Städtebauliche Umstrukturierungsverordnung kein Instrument gegen Mieterhöhungen, Modernisierungsmaßnahmen und Verdrängung, Erhaltungsverordnung

Die Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB (städtebauliche Umstrukturierung) stellt kein Instrument dar, um die ansässige Bevölkerung im Erhaltungsgebiet vor den mittelbaren Folgen von Modernisierungsmaßnahmen in Gestalt von Mieterhöhungen und Verdrängung zu schützen.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Wohngebäuden in der Gropiusstadt in Berlin. Nachdem sie ihren Mietern gegenüber Modernisierungs- und Erhaltungsmaßnahmen angekündigte hatte, untersagte ihr das Bezirksamt diese vorläufig. Zur Begründung verwies es dabei auf einen Beschluss des Bezirks zum Erlass einer Umstrukturierungsverordnung vom 18. Dezember 2018. Mit der auf § 172 Abs. 1 Nr. 3 BauGB gestützten Umstrukturierungsverordnung sei beabsichtigt, erheblichen Aufwertungs- und Verdrängungspotentialen in der Gropiusstadt zu begegnen. Den Zielen dieser geplanten Umstrukturierungsverordnung liefen die beabsichtigten Modernisierungs- und Erhaltungsmaßnahmen voraussichtlich zuwider. Hiergegen setzt sich die Antragstellerin zur Wehr - mit Erfolg.

Die für sofort vollziehbar erklärte vorläufige Untersagung aus dem Bescheid des Antragsgegners vom 8. April 2019 (Bescheid Nr. 2019/341 zur vorläufigen Untersagung gem. § 15 BauGB) stellt sich bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen, aber auch nur gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig dar.

a. Für die auf der Grundlage von § 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 2 und 3 BauGB verfügte vorläufige Untersagung liegen die gesetzlichen Voraussetzungen zur Überzeugung der Kammer nicht vor. Mangels Sicherungsbedürfnisses ist bereits der Anwendungsbereich von § 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 2 und 3 BauGB nicht eröffnet. Der Beschluss über die Aufstellung der Umstrukturierungsverordnung vom 18. Dezember 2018 (mit Berichtigungsbeschluss vom 8. Januar 2019) erweist sich in der Sache als nicht tragfähig. Ein nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB legitimes Erhaltungsziel, das mit der hier geplanten Umstrukturierungsverordnung verfolgt werden könnte, ist schlechterdings nicht erkennbar. Das Ziel, das der Antragsgegner mit dem Aufstellungsbeschluss verfolgt, kann ersichtlich nicht zu einer rechtmäßigen Erhaltungsverordnung im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB führen.

Im Einzelnen:

aa. Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen

1. zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt,

2. zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung oder

3. bei städtebaulichen Umstrukturierungen der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Nach § 172 Abs. 2 BauGB ist in dem Fall, dass ein Beschluss über die Aufstellung einer Erhaltungssatzung gemäß § 172 Abs. 1 BauGB gefasst und ortsüblich bekannt gemacht ist, § 15 Abs. 1 BauGB auf die Durchführung eines Vorhabens im Sinne des § 172 Abs. 1 BauGB entsprechend anzuwenden. Nach § 15 Abs. 1 BauGB hat die Baugenehmigungsbehörde unter anderem in dem Fall, dass eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht beschlossen wird, obwohl die Voraussetzungen gegeben sind, auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (Satz 1). Wird kein Baugenehmigungsverfahren durchgeführt, wird auf Antrag der Gemeinde anstelle der Aussetzung der Entscheidung über die Zulässigkeit eine vorläufige Untersagung innerhalb einer durch Landesrecht festgesetzten Frist ausgesprochen (Satz 2). Die vorläufige Untersagung steht der Zurückstellung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB gleich (Satz 3). Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde in dem Fall, dass ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1) sowie dass erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen (Nr. 2).

Im unmittelbaren Anwendungsbereich von § 15 Abs. 1 (i.V.m. § 14) BauGB gilt, dass die Wirksamkeit der in der Regelung vorgesehenen Maßnahmen zur Sicherung der beabsichtigten Bauleitplanung nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden darf, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten; Grund dafür ist, dass die Sicherungsmaßnahmen der §§ 14 und 15 BauGB eine „Planung im Werden“ vor äußeren Störungen schützen sollen (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt, Stand: 131. EL Oktober 2018, § 14 BauGB Rn. 53). Mit Rücksicht darauf kommt eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung nicht in Betracht (Stock, ebd., m.w.N.). Dieser Grundsatz erfährt allerdings eine wichtige Einschränkung dadurch, dass Maßnahmen, für die kein Sicherungsbedürfnis besteht, mangels Erforderlichkeit keinen Bestand haben können (vgl. ebd., § 14 BauGB Rn. 55). So ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass eine Veränderungssperre als Sicherungsmittel ungeeignet ist, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - BVerwG 4 NB 40/93 -, NVwZ 1994, 685 [686 m.w.N.]; vgl. auch Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO., § 14 BauGB Rn. 56; dort Rn. 57 zusammenfassend auch zu den Fällen, in denen von einem evidenten, im weiteren Verfahren nicht heilbaren Mangel ausgegangen werden kann).

