Straßenrechtliche Planfeststellung

Straßenrechtliche Planfeststellung; naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen; Inanspruchnahme von Pachtgrundstücken; Klagebefugnis von Pächtern; enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses; Abwägungsgebot; Übermaßverbot

Ein Pächter, der sich dagegen zur Wehr setzt, daß sein Pachtgrundstück auf der Grundlage des Bundesfernstraßengesetzes für ein Straßenbauvorhaben unter Einfluß der damit verbundenen naturschutzrechtlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen wird, ist klagebefugt (Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung).

Die Kl. sind Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und bewirtschaften eine Vielzahl von durch langfristige Pachtverträge gesicherte Grundstücke.

Die Kl. zu 1 verfügt über 1.024 ha Ackerland und 124 ha Grünland; sie betreibt Marktfruchtanbau und Milchviehhaltung. Die Kl. zu 2 bewirtschaftet 1.041 ha (978 ha Ackerland, 63 ha Grünland). Sie betreibt Milchviehhaltung und Ackerbau. Die Kl. zu 3 bewirtschaftet 962 ha Ackerland und 15 ha Grünland, Schwerpunkt Kartoffelanbau. Der Kl. zu 4 bewirtschaftet 450 ha Ackerland. Die Kl. wenden sich gegen den Beschluß des Thüringer Wirtschaftsministeriums vom 15. April 1996, durch den der Plan für den Neubau der Bundesautobahn A 38 Göttingen Halle/Leipzig in dem Abschnitt zwischen Sundhausen und Windehausen festgestellt wird. Von ih-ren Betriebsgrundstücken werden teils für die Trasse, teils für landschaftspflegerische Begleitmaßnahmen Flächen in Anspruch genommen. (...)

II. Die Kl. zu 2 und 3 sind entgegen der Auffassung des Bekl. klagebefugt. Sie machen im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO geltend, durch die von Ihnen bezeichneten, im Planfeststellungsbeschluß vom 15. April 1996 festgesetzten naturschutzrechtlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in ihren Rechten verletzt zu sein. Daß sie nicht Eigentümer, sondern nur Pächter der für Kompensationszwecke in Anspruch genommenen Flächen sind, steht ihrer Klagebefugnis nicht entgegen.

Schuldrechtliche Ansprüche aus Miete oder Pacht gehören zu den vermögenswerten Rechten, die verfassungsrechtlichen Schutz genießen. Aus ihnen erwächst eine Rechtsstellung, die nicht nur Nutzungs-, sondern auch selbständige Abwehrrechte umfaßt. Anders als das Sacheigentum ist eine solche Position dem Inhaber zwar nicht auf Dauer zugeordnet, da sie durch Kündigung beendet werden kann. Auch ist die Verfügungsbefugnis weitgehend eingeschränkt. Das bedeutet aber nicht, daß es sich um eine Position handelt, die wirtschaftlich betrachtet über eine bloße Chance oder Aussicht nicht hinausreicht. Soweit ein Rechtsverhältnis auf der Grundlage der §§ 535 ff. BGB begründet worden ist und nach den einschlägigen privatrechtlichen Vorschriften Bestandsschutz genießt, hat es die Qualität von Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 929/89 - BVerfGE 83, 201, vom 26. Mai 1993 - 1 BvR 208/93 - BVerfGE 89, 1 und vom 8. April 1997 - 1 BvR 48/94 BVerfGE 95, 267).

Dahinstehen kann, ob allein der Nachweis, daß eine in der Planfeststellung berücksichtigungsfähige und -bedürftige, verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition durch die Planung berührt wird, geeignet wäre, eine Klagebefugnis zu vermitteln.

