zuvor untersuchten - wie der Antragsteller selbst vorträgt - darin, daß die Durchbruchsbreite von 69 m auf 74 m erhöht wurde und bei der aufgegebenen Planung eine nachträglich herzustellende Grünverbindung vorgesehen war. Um die Auswirkungen der nunmehr planfestgestellten Planungsvariante im Sinne des § 1 Nr. 1 UVPG fachlich angemessen beurteilen zu können, bedurfte es keiner erneuten Umweltverträglichkeitsprüfung.

2.3 Das planfestgestellte Vorhaben verletzt nicht das fachplanerische Abwägungsgebot des § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG.

2.3.1 Rechtserhebliche Mängel im Abwägungsvorgang sind nicht ersichtlich.

(1) Der Antragsteller trägt vor, gerade für die planfestgestellte Variante habe eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht stattgefunden. Sein Vorbringen kann dahin verstanden werden, daß die gewählte Planungsvariante unter der Voraussetzung der Errichtung eines Verbindungsbiotops betrachtet worden und diese Voraussetzung nunmehr entfallen sei. Für die ausgeschlossene Planungsvariante D (Unterfahren des Bahndammes und der Straßen "Sachsendamm" durch die Autobahntrasse im Verfahren des Schildvortriebs) fehle es im Planfeststellungsbeschluß an Erwägungen zur Kostenseite.

Der geltend gemachte Fehler eines Abwägungsausfalls besteht nicht. Die Planfeststellungsbehörde bezieht sich in ihrer Abwägung auf die Ergebnisse der Variantenuntersuchung der Straßenbaubehörde vom Juni 1989. Das ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dem Vorbringen des Antragstellers ist nichts dafür zu entnehmen, daß veränderte Umstände sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Art der Planfeststellungsbehörde hätten Veranlassung geben müssen, die getroffene Variantenentscheidung gleichsam wieder aufzurufen. Daß die Planfeststellungsbehörde in der Auswahl der Planungsvarianten auch die jeweilige Kostenlast als einen gewichtigen öffentlichen Belang berücksichtigen durfte, ist nicht zweifelhaft. Ebensowenig ist zu beanstanden, daß sich die Planfeststellungsbehörde insoweit auf Ergebnisse früherer Planungsabläufe bezogen hat.

(2) Der Antragsteller trägt vor, die Planfeststellungsbehörde habe im Rahmen der Erörterung der Planungsvarianten einen Eingriff in Natur und Landschaft insoweit in Abrede gestellt, als das sog. Bahnbiotop im Hinblick auf die künftige Eisenbahnkonzeption für Berlin ohnehin vernichtet werden würde. Auch dieses Vorbringen bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.

(...)

Nach der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses, die der Antragsteller insoweit nicht angreift, findet sich für den eisenbahnrechtlichen Ausbau und die Erneuerung ein planerisches Konzept im Bundesverkehrswegeplan. Dieses wird - wenn es durchgeführt wird - dazu führen, daß wesentliche Teile der entstandenen Spontanvegetation beseitigt werden müssen. Die Planfeststellungsbehörde hatte in diesem Zusammenhang zu erwägen, ob die planerischen Vorstellungen der Deutschen Reichsbahn in zeitlicher Hinsicht hinreichend realistisch sind oder ob ihnen erkennbare rechtliche Widerstände entgegenstehen. Insoweit hatte die Planfeststellungsbehörde eine Prognose vorzunehmen. Erst unter dieser Annahme künftiger Beseitigung durch einen anderen öffentlichen Planungsträger durfte sie den Belang des Naturschutzes für ihre eigene Planung als gering bewerten. Der Antragsgegner hat der Sache nach eine derartige Prognose getroffen. Das gibt zu durchgreifenden Bedenken keinen Anlaß. Das planerische Konzept der Deutschen Reichsbahn hat zudem seine politische Bestätigung gefunden; es ist - wie erörtert - mit einem Eingriff in Natur und Landschaft unvermeidbar verbunden. Bei dieser Sachlage kann auch insoweit dahinstehen, welche Bedeutung die Übergangsvorschrift des § 38 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG zugunsten der Deutschen Reichsbahn haben könnte.

Der Antragsteller meint in diesem Zusammenhang, die Vorstellungen der Deutschen Reichsbahn seien zum jetzigen Zeitpunkt nicht hinreichend konkretisiert. Die Planung des Antragsgegners ergebe dies selbst, indem keine neuen Brücken geplant, sondern ein "Deckel" von 70 m zu 70 m vorgesehen sei. Der Antragsgegner war rechtlich nicht gehalten, die von dem Antragsteller gewünschte Konkretisierung abzuwarten. Der Antragsgegner hatte im Rahmen der ihm nach § 78 VwVfG "zugewachsenen" Zuständigkeit mit der gebotenen Zurückhaltung zu prüfen, in welcher Weise er den Konflikt zwischen alsbaldiger straßenrechtlicher Planung und den spezifisch eisenbahnrechtlichen Planungen ausgleichen kann. Das ist geschehen. Eine gewisse Ungewißheit verpflichtete den Antragsgegner weder, mit seiner eigenen Planung innezuhalten, noch dazu, durch Unterfahren des Geländes den bisherigen Zustand faktisch unangetastet zu lassen. Dem Vorbringen des Antragstellers ist nicht zu entnehmen, daß die von dem Antragsgegner im Zeitpunkt seiner Abwägung gestellte Prognose über die künftige verkehrliche Entwicklung verfehlt gewesen sei. Für die Seriosität der planerischen Einschätzung des Antragsgegners spricht entscheidend, daß auch frühere verkehrliche Konzeptionen an dieser Stelle einen Eisenbahnverkehr verwirklicht hatten oder verwirklichen wollten.