Ungeachtet der bestehenden, von der Kammer durchaus nicht verkannten Unterschiede zwischen Bauleitplänen und Erhaltungsverordnungen gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB geht die Kammer davon aus, dass auch eine vorläufige Untersagung gemäß § 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 2 und 3 BauGB als Instrument zur Sicherung der Erhaltungsziele ausscheidet, wenn sich der Beschluss über die Aufstellung einer Erhaltungsverordnung als nicht tragfähig darstellt, weil ein legitimes Erhaltungsziel, das mit der geplanten Erhaltungsverordnung verfolgt werden könnte, schlechterdings nicht erkennbar ist und das Ziel, das mit dem Aufstellungsbeschluss verfolgt wird, demgemäß ersichtlich nicht zu einer rechtmäßigen Erhaltungsverordnung führen kann. So liegt der Fall nach Auffassung der Kammer hier.

bb. Dabei kann offenbleiben, ob es vorliegend - wie die Antragstellerin meint - bereits an einer städtebaulichen Umstrukturierung im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB fehlt. Insoweit beschränkt sich die Kammer daher auf den Hinweis, dass § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB - anders als § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (sog. Milieuschutz) - zwar von Veränderungen ausgeht, die von der Gemeinde gewollt sind, diese Veränderungen aber nicht notwendigerweise auch von der Gemeinde ausgelöst werden müssen (z.B. durch einen Bebauungsplan oder eine städtebauliche Sanierungs- oder Entwicklungsmaßnahme), sondern ihre Ursache auch in Maßnahmen von anderen Bedarfsträgern oder Privaten haben können (vgl. nur Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO., § 172 BauGB Rn. 55; ferner auch Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 172 Rn. 20; Möller, in: Schrödter [Hrsg.], BauGB, 9. Aufl. 2019, § 172 Rn. 37). Im Übrigen dürfte schon die Existenz der besonderen, in §§ 171a bis 171d BauGB vorgesehenen Bestimmungen über den „Stadtumbau“ es nahelegen, dass an den Begriff der „Umstrukturierung“ in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sein dürften. So definiert § 171a Abs. 2 Satz 1 BauGB Stadtumbaumaßnahmen als „Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden“. Und selbst in diesem Rahmen geht es nicht allein um den strukturbezogenen Stadtumbau (z.B. Beseitigung von Wohnungsleerständen und innerstädtischen Brachflächen), sondern etwa auch um klimaschutzbezogene Maßnahmen oder Maßnahmen zur Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie der Umwelt (vgl. die beispielhafte Aufzählung in § 171a Abs. 3 Satz 2 BauGB sowie dazu nur Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 171a Rn. 9 f.). Richtig dürfte allerdings sein, dass eine „Umstrukturierung“ im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB nicht schon bei jedweden unbedeutenden und nur völlig untergeordneten Sanierungsmaßnahmen gegeben sein dürfte, mögen diese in dem betreffenden Gebiet auch flächendeckend erfolgen.

cc. Jedenfalls missversteht und überdehnt der Antragsgegner die Zweckbestimmung einer Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB; ein legitimes Erhaltungsziel im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB wird mit der geplanten Umstrukturierungsverordnung von ihm nicht verfolgt.

Wie sich unzweifelhaft aus dem Grobscreening (vgl. dort im Einzelnen S. 49 ff., 72 f.) ergibt, das dem Beschluss über die Aufstellung der Umstrukturierungsverordnung als für die Beschlussfassung maßgebliche Unterlage zugrunde lag, will der Antragsgegner mit der geplanten Umstrukturierungsverordnung dem Aufwertungsdruck und Verdrängungspotential begegnen, das das Grobscreening in den betreffenden Teilen der G. identifiziert hat. Diese Aufwertungs- und Verdrängungsdynamik hat dem Grobscreening zufolge seine Ursache vor allem in den Sanierungsmaßnahmen einschließlich Maßnahmen der energetischen Modernisierung, die die in diesen Teilen der G. dominierenden „privatwirtschaftlichen Großeigentümer“ (ebd., S. 50) in jüngerer Zeit bereits vorgenommen haben, planen oder zumindest in Kürze erwartbar planen dürften. Als mögliche Folgen dieser Entwicklung nennt das Grobscreening ausdrücklich: „die Anpassung der Miete an die ortsübliche Vergleichsmiete, mietpreiswirksame Modernisierungen und der Wegfall preisgünstigen Wohnraums“ (S. 51). Entsprechend heißt es in dem Grobscreening sodann auch nochmals unter dem Punkt „Empfehlung und Begründung“ (S. 57):

