städtebauliche Sanierung

städtebauliche Sanierung; Zeitrahmen; Eigentumsbeschränkung

Die städtebauliche Sanierung ist auch bei sehr langer Dauer keine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG; sie bleibt vielmehr auch dann tatbestandlich eine Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

Sachliche Erwägungen rechtfertigen es, daß das Gesetz für die städtebauliche Sanierung - anders als bei der Veränderungssperre - keinen Zeitrahmen vorschreibt.

I. Die Beteiligten streiten über sanierungsrechtliche Fragen. Die Kl. ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im Gebiet der beklagten Stadt M. Die Grundstücke befinden sich im Bereich eines von der Bekl. 1984 förmlich festgesetzten Sanierungsgebiets. Entsprechende Sanierungsvermerke sind im Grundbuch eingetragen.

Die Kl. macht geltend, das Sanierungsvorhaben der Bekl. sei zum Erliegen gekommen. Sie beantragte 1992, die Sanierungsvermerke zu löschen. Die Bekl. verweigerte dies. Sie lehnte es auch ab, die Sanierung für einzelne klägerische Grundstücke gemäß § 163 BauGB als abgeschlossen zu erklären. Die hiergegen gerichtete Klage hatte in beiden Vorinstanzen keinen Erfolg. Das Berufungsgericht verneinte die Voraussetzungen des § 163 Abs. 1 BauGB. Unverändert sei von der Wirksamkeit der Sanierungssatzung auszugehen. Die Bekl. habe ihre Sanierungsziele nicht aufgegeben. Zu deren Verwirklichung würden die klägerischen Grundstücke benötigt. Dies wird im einzelnen näher dargelegt.

Mit ihrer Beschwerde begehrt die Kl. die Zulassung der Revision. Sie trägt dazu vor, die Rechtssache habe grundsätzliche Bedeutung. Zu klären sei, ob das langjährige Bestehenlassen einer Sanierungssatzung eine Eigentumsbeschränkung darstelle, die - vergleichbar mit der Eigentumsbeschränkung durch eine Veränderungssperre - nicht mehr mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen sei. Der in seinen Eigentumsrechten verletzte Grundstückseigentümer habe daraus möglicherweise einen Anspruch auf Löschung des Sanierungsvermerks.

II. Die Beschwerde ist nicht begründet. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, daß die allein geltend gemachten Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erfüllt sind.

Die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets durch eine Sanierungssatzung erzeugt für die Grundstücke, die im Sanierungsgebiet liegen, verfahrensrechtliche und inhaltliche Beschränkungen (vgl. §§ 144, 145 BauGB). Diese sind als Bestimmung des Inhalts des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu beurteilen (wie hier Roeser in: Berl. Kommentar z. BauGB, 2. Aufl. 1995 § 136 Rn. 9; a. A. Bielenberg, Städtebauförderungsrecht [Stand 1995], § 145 BauGB Rn. 32). Das Regelungssystem ist als solches verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die gesetzlich angeordneten Verfügungsbeschränkungen sind Ausdruck der Sozialbindung im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG. Die Grenze der Sozialbindung wird zwar überschritten, wenn die Sanierung nicht mehr sachgemäß und nicht hinreichend zügig durchgeführt wird. In diesem Fall entfällt die Rechtsgültigkeit der Sanierungssatzung. Es kann auch - namentlich im Bereich der Genehmigungspflicht - geboten sein, im Wege verfassungskonformer Handhabung die eigentumsrechtliche Ausgangslage zu beachten. Das Berufungsgericht hat jedoch in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Voraussetzungen der Sanierungssatzung unverändert gegeben seien. Gegen diese Feststellung hat die Beschwerde Verfahrensrügen nicht erhoben. Mithin ist von der tatrichterlichen Auffassung des Berufungsgerichts auszugehen. Da die Kl. eine Veräußerung ihrer Grundstücke nicht beabsichtigt, hatte das Berufungsgericht auch keinen Anlaß, auf die Möglichkeit der verfassungskonformen Handhabung einzugehen.

