staatliche Verwaltung

staatliche Verwaltung; Rechtsgrund des Verwaltungsverhältnisses; faktische staatliche Verwaltung

Ob staatliche oder private Verwaltung anzunehmen ist, richtet sich bei der Verwaltung durch eine staatliche Stelle nicht nach der organisatorischen Zuordnung des Verwalters, sondern vorrangig nach dem Rechtsgrund des Verwaltungsverhältnisses. Die Annahme einer "faktischen" staatlichen Verwaltung kommt nicht in Betracht, wenn eine nach den einschlägigen Rechtsvorschriften mögliche staatliche Verwaltung tatsächlich nicht ausgeübt wurde.

I. Die Kl. wendet sich als Rechtsnachfolgerin ihres verstorbenen Ehemannes gegen die Höhe eines Ablösebetrags, den der Bekl. im Rahmen der Grundstücksrestitution nach dem Vermögensgesetz (VermG) festgesetzt hat.

Die frühere Eigentümerin des mit einem Mietwohnhaus bebauten Grundstücks hatte zu einem nicht festgestellten Zeitpunkt das Gebiet der DDR verlassen und den privaten Verwalter Hans D. eingesetzt. Sie wurde im Jahre 1966 von einer Erbengemeinschaft beerbt, deren Mitglieder im Bundesgebiet lebten. Der Grundstücksverwalter D. teilte der Miterbin Käthe B. im November 1967 mit, er werde die Verwaltung altershalber nicht weiterführen und bitte deshalb um Benennung des künftigen Verwalters.

Mit Antwortschreiben vom 4. Dezember 1967 erteilte die Miterbin Herrn D. den Auftrag, einen neuen Verwalter einzusetzen. Herr D. wandte sich im Januar 1968 an den Rat der Stadt S. Dieser übertrug die Grundstücksverwaltung durch Beschluß vom 2. Februar 1968 der KWV S. Zugleich ordnete er Erhaltungsmaßnahmen am Wohngebäude an. Im Mai 1968 wurde auf der Grundlage der Verordnung über die Finanzierung von Baumaßnahmen zur Schaffung und Erhaltung von privatem Wohnraum eine Aufbaugrundschuld von 54.000 M eingetragen. Im Dezember 1981 wurde das mittlerweile vom VEB Gebäudewirtschaft verwaltete Grundstück wegen Überschuldung auf der Grundlage des Aufbaugesetzes in Volkseigentum überführt. Zugleich wurden die in Höhe von 44.412,31 M valutierende Aufbaugrundschuld und eine Hypothek, die seine Forderung von 12.100,87 M sicherte, gelöscht. Die im Jahre 1988 festgesetzte Entschädigung von 28.480 M wurde mit den Forderungen verrechnet.

Auf den im September 1990 gestellten Antrag übertrug das Landratsamt S. durch Bescheid vom 29. Juni 1993 das Grundstückseigentum an den Rechtsvorgänger der Kl., der inzwischen sämtliche Anteile der Erbengemeinschaft erworben hatte, zurück und setzte einen Ablösebetrag von 28.256,60 DM fest. Nach erfolglosem Widerspruch gegen die Festsetzung des auf die Aufbauhypothek entfallenden Ablösebetrages von 22.206,16 DM hat der Rechtsvorgänger Klage erhoben, die nach seinem Tod von der Kl. aufgenommen wurde.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Gegen dieses Urteil hat die Kl. die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

II. Die Revision ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage ohne Verletzung von Bundesrecht abgewiesen. Der Kl. steht die verlangte Kürzung des festgesetzten Ablösebetrags nicht zu, da die Aufbaugrundschuld nicht durch einen staatlichen Verwalter bestellt wurde.