„Die im Gebiet stattfindenden und zu erwartenden Baumaßnahmen am Wohngebäudebestand können - insbesondere im Fall der energetischen Modernisierungen - zu erheblichen Mietsteigerungen führen, sodass ein besonderes Steuerungsbedürfnis besteht. Es ist zu befürchten, dass es zu einer Verdrängung von Mieterinnen und Mietern kommt und somit die Erfolge des QM-Verfahrens (in Teilen des Gebiets) konterkariert werden.“

Und weiter (S. 58):

„Aufgrund der Modernisierungsumlage werden die entstehenden Kosten auf die Miete umgelegt, sodass mit erheblichen Mietsteigerungen im Wohnungsbestand zu rechnen ist. Zur Sicherung eines den sozialen Belangen Rechnung tragenden Ablaufs dieser Maßnahmen sind

- die Initiierung eines Bündnisses für Mieten und Wohnen in der G. unter Beteiligung der vor Ort ansässigen Eigentümer als Gesamtstrategie für die G. notwendig und

- die Ausarbeitung eines Gebietssozialplans in Folge der Aufstellung einer Umstrukturierungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB von großer Bedeutung. Auf der Grundlage eines Gebietssozialplans kann ein individueller Mieterschutz gewährleistet werden, dessen Erforderlichkeit sich aus dem stark ausgeprägten sozialen Verdrängungspotential der vor Ort wohnenden Mieterinnen und Mieter ableitet.“

Im Übrigen belegt auch schon der Titel des Grobscreenings, dass der Vorschlag der Gutachter zum Erlass einer Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB für ein Teilgebiet der G. darauf abzielt, in gleicher Weise wie dies durch eine soziale Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (Milieuschutzverordnung) geschehen könnte, einen Beitrag zum „Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Bezirk N.“ zu leisten.

Diese Zielsetzung des „individuellen Mieterschutzes“ vor einer durch Aufwertung und entsprechende Mieterhöhungen bedingten Verdrängung zum „Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Bezirk N.“ hat sich der Antragsgegner ausdrücklich zu eigen gemacht hat, wie sich nicht zuletzt auch aus der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Begründung des Aufstellungsbeschlusses vom 18. Dezember 2018 ergibt, die sich weitgehend in einer „Kurzzusammenfassung der Ergebnisse des Grobscreenings“ und Wiedergabe der Empfehlung der Gutachter erschöpft.

Mit dieser Zielsetzung geht der Antragsgegner indes ersichtlich über das hinaus, was eine Erhaltungsverordnung im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB leisten kann und soll. Der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ist deutlich eingeschränkter als der Antragsgegner meint.

Der in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB genannte Festlegungsgrund erschließt sich näher erst aus dem entsprechenden Versagungstatbestand des § 172 Abs. 5 BauGB (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO., § 172 BauGB Rn. 54). Nach Satz 1 dieser Regelung darf die Genehmigung zum Rückbau, zur Änderung oder zur Nutzungsänderung baulicher Anlagen in den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB nur versagt werden, um einen den sozialen Belangen Rechnung tragenden Ablauf auf der Grundlage eines Sozialplans (§ 180 BauGB) zu sichern. Daraus wird in der einschlägigen Kommentarliteratur zu Recht Folgendes abgeleitet (Stock, ebd.):

„Zweck der Festlegung als Erhaltungsgebiet ist, die zeitliche Abfolge insbesondere von Abbruchmaßnahmen und die damit zwangsläufig in mehr oder weniger großem Umfang verbundenen Umsetzungsmaßnahmen zu steuern und mit Aufbaumaßnahmen sinnvoll zu koordinieren, um vermeidbare Benachteiligungen und Beeinträchtigungen betroffener Bürger zu verhindern. Das Erhaltungsziel und dementsprechend der Genehmigungsvorbehalt bestehen hier auf Zeit, d. h. für die Dauer des Ablaufs der Umstrukturierungen mit den sich daraus ergebenden Veränderungen im Bereich des Wohnens und Arbeitens. Für die Zeit nach dem Abschluss der städtebaulichen Umstrukturierung dürfen dem Eigentümer oder Bauherrn keine rechtlichen Bindungen, etwa zur dauerhaften Begrenzung der Miethöhe, auferlegt werden.“