Die Sanierungssatzung erfüllt mit ihren Genehmigungsvorbehalten - soweit diese etwa für Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB gelten - der Sache nach auch den Zweck der Sicherung der Planung, den sonst die Instrumente der §§ 14, 15 BauGB erfüllen. Während das Gesetz für die Veränderungssperre einen Zeitrahmen normiert (vgl. §§ 17, 18 Abs. 1 BauGB), fehlt es für die Sanierungssatzung allerdings an vergleichbaren Regelungen. Zwingender Inhalt einer Sanierungssatzung ist es zudem nicht, einen Zeitraum für die Durchführung der Sanierung anzugeben. Dieser Unterschied ist indes gesetzgeberisch gewollt. § 14 Abs. 4 BauGB schließt für Vorhaben in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten die Anwendung der Vorschriften über die Veränderungssperre ausdrücklich aus. Dieser unterschiedlichen Regelung liegen sachliche Erwägungen zugrunde. Die Gemeinde, welche ihre beabsichtigte Bauleitplanung durch eine Veränderungssperre sichern will, wird hierdurch in einen zeitlichen Rahmen gestellt. Das ist erforderlich, um die Gemeinde wirksam anzuhalten, innerhalb angemessener Frist die selbst gesetzten Ziele städtebaulicher Politik in einen Bebauungsplan rechtsverbindlich zu konkretisieren (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB). Ziele und gesetzlicher Auftrag der Gemeinde sind bei einer städtebaulichen Sanierung insoweit andere. Hier handelt es sich darum, die gebotene Behebung vorhandener städtebaulicher Mißstände (vgl. § 136 Abs. 2 BauGB) nicht nur planerisch vorzubereiten, sondern auch die Durchführung der Maßnahmen zu betreiben und die Finanzierung sicherzustellen (vgl. §§ 140 ff., insbesondere §§ 147, 148, 149 BauGB). Hinzu kommt, daß eine städtebauliche Sanierung einen sehr komplexen Vorgang darstellt (vgl. § 136 Abs. 3 BauGB). Für ihn lassen sich - trotz ausführlicher Vorbereitung (vgl. § 140 BauGB) - schwerlich abstrakt nähere zeitliche Vorgaben festlegen. Sanierung ist nach den Vorstellungen des Gesetzgebers ein Prozeß, der als Gesamtmaßnahme eine Koordination sehr unterschiedlicher Einzelmaßnahmen erfordert. Ferner erfährt der einzelne Grundstückseigentümer aufgrund der durchgeführten Sanierung eine Wertverbesserung seines Grundstücks (vgl. §§ 153, 154 BauGB). Hiervon geht der Gesetzgeber jedenfalls in typisierender Betrachtung aus. Dieser Vorteil rechtfertigt eine längere Dauer der Sanierungsmaßnahmen als sie dem Zeitrahmen der Veränderungssperre entspricht.

Das gesetzliche Sanierungsrecht enthält keine Regelung darüber, ob und in welchem Maße für den Grundeigentümer ein finanzieller Ausgleich für etwaige Nachteile in Betracht kommt. Darauf weist die Beschwerde zutreffend hin. Derartige Nachteile können sich unterschiedlich ergeben. Sie können im vorzeitigen Abbruch der Sanierung liegen, ohne daß es inzwischen für das konkrete Grundstück zur Verbesserung der Grundstückssituation gekommen ist. Sie können auch in einer übermäßigen Dauer des Sanierungsvorgangs liegen, ohne daß ein Sanierungsvorteil entstanden ist. Der Bundesgesetzgeber hat diese Frage seinerzeit während der Verabschiedung des Städtebauförderungsgesetzes gesehen (vgl. Bundestag, 127. Sitzung vom 16.6.1971, VI. WP. Sten.

Ber. S. 7381 B ff. mit Anlage 6, Umdruck 180), aber von einer Regelung einer Entschädigung abgesehen. Aus Anlaß der Übernahme des Städtebauförderungsgesetzes in das Baugesetzbuch hat der Gesetzgeber - soweit ersichtlich - die Frage eines finanziellen Ausgleichs nicht nochmals aufgeworfen. Die Beschwerde sieht bereits darin eine grundrechtlich zu beanstandende Beeinträchtigung. Das trifft nicht zu.

