Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme; Entwicklungsbereich; Gesamtmaßnahme; räumliche Aufteilung

Eine Entwicklungsmaßnahme nach § 165 BauGB setzt einen qualifizierte städtebaulichen Handlungsbedarf voraus, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen im Sinne einer Gesamtmaßnahme erfordert.

Soll eine Entwicklungsmaßnahme auf voneinander getrennten Teilflächen verwirklicht werden, ist der Gesamtmaßnahmecharakter nur gewahrt, wenn die Teilflächen untereinander in einer funktionale Beziehung stehen, die die gemeinsame Überplanung und einheitliche Durchführung zur Erreichung des Entwicklungsziels nahelegt.

I. Der Antragsteller wendet sich gegen die Satzung der Gemeinde Gleichen (Antragsgegnerin) vom 20. Juni 1995 über die förmliche Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs. Der Entwicklungsbereich umfaßt sechs räumlich nicht zusammenhängende Flächen in vier verschiedenen Ortsteilen. Als Entwicklungsmaßnahme ist vorgesehen, auf fünf dieser Flächen Wohnraum und auf einer Fläche Arbeitsstätten zu schaffen.

Die Gemeinde will mit der Entwicklungsmaßnahme bis zum Jahr 2005 einen Zuwachs von 1.100 Einwohnern (322 Wohneinheiten) erreichen und die damit - anteilig - verbundenen Infrastrukturmaßnahmen (Kindergarten, Schule, Feuerwehrgerätehaus, Dorfgemeinschaftshaus) finanzieren. Der Antragsteller ist Eigentümer eines derzeit als Acker genutzten Grundstücks, das zum Teil in den Entwicklungsbereich (Teilgebiet 1 "Wohnen" im Ortsteil Klein Lengden) einbezogen wurde.

II. Entgegen der Auffassung des Normenkontrollgerichts entspricht die Entwicklungsmaßnahme nicht den gesetzlichen Anforderungen. Die Satzung der Antragsgegnerin ist deshalb unter Aufhebung des Urteils des Normenkontrollgerichts insgesamt für nichtig zu erklären.

Die Revision ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin zulässig. Der Hinweis des Antragstellers, die Revision werde zunächst nur zur Fristwahrung eingelegt, sowie die Ankündigung der Antragstellung für den Fall, daß die Revision durchgeführt werde, stellt keine unzulässige Bedingung dar. Der Hinweis diente ausdrücklich dazu, die Antragsgegnerin anzuregen, zunächst aus Kostengründen von der Bestellung eines Prozeßbevollmächtigten abzusehen; die Revisionseinlegung als solche wurde durch diesen Hinweis nicht in Frage gestellt. Die nachfolgende Revisionsbegründung läßt durch die Bezugnahme auf die Antragstellung in der Vorinstanz und durch die ausführliche Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil keine Zweifel daran aufkommen, daß die Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO erfüllt sind.

Die Revision ist auch begründet. Das Urteil des Normenkontrollgerichts verletzt Bundesrecht. Die von der Antragsgegnerin geplante Maßnahme hat nicht die Qualität, für die das Gesetz das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme bereitstellt. Bereits die Stellung von § 165 BauGB im Kapitel "Besonderes Städtebaurecht" deutet darauf hin, daß das Instrument der Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von besonderen städtebaulichen Problemen bestimmt ist. Auch dem Wortlaut des § 165 Abs. 1 BauGB ("einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung") ist zu entnehmen, daß die Entwicklungsmaßnahme einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraussetzt, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert. Das städtebauliche Vorhaben muß insbesondere den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen. Es muß sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine "flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet" verwirklicht werden soll (vgl. BVerwG, NJW 1982, 398; Krautzberger, WiVerw 1993, 85/94). Das die Gesamtmaßnahme darstellende "Maßnahmenbündel" muß nach Art und Umfang so beschaffen sein, daß Vorbereitung und Durchführung auf das besondere Recht der §§ 165 ff. BauGB angewiesen sind. Das in § 165 Abs. 1 BauGB vorausgesetzte öffentliche Interesse an der einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der städtebaulichen Maßnahmen muß nämlich vor dem Hintergrund bewertet werden, daß der Gesetzgeber der Gemeinde damit zugleich das Enteignungsrecht zum Erwerb grundsätzlich aller Grundstücke im Entwicklungsbereich vor Aufstellung verbindlicher Bebauungspläne verleiht (§ 169 Abs. 3 BauGB). Das Gesetz schließt es damit aus, das Instrument der Entwicklungssatzung, weil es kraft Gesetzes auch enteignungsrechtliche (Vor-)Wirkung hat, für städtebauliche Maßnahmen einzusetzen, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können. Das Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung allein rechtfertigt nicht den Einsatz eines Instrumentariums, das nach der gesetzlichen Ausgestaltung auf eine (Durchgangs-) Enteignung gerichtet ist.