Jedenfalls bei der fernstraßenrechtlichen Planfeststellung sind zusätzlich die Konsequenzen in Rechnung zu stellen, die der Planfeststellungsbeschluß für ein etwaiges sich anschließendes Enteignungsverfahren hat. Dies folgt, worauf der Senat wiederholt hingewiesen hat, aus § 19 FStrG. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG hat der Straßenbaulastträger zur Erfüllung seiner Aufgaben das Enteignungsrecht. § 19 Abs. 1 Satz 2 FStrG erklärt die Enteignung für zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach § 17 FStrG festgestellten oder genehmigten Bauvorhabens notwendig ist. Diese Regelung wird durch § 19 Abs. 1 Satz 3 FStrG ergänzt, wonach es einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung nicht bedarf. Nach § 19 Abs. 2 FStrG ist der festgestellte oder genehmigte Plan dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend. Der Senat hat entschieden, daß sich die Enteignungsermächtigung des § 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG auch auf die Flächen erstreckt, auf denen nach den Vorschriften des Naturschutzrechts Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen durchzuführen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8). Enteignungsrechtliche Vorwirkungen entfaltet der Planfeststellungsbeschluß insoweit indes nicht nur für betroffene Eigentümer, sondern in gleicher Weise für Personen, denen ein obligatorisches Recht an einem Grundstück zusteht, auf das sich der Planungsträger den Zugriff sichert. Dies ergibt sich aus dem hier einschlägigen thüringischen Enteignungsrecht, das in diesem Punkt mit den Enteignungsgesetzen der übrigen Bundesländer und mit den §§ 95 ff. BauGB übereinstimmt.

Die enteignungsrechtlichen Vorwirkungen treten besonders deutlich zutage, wenn das obligatorische Recht Gegenstand einer selbständigen Enteignung ist. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürEG können durch Enteignung auch Rechte entzogen werden, die zum Besitz oder zur Nutzung von Grundstücken berechtigen. Diese Vorschrift trägt dem Umstand Rechnung, daß der Erwerb des Eigentums am Grundstück nicht genügt, um ein Vorhaben wie den Bau einer Straße durchzuführen, der Eigentümer vielmehr persönliche Rechte zum Besitz oder zur Nutzung des Grundstücks - ohne hoheitliche Aufhebung - erst durch Kündigung nach den Vorschriften des bürgerlichen Rechts beenden müßte. Nach dem erweiterten Eigentumsbegriff des Verfassungsrechts kommen deshalb neben dem Grundeigentum und dinglichen Rechten auch persönliche Rechte als Gegenstand einer Enteignung in Betracht. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürEG ist anwendbar, wenn es zur Verwirklichung des Enteignungsvorhabens nur der Überwindung eines solchen persönlichen Rechts bedarf. Diese Vorschrift - wie übrigens auch z. B. § 86 Abs. 1 BauGB - zeigt, daß ein persönliches Recht im Sinne dieser Bestimmung als eine eigenständige Rechtsposition, die dem staatlichen Zugriff nicht schutzlos preisgegeben ist, auch dann zur Geltung kommt, wenn der Eigentümer, von dem es abgeleitet ist, sich mit der Inanspruchnahme des Grundstücks einverstanden erklärt oder selbst Träger des Vorhabens ist. Die Wahrung von Besitz- und Nutzungsrechten, die aus einem Schuldverhältnis fließen, hängt nicht davon ab, ob und wie der Eigentümer seine Rechte verteidigt.

Persönliche Rechte werden von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 19 FStrG auch erfaßt, wenn sie nicht Gegenstand einer selbständigen Enteignung sind. Wird nicht das Recht entzogen, das zum Besitz oder zur Nutzung eines Grundstücks berechtigt, sondern das Grundstück selbst enteignet, weil sich der Eigentümer seinerseits gegen die Inanspruchnahme zur Wehr setzt, so bedarf es freilich daneben keines gesonderten auf Aufhebung des persönlichen Rechts gerichteten Enteignungsverfahrens. Als Rechtsgrundlage für die Enteignung reicht in einem solchen Falle § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürEG aus. § 12 Abs. 1 ThürEG macht indes deutlich, daß von der Entziehung des Grundeigentums persönliche Rechte, die zum Besitz oder zur Nutzung des Grundstücks ermächtigen, nicht unberührt bleiben. Nach dieser Vorschrift können solche Rechte aufrechterhalten werden, soweit das mit dem Enteignungszweck vereinbar ist. Trifft die Enteignungsbehörde keine Entscheidung in diesem Sinne (vgl. § 30 Abs. 3 Nr. 1 ThürEG), so erlischt das persönliche Recht, ohne daß es eines entsprechenden Ausspruchs bedarf. Der Rechtsinhaber, der im Enteignungsverfahren die Stellung eines Nebenberechtigten hat und als solcher kraft Gesetzes Beteiligter ist (vgl. § 20 Abs. 1 Nr. 3 ThürEG), ist nach § 12 Abs. 3 Nr. 3 ThürEG jedoch gesondert zu entschädigen, es sei denn, es wird nach § 12 Abs. 2 Satz 2 ThürEG zu seinen Gunsten ein Rechtsverhältnis begründet, das ein Recht gleicher Art in bezug auf Ersatzland (vgl. § 14 ThürEG) oder auf ein anderes Grundstück des Enteignungsbegünstigten gewährt. Hierdurch unterscheidet er sich von sonstigen Berechtigten, die nach § 12 Abs. 4 Satz 1 ThürEG lediglich einen zivilrechtlich durchsetzbaren Anspruch auf Ersatz des Wertes ihres Rechts aus der Geldentschädigung für das Eigentum an dem Grundstück haben. Der Mieter oder Pächter ist berechtigt, seine Interessen gegenüber dem Enteignungsbegünstigten selbständig zur Geltung zu bringen. Dem ist schon im Planfeststellungsverfahren Rechnung zu tragen.