Damit übereinstimmend, betonen auch andere Autoren, § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 habe „nicht den Zweck einer dauerhaften Erhaltung, vielmehr sollen im Zusammenwirken mit Abs. 5 der Vorschrift bauliche Anlagen nur vorübergehend erhalten werden“ (Ferner, in: ders./Kröninger/Aschke [Hrsg.], BauGB mit BauNVO, 43. Aufl. 2014, § 172 BauGB Rn. 14; vgl. auch Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, aaO., der wegen des nur „vorübergehenden Schutzes“, den § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB gewährt, auch von einem „‚relativen’ Erhaltungsziel“ spricht). Demnach wird von diesen Autoren als Voraussetzung für eine Erhaltungssatzung bzw. -verordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB angesehen, „dass Bebauungspläne oder städtebauliche Sanierungsmaßnahmen - jedenfalls für einen relevanten Zeitraum - negative Folgen für die persönlichen Lebensumstände der Bewohner eines Gebiets befürchten lassen“ (Ferner, ebd.). Ähnlich heißt es auch in der Kommentierung von Bank (in: Brügelmann, BauGB, Loseblatt, Stand: 109. Akt. Jan. 2019, § 172 Rn. 29):

„Durch die Umstrukturierungssatzung kann insbes. die zeitliche Abfolge für Abbruchmaßnahmen und damit im Zusammenhang stehende Umsetzungsmaßnahmen gesteuert werden und gleichzeitig eine sinnvolle Koordination mit Aufbaumaßnahmen erfolgen, um nachteilige Beeinträchtigungen betroffener Bewohner eines Gebietes zu verhindern bzw. zu verringern, für das eine Umstrukturierung beabsichtigt ist. Mit der Umstrukturierungssatzung werden Schutzmöglichkeiten zur Verfügung gestellt, um städtebaulich durch die Gemeinde beabsichtigte Änderungen sozialverträglich zu gestalten. Die Geltungsdauer der Umstrukturierungssatzung ist im Hinblick auf ihre Zielsetzung von vornherein auf einen bestimmten Zeitraum, nämlich den Zeitraum der Umstrukturierung, begrenzt.“

Und in der Kommentierung von Möller (in: Schrödter, aaO., § 172 Rn. 37 f.):

„Das Erhaltungsziel besteht darin, die vorausgesetzten städtebaulichen Umstrukturierungen sozialverträglich durchzuführen. […] Die Erhaltungssatzung ermöglicht es der Gemeinde, in einem Gebiet, das entsprechend neu geordnet wird, die zeitliche Folge der Beseitigung von Wohngebäuden und der sich daraus ergebenden Umzüge der Bewohner mit Neubaumaßnahmen zu koordinieren.“

Es zeigt sich: Mit einer Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB sollen für die Dauer der Umstrukturierung die nachteiligen Auswirkungen abgemildert werden, die sich gerade unmittelbar durch die einzelnen Umstrukturierungsmaßnahmen selbst (z.B. den Abbruch von Gebäuden) für die betroffene Bevölkerung ergeben. Zu diesem Zweck sollen einzelne bauliche Anlagen im Erhaltungsgebiet trotz geplanter Veränderungen vorübergehend in ihrem bisherigen Zustand erhalten bleiben, sofern und soweit dies dazu dient, einen den sozialen Belangen Rechnung tragenden Ablauf auf der Grundlage eines Sozialplans zu sichern. Die Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ist jedoch kein Instrument, um den lediglich mittelbaren Folgen von Umstrukturierungsmaßnahmen nach deren Abschluss in Gestalt von erwarteten Mieterhöhungen und einer dadurch bedingten Verdrängung der Bevölkerung entgegenzuwirken. Erst recht geht es nicht darum, solche infolge der Umstrukturierungsmaßnahmen erwarteten Mieterhöhungen über die Dauer der Umstrukturierung hinaus zu begegnen.

Dieses Auslegungsergebnis wird letztlich schon durch den Wortlaut von § 172 Abs. 5 Satz 1 BauGB gestützt, der ausdrücklich auf die (sozialverträgliche) Sicherung des „Ablaufs“ der Umstrukturierung abstellt. Bereits dieser Wortlaut des Versagungstatbestandes legt es nahe, dass § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB den Prozess der Umstrukturierung als solchen im Blick hat, nicht aber (auch) die mittelbaren Folgen für die Bevölkerung wie z.B. Mietpreiserhöhungen und eine dadurch bedingte Verdrängung, die sich mittel- und langfristig an die erfolgte Umstrukturierung anschließen können (vgl. auch Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, aaO.: Schutzinstrumentarium für den sozialverträglichen Ablauf der städtebaulichen Veränderungen, die von der Gemeinde oder anderen ausgelöst werden). Letztere stellen gerade keine Gefährdungen für den „Ablauf“ der Umstrukturierung dar; vielmehr handelt es sich bei ihnen um Effekte der Umstrukturierung, die sich außerhalb des eigentlichen Umstrukturierungsprozesses in zeitlicher Hinsicht erst an diesen anschließen und lediglich unerwünschte Nebenfolgen der Umstrukturierung sind („Fernwirkungen“).