Bei einer Rückübertragung von Eigentumsrechten, die - wie hier - nicht nach § 6 VermG erfolgt, hat der Berechtigte für die mit Überführung des Grundstücks in Volkseigentum untergegangenen dinglichen Rechte einen in dem Bescheid über die Rückübertragung festzusetzenden Ablösebetrag zu hinterlegen (§ 18 Abs. 1 Satz 1 VermG). Die Regelung trägt dem Grundsatz Rechnung, daß der Berechtigte oder sein Rechtsnachfolger den Vermögenswert einschließlich der auf ihm lastenden Verbindlichkeiten so zurückerhalten soll, wie er sich zum Zeitpunkt der Schädigung dargestellt hat. Demgegenüber sind Aufbaugrundrechte und vergleichbare Grundpfandrechte zur Sicherung von Baukrediten dann, wenn sie durch den staatlichen Verwalter bestellt wurden, nur mit Abschlägen oder gar nicht zu berücksichtigen (§ 18 Abs. 2 Sätze 1, 2 und 5 VermG). Der Berechtigte oder sein Rechtsnachfolger soll hiernach für die ihm aufgedrängten Grundpfandrechte nur unter der Voraussetzung einstehen, daß sich die durch sie gesicherten Aufwendungen heute noch wertsteigernd oder werterhaltend auf das zurückzuübertragende Grundstück auswirken. Anderenfalls werden die vom staatlichen Verwalter bestellten Grundpfandrechte ihrerseits als wiedergutzumachende Schädigung angesehen, weil sie auf die Schädigungsmaßnahme der Anordnung der staatlichen Verwaltung (§ 1 Abs. 4 VermG) zurückzuführen sind (vgl. Beschluß vom 6. März 1996 - BVerwG 7 B 358.95 - Buchholz 428 § 18 VermG Nr. 2; Beschluß vom 21. Mai 1997 - BVerwG 7 B 70.97 - Buchholz 428 § 16 VermG Nr. 1). An diesem Bezug zu dem Schädigungstatbestand des § 1 Abs. 4 VermG fehlt es, wenn Grundpfandrechte von dem Berechtigten selbst oder von einem privaten Verwalter bestellt wurden.

Staatliche Verwaltung erfolgte typischerweise aufgrund hoheitlicher Anordnung durch den Rat des Kreises. Demgegenüber ist von privater Grundstücksverwaltung auszugehen, wenn der Verwalter aufgrund zivilrechtlicher Vorschriften als Bevollmächtigter des privaten Grundstückseigentümers eingesetzt wurde. Als nicht staatlicher Verwalter konnte auch eine dem Staat zugeordnete Stelle wie die Kommunale Wohnungsverwaltung beauftragt werden. Grundlage der Verwaltung blieb unter solchen Umständen die zivilrechtliche Übertragung. Ob staatliche oder private Verwaltung anzunehmen ist, richtet sich bei der Verwaltung durch eine staatliche Stelle nicht nach der organisatorischen Zuordnung des Verwalters, sondern vorrangig nach dem Rechtsgrund des Verwaltungsverhältnisses. Die Folgen einer auf Zivilrecht beruhenden Grundstücksverwaltung, die das Gesetz nicht generell als wiedergutmachungspflichtiges Unrecht begreift, sind dabei grundsätzlich nach den allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts abzuwickeln. Insoweit ist die Rechtslage keine andere als bei einem aufgrund von § 105 FGB-DDR oder § 1911 BGB bestellten Abwesenheitspfleger. Auch ein solcher ist, wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 29. Januar 1998 - BVerwG 7 C 18.97 - Buchholz 428 § 1 VermG Nr. 137), selbst dann kein staatlicher Verwalter im Sinne des § 1 Abs. 4 VermG, wenn er der Sache nach Aufgaben wahrnimmt, die auch ein staatlicher Verwalter erfüllen könnte.