Es mag dahinstehen, ob die seinerzeitigen parlamentarischen Erörterungen heute auf der Grundlage der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Abgrenzung von Inhaltsbestimmung und Enteignung eine andere Beurteilung verdienen. Auch bei sehr langer Dauer ist die Sanierung keine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Sie bleibt auch dann tatbestandlich eine Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Für diese ist zu fragen, ob sie verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Das ist für die von der Beschwerde aufgeworfene Frage auf der Grundlage der entstandenen Rechtsprechung namentlich des Bundesverfassungsgerichts zu bejahen. Der Gesetzgeber hat im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG den verfassungsrechtlichen Auftrag, für eine sozial ausgewogene Eigentumsordnung zu sorgen (vgl. BVerfGE 52, 1 [27 f]; 91, 294 [308]). Das schließt Belastungen für den Grundeigentümer nicht aus. Je stärker der soziale Bezug und die soziale Funktion des betroffenen Eigentumsobjekts ist, um so weiter ist die Befugnis des Gesetzgebers zu belastenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen (BVerfGE 31, 229 [242]; 84, 382 [385]). Art. 14 Abs. 2 GG fungiert hierfür als legitimierender Grund für ein Zurückdrängen der Privatnützigkeit und der autonomen Verfügungsbefugnis. Derartige Gründe liegen hier vor. Da sich die Sanierung auf die Beseitigung städtebaulicher Mißstände bezieht, ist die soziale Funktion des Grundeigentums offenkundig. Gleichwohl muß der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Hierzu kommt es auf die Intensität des "Eingriffs" an, welche die förmlich festgelegte Sanierung für den Grundeigentümer auslöst. Diese läßt sich kaum abstrakt beurteilen. Auch insoweit besteht kein Klärungsbedarf. Der Eingriff realisiert sich unter anderem dann, wenn dem Grundeigentümer eine genehmigungsbedürftige Verfügung versagt wird und dadurch die wirtschaftliche Nutzung des Grundstücks - wie sie ohne förmliche Sanierung rechtlich möglich wäre - in übermäßiger Weise eingeschränkt wird. Indes ist der Gesetzgeber auch in diesem Fall nicht verpflichtet, gerade für einen finanziellen Ausgleich zu sorgen. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG legt nicht fest, wie der Gesetzgeber eine "übermäßige" Beeinträchtigung ausgleicht.

Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gibt im Grundsatz nur das Ziel vor, nicht aber die Art und Weise der Erfüllung. Der Gesetzgeber hat dazu gemäß § 145 Abs. 5 BauGB einen Ausgleich für wirtschaftlich unzumutbare Nachteile dadurch geschaffen, daß er dem Grundeigentümer gegenüber der Gemeinde einen Anspruch auf Übernahme des Grundstücks einräumt. Damit hat er eine ausgleichende Regelung getroffen, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich entspricht.

Nach Erlaß einer Sanierungssatzung war ein entsprechender Vermerk im Grundbuch eingetragen worden, dessen Löschung ein Grundstückseigentümer beantragte. Die Beschränkungen, denen nach § 144 BauGB der Grundstückseigentümer unterliegt, sind recht erheblich. Unter anderem darf ohne Genehmigung ein Mietverhältnis für länger als ein Jahr nicht eingegangen werden. Der Eigentümer machte geltend, das Sanierungsvorhaben der Gemeinde sei zum Erliegen gekommen.

Mit Beschluß vom 7. Juni 1996 gab das Bundesverwaltungsgericht der beklagten Gemeinde Recht. Eine Sanierungssatzung sei auch zeitlich unbegrenzt wirksam, wenn nur die Sanierung sachgemäß und hinreichend zügig durchgeführt wird. Das sei eben gerade etwas anderes als eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB. Auch eine entschädigungspflichtige Enteignung liege nicht vor, weil durch die Sanierungssatzung nur der Inhalt des Eigentums geregelt werde. Anders wäre es möglicherweise dann gewesen, wenn der Eigentümer konkrete Verkaufsabsichten gehabt hätte und durch den Sanierungsvermerk nur einen geringeren Aufpreis hätte erzielen können.