Für das von der Kammer zugrunde gelegte Verständnis von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB spricht des Weiteren der systematische Zusammenhang der Norm. Zum einen steht zum Schutz der Bevölkerung vor einer Verdrängung insbesondere auch als Folge von Mieterhöhungen, die ihrerseits die Folge von baulichen Maßnahmen sind, das Instrument der sozialen Erhaltungssatzung bzw. -verordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Verfügung, das nach der zuletzt genannten Vorschrift ausdrücklich der „Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“ dient. Daraus kann gefolgert werden, dass mit § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ein hiervon abweichendes, anderes Schutzziel erreicht werden soll. Zum anderen ergeben sich Rückschlüsse zur Reichweite von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB in systematischer Hinsicht auch aus § 180 BauGB. Die darin getroffenen Bestimmungen zum Sozialplan knüpfen nämlich nach Absatz 1 Satz 1 der Regelung ausdrücklich nur an die Auswirkungen von Bebauungsplänen, städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen (§§ 136 bis 164b BauGB), städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen (§§ 165 bis 171 BauGB) und Stadtumbaumaßnahmen (§§ 171a bis 171d BauGB) an. Städtebauliche Umstrukturierungsmaßnahmen im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB werden von § 180 BauGB dagegen nicht unmittelbar erfasst. Für sie ergibt sich die (entsprechende) Anwendung von § 180 BauGB erst aus dem Verweis in § 172 Abs. 5 BauGB. Da es in § 180 BauGB um die Auswirkungen geht, die die Verwirklichung des beabsichtigten Bebauungsplans bzw. der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme auf die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen voraussichtlich (prognostisch) haben wird (vgl. Battis, in: ders./Krautzberger/Löhr, aaO., § 180 Rn. 3), erlaubt dies im Umkehrschluss die Annahme, dass es bei der (entsprechenden) Anwendung von § 180 BauGB über § 172 Abs. 5 BauGB um etwas anderes gehen muss; nämlich - im Einklang mit dem Wortlaut von § 172 Abs. 5 BauGB (s.o.) - um die sozialverträgliche Gestaltung des Umstrukturierungsprozesses als solchem, eben den Ablauf der Umstrukturierung.

Schließlich spricht für die Lesart der Kammer von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB auch der Sinn und Zweck der Regelung, wie er bereits aus den oben wiedergegebenen Zitaten aus dem baurechtlichen Schrifttum ersichtlich geworden ist, und wie er etwa auch in der Gesetzesbegründung zur Vorgängerregelung von § 172 BauGB in § 38h BBauG deutlich zum Ausdruck kommt. Darin heißt es (BT-Drs. 7/2496, S. 53):

„Auch im allgemeinen Städtebaurecht bedarf es einer Handhabe, Gebäude, die für das Ortsbild von Bedeutung sind oder die aus sonstigen städtebaulichen Gründen erhalten bleiben sollen, vor einem Abbruch zu schützen. Daneben ist es vor allem zum Schutze von Mietern notwendig, Gebäude bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erhalten, um einen den sozialen Belangen Rechnung tragenden Ablauf der städtebaulichen Maßnahmen und Umstrukturierungen zu gewährleisten. Es handelt sich hier um einen wesentlichen Teilaspekt der gemeindlichen Sozialplanung im Zusammenhang mit der Durchführung von Bebauungsplänen […].“

Diese Gesetzesbegründung bekräftigt nochmals die bereits im Wortlaut des § 172 Abs. 5 BauGB angelegte Zweckbestimmung einer Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB, den Umstrukturierungsprozess als solchen für die Zeit, für die er andauert, sozialverträglich zu gestalten, nicht aber die lediglich mittelbaren Folgen von Umstrukturierungsmaßnahmen nach deren Abschluss in Gestalt von erwarteten Mieterhöhungen und einer dadurch bedingten Verdrängung der Bevölkerung entgegenzuwirken.