Die Fallgruppen, in denen nach dem Recht der DDR staatliche Verwaltung anzuordnen war, sind in § 1 Abs. 4 VermG allgemein umschrieben und in der Begründung der Bundesregierung hierzu näher erläutert (vgl. BTDrucks. 11/7831, S. 2). Danach erfaßten, abgesehen von der Fallgruppe des Vermögens ausländischer Staatsangehöriger, Rechtsvorschriften über die Anordnung der staatlichen Verwaltung namentlich die Vermögenswerte von Bürgern, die die DDR oder Ost-Berlin bis zum 10. Juni 1953 mit Genehmigung oder nach dem 10. Juni 1953 ohne erforderliche Genehmigung verlassen haben, sowie derjenigen deutschen Staatsangehörigen, die ihren Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt bereits am 8. Mai 1945 im Westen Deutschlands hatten (Anordnung Nr. 2 vom 20. August 1958 [GBl.- DDR I S. 664]; Anordnung Nr. 2 vom 3. Oktober 1958 [VOBl. für Groß-Berlin I. S. 673]; § 6 der Verordnung zur Sicherung von Vermögenswerten vom 17. Juli 1952 [GBl. DDR I S. 615]; § 2 der Verordnung zur Sicherung von Vermögenswerten vom 4. September 1952 [VOBl für Groß-Berlin I S. 445]; vgl. auch § 1 Buchst. c und §§ 3 ff. der Anordnung über die Behandlung des Vermögens von Personen, die die Deutsche Demokratische Republik nach dem 10. Juni 1953 verlassen, vom 1. Dezember 1953 [GBl. DDR S. 1231]). Soweit hierbei eine formelle Anordnung unterblieben ist, die betroffenen Vermögenswerte aber materiell der staatlichen Verwaltung unterfielen, ist § 1 Abs. 4 VermG entsprechend dem Zweck dieses Schädigungstatbestands gleichwohl dann anwendbar, wenn die staatliche Verwaltung tatsächlich ausgeübt wurde; denn die Vorschrift gewährt Wiedergutmachung dafür, daß dem Eigentümer die Befugnis, über den Vermögenswert selbst oder durch einen Bevollmächtigten zu verfügen, aufgrund staatlicher Verwaltung nach der Rechtswirklichkeit der DDR erkennbar entzogen war. Dementsprechend kann andererseits von einer "faktischen" staatlichen Verwaltung in dem genannten Sinn dann nicht ausgegangen werden, wenn die nach den einschlägigen Rechtsvorschriften mögliche staatliche Verwaltung tatsächlich nicht ausgeübt wurde (Beschluß vom 22. Februar 1996 - BVerwG 7 B 314.95 - Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 1; = ZOV 1996, 366, vgl. auch BGHZ 128, 173 [180 f.]).

Im vorliegenden Fall steht nach den vom Verwaltungsgericht ermittelten und nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffenen Tatsachen fest, daß für das Grundstück der Erbengemeinschaft keine staatliche Verwaltung angeordnet wurde. Dabei hat das Verwaltungsgericht im Ansatz zutreffend auf den Rechtsgrund und die Prägung des konkreten Verwaltungsverhältnisses abgestellt; daß es an einer Bestallung als staatlicher Verwalter und der Eintragung eines Verwaltervermerks fehlte, hat es zu Recht nicht für entscheidungserheblich gehalten, da diese Förmlichkeiten nach dem Recht der DDR nur deklaratorische Bedeutung hatten. Zu der Frage, ob die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung der staatlichen Verwaltung gegeben waren, hat das Verwaltungsgericht allerdings keine tatsächlichen Feststellungen getroffen; sein Hinweis auf § 6 der Verordnung zur Sicherung von Vermögenswerten vom 17. Juli 1952 ist unergiebig, weil diese Verordnung mit Wirkung vom 11. Juni 1953 aufgehoben wurde (§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die in das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik und den demokratischen Sektor von Groß-Berlin zurückkehrenden Personen vom 11. Juni 1953 [GBl. DDR I S. 805]) und nichts dafür festgestellt ist, daß die damalige Grundstückseigentümerin ihren Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt bereits am 8. Mai 1945 im Westen Deutschlands hatte oder bis zum 10. Juni 1953 aus der DDR ausgereist ist. Diese Frage kann jedoch offenbleiben. Selbst wenn zugunsten der Kl. unterstellt wird, daß die staatliche Verwaltung hätte angeordnet werden können, ist nach den vorinstanzlichen Tatsachenfeststellungen für die Annahme einer "faktischen" staatlichen Verwaltung jedenfalls deswegen kein Raum, weil zu keiner Zeit eine staatliche Verwaltung über das Grundstück tatsächlich ausgeübt wurde:

Der Beschluß des Rats der Stadt vom 2. Februar 1968, durch den die Grundstücksverwaltung der KWV übertragen wurde, begründete weder rechtlich noch faktisch eine staatliche Verwaltung. Aufgrund dieses Beschlusses wurde vielmehr, nachdem der Herrn D. erteilte Verwaltungsauftrag beendet war, die bisher private Verwaltung durch die KWV fortgesetzt. Dieses Verwaltungsverhältnis ging zurück auf die mit Schreiben vom 4. Dezember 1967 erteilte Ermächtigung des Herrn D. durch die für die Erbengemeinschaft auftretende Miterbin B., einen neuen Verwalter einzusetzen; denn nach entsprechender Unterrichtung durch Herrn D. mit Schreiben vom 10. Januar 1968 beauftragte der Rat der Stadt die KWV mit der Begründung, daß "z. Zt. die Eigentumsverhältnisse nicht geklärt und die Gebäude ohne Verwalter sind". Da Vermögenswerte von außerhalb der DDR lebenden Eigentümern nicht nur durch einen vom Staatlichen Notariat eingesetzten Abwesenheitspfleger, sondern auch durch einen Bevollmächtigten des Eigentümers verwaltet werden konnten (vgl. § 1 Buchst. a und b der Anordnung vom 1. Dezember 1953, a.a.O.), war der Rat der Stadt entgegen der Ansicht der Revision nicht gehalten, Herrn D. wegen der künftigen Grundstücksverwaltung an das Staatliche Notariat zu verweisen.

Die auf diesem Wege zustande gekommene Verwaltung des Grundstücks durch die KWV wurde von den staatlichen Stellen immer als nicht staatliche Verwaltung verstanden. Das ergibt sich aus dem Aktenvermerk des Rats des Kreises vom 15. Dezember 1980 und dem am 1. Dezember 1981 vom Rat des Bezirks bestätigten Antrag des Rats der Stadt auf Inanspruchnahme des Grundstücks nach dem Aufbaugesetz, in denen jeweils als Grundstücksverwalter der "VEB Gebäudewirtschaft" angegeben und das Grundstück als "staatlich nicht verwaltetes Vermögen" bezeichnet ist. In dieses Gesamtbild nicht staatlicher Verwaltung fügt sich nahtlos ein, daß die mit der Verwaltung betraute Bedienstete des VEB Gebäudewirtschaft auf Anfrage des Rats des Kreises mit Schreiben vom 17. Dezember 1980 mitteilte, sie sei "nur zur Verwaltung des v. g. Grundstücks und nicht zum Verkauf berechtigt"; demgegenüber wäre ein staatlicher Verwalter angesichts der bestehenden Überschuldung des Grundstücks zu dessen Veräußerung befugt gewesen (§ 1 Abs. 2 der Verordnung über die Rechte und Pflichten des Verwalters [...] vom 11. Dezember 1968 [GBl. DDR 1969 II S. 1]). Daß keine staatliche Verwaltung ausgeübt wurde, wird schließlich durch den Beschluß des Staatlichen Notariats vom 22. Januar 1982 bestätigt, der für die Erbengemeinschaft als Grundstückseigentümerin die Abwesenheitspflegschaft anordnete, um die bisherige Verwaltung durch Abschluß eines schriftlichen Verwaltervertrags künftig auf eine förmliche Grundlage zu stellen. Diese Verfahrensweise entsprach ersichtlich der 1979 eingeführten Praxis, die bisher aufgrund von Beschlüssen des Rats der Stadt oder der Gemeinde nicht staatlich verwalteten Grundstücke von "Westeigentümern" im Wege der Abwesenheitspflegschaft durch Vertrag auf einen VEB Gebäudewirtschaft zu übertragen (vgl. Abschnitt II Nr. 6 der Richtlinie zur Sicherung der Kontrolle der Tätigkeit der Verwalter von staatlich nicht verwalteten Grundstücken und Gebäuden von Berechtigten aus kapitalistischen Staaten und Westberlin vom 11. September 1979, abgedr. in Heft 1 der Schriftenreihe des Bundesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen [1991], S. 321 [328]).