Aus § 165 Abs. 2 BauGB folgt des weiteren, daß auch der räumliche Bezug der Gesamtmaßnahme vom Charakter des Besonderen geprägt sein muß. Nach dieser Vorschrift sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde entwickelt werden. Es ist zwar zutreffend, daß durch die Einbeziehung der "anderen" Teile des Gemeindegebiets - neben den Ortsteilen - die Entwicklungsmaßnahme nach jetzigem Recht kleinteiliger sein kann als früher nach dem Städtebauförderungsgesetz. Es besteht aber Einigkeit darüber, daß auch ein solches "anderes Gebiet" ein beträchtliches Eigengewicht haben muß, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist (vgl. etwa Bunzel/Lunebach, DÖV 1993, 649/655). Nicht jedes neue Baugebiet kommt also in Frage, sondern nur ein solches Gebiet, das eine besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde hat, wobei neben den quantitativen auch qualitative Anforderungen zu erfüllen sind (vgl. etwa Runkel, ZfBR 1991, 91; Bielenberg, RdNr. 15 zu § BauGB-MaßnG).

Gemessen an diesen gesetzlichen Vorgaben entspricht das städtebauliche Vorhaben der Antragsgegnerin nicht dem besonderen Charakter einer integrierten Gesamtmaßnahme. Die Planung umfaßt im wesentlichen die Ausweisung und Erschließung mehrerer neuer Baugebiete. In den Voruntersuchungen werden auch gewisse Folgeeinrichtungen behandelt. Es wird anhand der bestehenden Einrichtungen und der geplanten Bevölkerungszunahme rechnerisch ein zusätzlicher Bedarf für eine Kindergartengruppe und einen Klassenraum ermittelt. Für das in Klein Lengden bisher nicht vorhandene Dorfgemeinschaftshaus und das nicht ausreichende Feuerwehrgerätehaus wird ein dem geplanten Bevölkerungswachstum in diesem Ortsteil entsprechender Investitionsaufwand "anteilig" ermittelt und den Kosten der Entwicklungsmaßnahme zugerechnet. Schon diese Vorgehensweise entspricht nicht dem Bild einer integrierten Gesamtmaßnahme und läßt nicht erkennen, daß die "einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung" der angesprochenen Folgemaßnahmen im öffentlichen Interesse liegen (vgl. § 165 Abs. 1 BauGB), und zwar derart, daß das allgemeine städtebauliche Instrumentarium zur Bewältigung der Aufgabe nicht ausreicht. Ist bereits die Zuordnung der geplanten Kindergartengruppe und des Klassenraums zu den insgesamt ausgewiesenen Baugebieten nicht eindeutig, so wird der anteilige Aufwand für das Dorfgemeinschafts- und das Feuerwehrgerätehaus ausschließlich auf das Teilgebiet in Klein Lengden gezogen, in dem diese Einrichtungen auch entstehen sollen.

Fehlt es somit bereits an einer funktionalen Gesamtplanung im Sinne des Ineinandergreifens einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen, so stellt die Planung auch in räumlicher Hinsicht keine Gesamtmaßnahme dar. Der Senat schließt es allerdings nicht von vornherein aus, daß eine einheitliche Entwicklungsmaßnahme auf voneinander getrennten Flächen rechtlich möglich ist. Das würde aber voraussetzen, daß diese Flächen untereinander in einer funktionalen Beziehung zueinander stehen, die die gemeinsame Überplanung und die einheitliche Durchführung zur Erreichung des bestimmten Entwicklungsziels nahelegt. Davon kann hier nicht gesprochen werden. Es genügt z. B. nicht, daß der von der Planung angestrebte Bevölkerungszuwachs bei grundsätzlicher Beibehaltung der Siedlungsstruktur der Gemeinde insgesamt nur erzielt werden kann, wenn die für die Bebauung ausgewiesenen Flächen zusammengenommen eine gewisse Größe erreichen. Wie sich aus den Ausführungen des Normenkontrollgerichts zur Teilbarkeit des Normenkontrollantrags ergibt, sind die Teilflächen aber nicht in der Weise voneinander abhängig, daß die Entwicklung des einen Teilgebiets auf derjenigen des anderen aufbaut oder davon abhängig wäre. Der demnach verbleibende "Zusammenhang" der Teilflächen besteht somit im wesentlichen darin, durch die Zusammenfassung der entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen in allen Teilflächen eine bessere Finanzierungsmöglichkeit für die oben genannten Einrichtungen zu erhalten. Diese nicht räumlich funktionale, sondern nur Finanzierbarkeit der Durchführung hergestellte "Klammer" reicht indes nicht aus, um die Vorbereitung und Durchführung der funktional und städteplanerisch nicht in besonderer Weise verbundenen Teilgebiete zu einer Gesamtmaßnahme im Sinne des städtebaulichen Entwicklungsrechts zusammenzuführen.