Mit der Zielsetzung, die ansässige Bevölkerung in dem betroffenen Teilgebiet der G. vor einer Verdrängung zu schützen, die durch erwartbare Mieterhöhungen infolge der Umstrukturierung(smaßnahmen) bedingt ist, verfehlt der Antragsgegner nach alledem die Zweckbestimmung einer Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB. Selbst wenn der Antragsgegner beabsichtigen sollte, den Grundstückseigentümern entsprechende Bindungen in zeitlicher Hinsicht nur für die Dauer der Umstrukturierung aufzuerlegen - was gegenwärtig nicht erkennbar ist und zudem die Frage nach der Effektivität der geplanten Umstrukturierungsverordnung aufwerfen könnte -, so dient die geplante Umstrukturierungsverordnung doch ersichtlich nicht dem Ziel, den Umstrukturierungsprozess als solchen sozialverträglich zu gestalten. Es ist von dem Antragsgegner schon im Ansatz nicht dargetan und auch sonst in keiner Weise erkennbar, inwiefern der Ablauf der Umstrukturierung einer Koordination und Steuerung bedarf, um die Bevölkerung vor Beeinträchtigungen durch einzelne bauliche Maßnahmen zu schützen, die sich gerade im Ablauf der Umstrukturierung ergeben können. Bauliche Veränderungen, die sich - vergleichbar einem Abbruch von Gebäuden - unmittelbar nachteilig auf die Bevölkerung auswirken und demgemäß geeignete (vorübergehende) Schutzvorkehrungen erfordern könnten, insbesondere eine zeitliche Staffelung der Maßnahmen, stehen nicht in Rede. Derartige bauliche Veränderungen gehen weder aus dem Grobscreening hervor noch hat der Antragsgegner sie vorgetragen. Insbesondere ist auch schlechterdings nicht erkennbar, inwiefern Maßnahmen zur energetischen Erneuerung dergestalt unmittelbar mit nachteiligen Auswirkungen auf die Bevölkerung verbunden sein könnten, dass dies den Einsatz des Erhaltungsrechts gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB rechtfertigen könnte. Tatsächlich geht es dem Antragsgegner auch nicht darum, derartige Auswirkungen, die sich unmittelbar aus den einzelnen baulichen Maßnahmen ergeben, abzufangen. Vielmehr will sich der Antragsgegner über den Einsatz des Erhaltungsrechts gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB eine Handhabe verschaffen, die von ihm (mutmaßlich) gewollten baulichen Veränderungen an die Maßgabe zu koppeln, dass diese keine Mieterhöhungen und Verdrängung der ansässigen Bevölkerung zur Folge haben. Wie dargelegt, bewegt sich der Antragsgegner damit aber außerhalb des Erhaltungsziels, das mit einer Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB verfolgt werden kann.

Die Kammer geht nicht davon aus, dass es dem Antragsgegner infolge des restriktiveren Verständnisses von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB zwingend verwehrt ist, das von ihm mit dem Einsatz des Erhaltungsrechts gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB verfolgte Anliegen anderweitig zu erreichen. Dieses Anliegen besteht offenkundig darin, Modernisierungsmaßnahmen zuzulassen, sofern gewährleistet ist, dass es nicht zu Mieterhöhungen und einer Verdrängung der Bevölkerung kommt. Und in der Tat dürfte diesem Weg rechtspolitisch der Vorzug gebühren gegenüber einem bedingungslosen Verbot von Modernisierungsmaßnahmen, auf das eine soziale Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in der Praxis der Berliner Bezirke bislang in der Regel hinausläuft. Führt eine solche soziale Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB dazu, dass der Wohnungsbestand - letztlich auch entgegen den unmittelbaren Interessen der Bewohner - künstlich auf einem niedrige(re) n Ausstattungs- und sonstigem Niveau gehalten wird, um das als vorrangig erachtete Ziel des Verdrängungsschutzes zu erreichen, so sucht der Ansatz des Antragsgegners beide Ziele - Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen und Schutz der Bevölkerung vor Verdrängung - miteinander zu vereinbaren. Wie ausgeführt, stellt das Erhaltungsrecht gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB zur Überzeugung der Kammer hierfür nicht das richtige Instrumentarium dar. Eine Verknüpfung beider Ziele kann womöglich aber durchaus auch im Rahmen einer sozialen Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erreicht werden. So ist zumindest denkbar, einen gewissen Mieterschutz im sozialen Erhaltungsrecht gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB entweder über Nebenbestimmungen zur Genehmigung oder etwa auch kooperativ im Wege öffentlich-rechtlicher oder zivilrechtlicher Absprachen mit den Eigentümern zu erzielen (vgl. z.B. VG München, Urteil vom 28. November 2016 - VG M 8 K 15.3460 -, juris Rn. 46 ff.). Soweit der Antragsgegner hiergegen einwenden sollte, dass ein solches Vorgehen nicht hinreichend effektiv wäre (etwa wegen der Umgehungsgefahr; vgl. für die Problematik auch VG Berlin, Urteil vom 16. Mai 2018 - VG 19 K 559.18 -, juris Rn. 56 ff.), so muss er sich fragen lassen, inwieweit der von ihm nunmehr verfolgte Weg über das Erhaltungsrecht gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB besser als Nebenbestimmungen oder Vereinbarungen mit den Eigentümern im Rahmen des sozialen Erhaltungsrechts gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geeignet ist, die Ziele der Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen unter gleichzeitigem Schutz der Bevölkerung vor Verdrängung effektiv zu gewährleisten. So hat jedenfalls ein von der Gemeinde nach § 180 Abs. 1 und 2 BauGB aufgestellter Sozialplan nur vorbereitende Funktion und keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen (vgl. Battis, in: ders./Krautzberger/Löhr, aaO., § 180 Rn. 8). In jedem Fall dürfte auch der Einsatz des Erhaltungsrechts gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB in einer Situation wie der vorliegenden - wäre er zulässig - auf Abreden mit den Eigentümern im Gebiet angelegt und angewiesen sein. Probleme der Kontrolle und Durchsetzung dürften sich dabei somit ebenso stellen wie bei einem Vorgehen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unter Einsatz von Nebenbestimmungen oder Vereinbarungen mit den Eigentümern (als denkbaren milderen Mitteln gegenüber einer Versagung der Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Im Übrigen obliegt es dem Gesetzgeber