Anhaltspunkte für eine staatliche Verwaltung ergeben sich auch nicht aus dem Umstand, daß im Mai 1968 eine Aufbaugrundschuld von 54.000 M in das Grundbuch eingetragen wurde. Wer dieses Grundpfandrecht bestellt hat, konnte das Verwaltungsgericht nicht feststellen; die Schädigung im Sinne des § 1 Abs. 4 VermG kann daher nicht aus einer Bestellung des Grundpfandrechts durch den staatlichen Verwalter hergeleitet werden. Das Verwaltungsgericht nimmt - unter Hinweis auf den Beschluß des Senats vom 21. Mai 1997 - BVerwG 7 B 70.97 - a. a. O. - an, die Aufbaugrundschuld sei aufgrund einer entsprechenden Anordnung des Rats der Stadt eingetragen worden. Ob diese nicht näher begründete und von der Revision in Zweifel gezogene Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, mag dahingestellt bleiben. Aus dem Eintragungsvermerk ergibt sich, daß die Aufbaugrundschuld der Sicherung eines langfristigen Kredits zur "Finanzierung von Baumaßnahmen zur Schaffung und Erhaltung von privatem Wohnraum" diente (§ 13 Abs. 2 i. V. m. § 7 Abs. 5 der gleichlautenden Verordnung vom 28. April 1960 [GBl. DDR I S. 351]). Die Inanspruchnahme des Kredits beruhte erkennbar auf dem gesonderten Beschluß vom 2. Februar 1968, durch den der Rat der Stadt auf der Grundlage des § 16 Abs. 2 der Verordnung über die Lenkung des Wohnraums vom 14. September 1967 (GBl. DDR II S. 733) "Erhaltungsmaßnahmen am Wohngebäude" angeordnet hatte. Eine derartige Anordnung setzte nicht voraus, daß die staatliche Verwaltung des Grundstücks angeordnet war oder angeordnet werden konnte. Die Eintragung einer Aufbaugrundschuld zu dem genannten Zweck läßt daher den von der Revision gezogenen Schluß auf die Anordnung der staatlichen Verwaltung nicht zu. Für die Richtigkeit der Behauptung, Kredite in der Größenordnung der eingetragenen Aufbaugrundschuld seien nur bei staatlicher Verwaltung vergeben worden, ist nichts ersichtlich. Im Gegenteil deuten die Bestimmungen der genannten Finanzierungsverordnung darauf hin, daß angeordnete Baumaßnahmen zur Schaffung und Erhaltung von privatem Wohnraum bei Eigentümern mit Wohnsitz außerhalb der DDR ebenso wie bei DDR-Bürgern finanziert wurden, wenn die Überschüsse aus den Mieteinnahmen zur privaten Finanzierung nicht ausreichten.

Die Anordnung von Erhaltungsmaßnahmen konnte DDR-Bürger und "Westeigentümer" gleichermaßen treffen, so daß mangels teilungsbedingten Bezugs kein Grund besteht, die von einer solchen Anordnung betroffenen Eigentümer denjenigen Eigentümern gleichzustellen, deren Grundstücke durch vom staatlichen Verwalter bestellte Grundpfandrechte belastet wurden (vgl. Kleene-Debring, in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus

, VermG, § 18 Rn. 52). Angesichts der zivilrechtlichen Verwaltung des Grundstücks kommt die von der Kl. verlangte Kürzung der Aufbaugrundschuld gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 VermG nicht in Betracht. Da der Gesetzgeber durch diese Vorschrift bewußt und ausdrücklich nur die Ablösung solcher Grundpfandrechte begünstigt hat, die durch den staatlichen Verwalter bestellt wurden, läßt sich das schädigungsbedingte Ablösungsprivileg auf Grundpfandrechte, mit denen auf zivilrechtlicher Grundlage verwaltete Grundstücke belastet wurden, auch nicht entsprechend anwenden.