Dem Mieter oder Pächter eines für Straßenbauzwecke in Anspruch genommenen Grundstücks kann nicht der Einwand abgeschnitten werden, die Voraussetzungen lägen nicht vor, unter denen Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG eine Enteignung zuläßt. Würde ihm im Streit um die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses ein Klagerecht verwehrt, so wäre es ihm im Lichte der verfassungsrechtlichen Vorgaben unbenommen, diese Frage im Enteignungsverfahren aufzuwerten. Eine solche Lösung liefe aber ersichtlich dem mit § 19 FStrG verfolgten Zweck zuwider, die Klärung bestimmter Streitpunkte ins Planfeststellungsverfahren vorzuverlagern. Auch das spricht dafür, dem Mieter oder Pächter den Klageweg schon auf dieser Verfahrensstufe zu eröffnen.

Soweit der Senat in den Urteilen vom 4. März 1983 - BVerwG 4 C 74.80 - (Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 53) und vom 16. September 1993 - BVerwG 4 C 9.91 - (Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 94) sowie im Beschluß vom 26. Juli 1990 - BVerwG 4 B 235.89 - (Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 99) die Auffassung vertreten hat, daß Rechtspositionen, die nicht wenigstens in vergleichbarer Weise wie das Eigentum ein Recht an einem Grundstück verleihen, kein eigenständiges Klagerecht gegen einen fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß vermitteln, hält er hieran jedenfalls für den Fall der unmittelbaren Inanspruchnahme einer Pachtfläche durch die planfestgestellte Maßnahme nicht mehr fest.

Mehrere Grundstückspächter - allesamt Landwirte, die Ackerbau und Milchviehhaltung betrieben - wandten sich gegen die Autobahnplanung in Thüringen, weil ihnen durch den Autobahnbau ein Teil der benötigten Landwirtschaftsflächen weggenommen werden sollte.

Sie erhoben Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß. Dieser Schritt war eigentlich eine aussichtslose Sache, denn die Verwaltungsgerichte haben bisher in ständiger Rechtsprechung eine entsprechende Klagebefugnis für Mieter oder Pächter verneint.

Mit seinem Urteil vom 1. September 1997 ist das Bundesverwaltungsgericht von dieser ständigen Rechtsprechung abgewichen.

Das Bundesverwaltungsgericht nimmt in der Entscheidung ausdrücklich Bezug auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach auch schuldrechtliche Ansprüche aus Wohnraummiete wie Eigentum im Sinne der Verfassung zu behandeln sind (vgl. GE 1993, 796).

Daß das Bundesverwaltungsgericht im entschiedenen Fall die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme nicht für unverhältnismäßig hielt, mag für die klagenden Pächter bedauerlich sein. Für die Zukunft eröffnet das Urteil jedenfalls die Möglichkeit für jeden Besitzer (Mieter oder Pächter), ihn beeinträchtigende Maßnahmen der Verwaltung anzufechten - der Mieter könnte etwa Anfechtungsklage gegen die Baugenehmigung für ein Nachbarhaus erheben.