r Kontrolle und Durchsetzung dürften sich dabei somit ebenso stellen wie bei einem Vorgehen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unter Einsatz von Nebenbestimmungen oder Vereinbarungen mit den Eigentümern (als denkbaren milderen Mitteln gegenüber einer Versagung der Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Im Übrigen obliegt es dem Gesetzgeber darüber zu entscheiden, ob er den Gemeinden geeignete Instrumente an die Hand reichen will, um einen Verdrängungsschutz gewährleisten zu können, ohne dass Modernisierungsmaßnahmen verhindert werden.

b. Unabhängig von dem zuvor Gesagten leidet die vorläufige Untersagung aus dem Bescheid vom 8. April 2019 darüber hinaus auch an einem Ermessensfehler in Form des Ermessensausfalls.

aa. Bei der Entscheidung über die vorläufige Untersagung handelt es sich um eine Ermessensentscheidung (vgl. dazu sowie für alles Nachstehende bereits VG Berlin, Beschluss vom 9. April 2018 - VG 19 L 688.17 -, S. 12 ff. d. amtl. Abdr.; im Ergebnis ferner auch VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2018 - VG 19 L 175.18 -, juris Rn. 56). Das ergibt sich aus Folgendem: Eine vorläufige Untersagung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB wird nur auf Antrag der Gemeinde verfügt. Das Antragsrecht der Gemeinde ist - jedenfalls im unmittelbaren Anwendungsbereich von § 15 BauGB, also losgelöst von § 172 Abs. 2 BauGB - Ausfluss ihrer Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB), der unter anderem auch ein den Schutz der Planung umfassendes Sicherungsrecht entspricht (vgl. für die Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO., § 15 BauGB Rn. 34). Die Gemeinde hat selbständig die Frage zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer vorläufigen Untersagung gegeben sind. Wird sie bejaht, liegt die Entscheidung darüber, ob ein entsprechender Antrag bei der Bauaufsichtsbehörde gestellt werden soll, in ihrem pflichtgemäßen Ermessen (vgl. Stock, ebd.; ferner auch Hinsch, Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 BauGB - Mittel zur Sicherung einer Konzentrationsplanung, NVwZ 2007, 770 [772]; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, aaO., § 15 Rn. 3 a). Zwar entfällt das Antragserfordernis, wenn die Gemeinde, wie im Fall Berlins, zugleich Träger der Baugenehmigungsbehörde ist (vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Januar 2014 - OVG 2 S 71.13 -, juris Rn. 3 m.w.N.; ferner z.B. auch Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO., § 15 BauGB Rn. 1a, 36). Das vermag jedoch nichts daran zu ändern, dass die Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde, zum Schutz der Planung im Wege der vorläufigen Untersagung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorzugehen, keinen Automatismus darstellt, sondern entsprechende Ermessenserwägungen erfordert, bei der die Umstände des Einzelfalls zu beachten sind, einschließlich der Interessen des Bauherrn (vgl. Hinsch, aaO.). Es handelt sich hierbei dann um eine einstufige Entscheidung, der keine gesonderte Ermessensentscheidung vorgelagert ist, sondern in die die anzustellenden Ermessenserwägungen unmittelbar einfließen. Das gilt jedenfalls dann, wenn die mit dem Antragsrecht gewollte Sicherung der Planungshoheit nicht durch sinnfällige gemeindeinterne Regelungen gewahrt werden, wie z.B. ein Quasi-Antragsrecht der Planungsamtes (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, aaO., § 15 BauGB Rn. 36). Derartige gemeindeinterne Regelungen sind vorliegend nicht ersichtlich. Ebenso wenig lässt sich den Verwaltungsvorgängen entnehmen, dass der Entscheidung nach § 15 Abs. 1 Satz 2 (i.V.m. § 172 Abs. 2) BauGB im konkreten Einzelfall eine dem Antrag der Gemeinde funktional entsprechende Ermessensentscheidung vorausgegangen ist. Davon, dass ihm im Rahmen des § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB Ermessen eingeräumt ist, geht im Übrigen zumindest teilweise auch der Antragsgegner selbst aus, wie der Kammer aus anderen Verfahren bekannt ist.