(...)

Die gerichtliche Prüfung ergibt im vorliegenden Fall, daß die Planfeststellungsbehörde der Sache nach die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes, wie es nach dem Vorbringen des Antragstellers im Flächennutzungsplan und im Landschaftsprogramm näher dargestellt wird, erkannt und hinreichend berücksichtigt hat. Das geschieht zwar nicht in unmittelbarer Auseinandersetzung mit den entsprechenden Darstellungen. Aber die Erwägungen der Planfeststellungsbehörde zur Umweltverträglichkeit des Vorhabens lassen keinen begründeten Zweifel, daß sich die Planfeststellungsbehörde der entsprechenden Belange bewußt war (vgl. PFB S. 75 ff.). Insoweit kommt den Maßnahmen im landespflegerischen Begleitplan eine bestätigende Bedeutung zu. Angesichts der von der Planfeststellungsbehörde dargelegten überragenden Bedeutung der verkehrlichen Planung dürfen die Anforderungen an die nähere Darstellung der Abwägung nicht überspannt werden. Der Antragsgegner vermag auch keinen sich für eine Abwägung aufdrängenden Belang zu konkretisieren, der zwar von ihm im Einwendungs- und Anhörungsverfahren - im Hinblick auf die Präklusion nach § 17 Abs. 4 FStrG - eindeutig geltend gemacht worden ist, den abzuwägen der Antragsgegner aber unterlassen hat.

(...) Aus diesem Grunde verkürzt sich der von dem Antragsteller vorgetragene Problemgehalt auf die Frage, ob die Planfeststellungsbehörde die künftige verkehrliche Entwicklung mit einleuchtenden Erwägungen prognostiziert hat. Dies zu unterscheiden, ist der gerichtlichen Prüfung nur in begrenzter Weise möglich. Näheres ist hier nicht darzulegen (vgl. allgemein BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 [234]). Der Antragsteller hat keinen Sachverhalt vorgetragen, aus dem sich substantiell ableiten ließe, daß die Planfeststellungsbehörde von einer mehr oder minder irrealen Entwicklung ausgegangen sei.

(...)

Die Begründung des angegriffenen Beschlusses läßt keinen Zweifel daran, daß dem Antragsgegner bewußt war, welche Störungen in Flora und Fauna bei Verwirklichung des Vorhabens einerseits zu erwarten sind und welche Bedeutung andererseits ein unangetastetes Verbindungsbiotop hat. Der Antragsteller vermag mit seinem Vorbringen nicht hinreichend konkret aufzuweisen, daß der Antragsgegner die entsprechenden Belange unzutreffend gewichtet und deshalb fehlerhaft bewertet hat. Vielmehr wird insoweit allein dargelegt, daß der Antragsteller die von der Planfeststellungsbehörde vorgenommene Abwägung der unterschiedlichen öffentlichen Interessen als verfehlt betrachtet. Damit ist ein Rechtsfehler nicht geltend gemacht. Der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen ist insgesamt in einer Weise vorgenommen worden, der zum objektiven Gewicht einzelner Belange nicht außer Verhältnis steht. Dabei hat das angerufene Gericht die insoweit erforderliche Abwägung nicht selbst vorzunehmen. Es hat lediglich zu prüfen, ob die in der Abwägung zutreffend aufgenommenen Belange in ihrem Gewicht richtig erkannt und im Rahmen der verfolgten Ziele zueinander in ein angemessenes Verhältnis gesetzt worden sind. Die gerichtliche Prüfung ergibt nicht, daß dem Antragsgegner dies mißlungen ist. Ob und in welchem Maß die Planfeststellungsbehörde den einen oder anderen Belang letztlich vorzieht, entzieht sich mithin der gerichtlichen Prüfung. In der Rechtsprechung des beschließenden Senats ist dies wiederholt näher dargelegt worden. Auch verständliche Gründe des Naturschutzes und der Landschaftspflege verhindern nach gegebener Gesetzeslage nicht, daß erforderliche Straßen gebaut werden dürfen.

So wie der Funkturm und das Brandenburger Tor, gehört auch das Nadelöhr am Sachsendamm mit den täglichen Staus seit langen Jahren zu den offenbar unveränderlichen Kennzeichen Berlins. Die verkehrstechnisch erforderliche Verbindung der Autobahnteile erfordert eine Vereinbarung über Verlegung und Neubau von S-Bahnbrücken; bei den Verhandlungen mit der Reichsbahn spielte auch der zunächst geplante, dann wieder verworfene Südbahnhof eine Rolle. Die SPD/AL-Regierung brachte die Variante ins Gespräch, zum Schutz von Fauna und Flora des "Bahnbiotops" auf dem Brachland eine Reihe alter Eisenbahnbrücken stehen zu lassen. Im Zuge der Wiedervereinigung wurde diese Variante fallengelassen, wogegen ein Naturschutzverband klagte.

Im einstweiligen Verfahren auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage hielt das Bundesverwaltungsgericht in seinem umfangreichen Beschluß vom 30. Oktober 1992, den wir auszugsweise veröffentlichen, die Klage voraussichtlich für unbegründet, weil die Behörde die widerstreitenden Interessen sachgerecht abgewogen habe. Der Planungsbehörde steht ein Beurteilungsspielraum zu; das Gericht hat lediglich zu überprüfen, ob die widerstreitenden Interessen von der Behörde erkannt und zutreffend gewichtet worden sind, während die Abwägung und Entscheidung gerichtlich nicht überprüfbar ist.