bb. Vorliegend ist indes weder aus dem Bescheid vom 8. April 2019 noch aus den sonstigen Umständen der Entscheidung über die vorläufige Untersagung, soweit diese in diesem Zusammenhang herangezogen werden können, ersichtlich, dass der Antragsgegner im konkreten Fall bei seiner Entscheidung das ihm insoweit eingeräumte Ermessen erkannt und ausgeübt hat. Eine Ermessensbetätigung geht aus dem Bescheid vom 8. April 2019 nicht hervor. Auch lassen die sonstigen Umstände nicht erkennen, dass der Antragsgegner in der Sache Ermessen ausgeübt hat. Es ist nicht erkennbar, dass er die ihm durch Rechtsvorschrift eingeräumte Entscheidungsfreiheit wahrgenommen hat, zwischen mehreren rechtlich zulässigen Entscheidungen aus Zweckmäßigkeitsgründen (vgl. § 68 VwGO) unter Abwägung der öffentlichen Belange und der Interessen Einzelner sachgerecht zu wählen (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 40 Rn. 13 m.w.N.).

Dass das materielle Recht hier letztlich keinen Spielraum eröffnet hat, also angesichts der besonderen Umstände des Falls jede andere als die von dem Antragsgegner getroffene Entscheidung ermessensfehlerhaft und der Ermessensspielraum daher im konkreten Fall „auf null“ reduziert gewesen ist, vermag die Kammer nicht festzustellen.

Auch ändert es an der zum gegenwärtigen Zeitpunkt wegen des Ermessensausfalls gegebenen Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 8. April 2019 nichts, dass eine erstmalige Ermessensausübung noch im Widerspruchsverfahren nachholbar sein dürfte (vgl. dazu zuletzt z. B. VG Sigmaringen, Urteil vom 28. März 2017 - VG 3 K 4514/15 -, juris Rn. 33).

Mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die vorläufige Untersagung aus dem Bescheid vom 8. April 2019 entfällt mangels Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes (vgl. § 6 Abs. 1 VwVG) auch die Grundlage für die in dem weiteren Bescheid vom 17. April 2019 (Zwangsmittelandrohung) von dem Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die vorläufige Untersagung verfügte Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 50.000 €.

Eine städtebauliche Umstrukturierungsverordnung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB) stellt kein Instrument dar, um die ansässige Bevölkerung im Erhaltungsgebiet vor den mittelbaren Folgen von Modernisierungsmaßnahmen in Gestalt von Mieterhöhungen und Verdrängung zu schützen, so das VG Berlin. Damit sind Modernisierungsmaßnahmen in der Gropiusstadt in Berlin-Neukölln einstweilen auch ohne Genehmigung weiter möglich.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Wohngebäuden in der Gropiusstadt. Nachdem sie ihren Mietern gegenüber Modernisierungs- und Erhaltungsmaßnahmen angekündigte hatte, untersagte ihr das Bezirksamt diese vorläufig. Zur Begründung verwies es dabei auf einen Beschluss des Bezirks vom 18. Dezember 2018 zum Erlass einer sog. Umstrukturierungsverordnung. Mit der auf § 172 Abs. 1 Nr. 3 BauGB gestützten Umstrukturierungsverordnung sei beabsichtigt, erheblichen Aufwertungs- und Verdrängungspotentialen in der Gropiusstadt zu begegnen. Den Zielen dieser geplanten Umstrukturierungsverordnung liefen die beabsichtigten Modernisierungs- und Erhaltungsmaßnahmen voraussichtlich zuwider. Hiergegen setzt sich die Antragstellerin durch einstweiliges Verfahren zur Wehr.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat dem Eilantrag stattgegeben. Das vom Bezirk mit der geplanten Umstrukturierungsverordnung verfolgte Ziel, die Mieter künftig vor modernisierungsbedingten Mieterhöhungen und Verdrängung zu schützen, könne nicht auf die vom Bezirk gewählte Rechtsgrundlage gestützt werden. Vielmehr diene die Vorschrift des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB anderen Zwecken. Für die vom Bezirk angestrebte Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sehe das Baugesetzbuch die sog. Milieuschutzverordnung vor (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB). Diesen Weg habe der Bezirk aber bewusst nicht gewählt.

Gegen den Beschluss ist die Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zulässig.

Lesen Sie dazu auch den ausführlichen Beitrag von Dyroff in GE 2019, 1014.