Sortieren und Pressen von Abfällen aus Restmüllbehältern

Sortieren und Pressen von Abfällen aus Restmüllbehältern; Müllverdichtung

Ein generelles Verbot der Abfallverpressung (maschinelle Müllverdichtung) durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist rechtswidrig.

(Leitsatz der Redaktion)

1 Die Kl. ist ein Dienstleistungsunternehmen der Abfallbranche. Ihre Tätigkeit umfasst bei Objekten des Mietwohnungsbaus das Sortieren des von den Mietern in die städtischen Restmüllbehälter gefüllten Abfalls, die Trennung einzelner Abfallfraktionen vom Restmüll und das Verdichten des Inhalts der Behälter. Die von ihr mit den Vermietern geschlossenen Verträge haben den Zweck, die Müllentsorgungskosten durch das Verdichten und/oder das Trennen des Mülls zu reduzieren, den Platzbedarf der Container‑Standorte durch Verminderung der Anzahl oder der Größe der Container und/oder die Leerungshäufigkeit der Container zu reduzieren und überquellende Container zu vermeiden. Als Vergütung erhält die Kl. einen anteiligen Betrag der durch sie erzielten Ersparnis an Entsorgungskosten. In Düsseldorf ist die Kl. seit Juli 2004 in Fortsetzung zuvor von einer D. GmbH erbrachter gleichartiger Leistungen tätig.

2 § 17 Abs. 4 der städtischen Abfallentsorgungssatzung (im Folgenden: AES) bestimmt, dass Abfälle nicht verpresst in die Sammelbehälter eingefüllt werden oder in die Sammelbehälter gestampft, gepresst oder geschlämmt werden dürfen. § 17 Abs. 5 AES legt für befüllte Sammelbehälter Gewichte fest, die nicht überschritten werden dürfen. Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 AES ist es Unbefugten nicht gestattet, angefallene Abfälle zu durchsuchen oder wegzunehmen. Als angefallen gelten nach § 19 Abs. 1 Satz 1 AES Abfälle, die ordnungsgemäß in zugelassenen Sammelbehältern, Depotcontainern oder Abfallsäcken zur Abholung bereit stehen. Sammelbehälter ab einer Größe von 660 I werden von den Mitarbeitern des städtischen Entsorgungsbetriebes von den Standplätzen geholt, entleert und zurückgestellt.

3 Mit auf § 17 Abs. 4, § 19 Abs. 1 Satz 2 AES gestütztem Bescheid vom 25. April 2005 ordnete der Bekl. gegenüber der Kl. an, das Verpressen der Inhalte von Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen zu unterlassen (Nr. 1) sowie ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern zu unterlassen mit Ausnahme der Entnahme von dem Sperrmüll zuzuordnenden Gegenständen und oben auflegender großflächiger Pappe (Nr. 2). Gleichzeitig drohte der Bekl. für den Fall der Nichtbeachtung Zwangsgelder an.

4 Den Widerspruch der Kl. wies der Bekl. mit Bescheid vom 26. September 2005 zurück. Das Verpressen der Inhalte der Sammelbehälter könne zu einem Entweichen keimbelasteter Bioaerosole und zu einer Gesundheitsgefährdung für das Bedienungspersonal, Anwohner oder in der Umgebung befindliche Personen führen. Zudem bestehe die Möglichkeit der Beschädigung von Abfallbehältern, einer Überschreitung des zulässigen Gewichts und einer Erschwerung des Entleerens. Das Durchsuchen und/oder Entnehmen von Abfällen greife in den Zuständigkeitsbereich der Stadt als öffentlich‑rechtlichen Entsorgungsträgers ein, weil die Abfälle der Stadt mit dem Einfüllen in die Restmüllbehälter überlassen worden seien. Es sei nicht auszuschließen, dass als Folge des Sortierens und Entnehmens von Abfällen vor allem Anwohner einer übermäßigen Keimbelastung durch Bioaerosole ausgesetzt würden.

5 Die Kl. hat am 18. Oktober 2005 Klage erhoben. (...)

19 Die Berufung hat Erfolg. (...)

22 Die angefochtene Ordnungsverfügung und der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen die Kl. in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

23 Als Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung kommen § 21 KrW‑/AbfG und § 35 Abs. 1 LAbfG in Betracht. Nach § 21 KrW‑/AbfG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Nach § 35 Abs. 1 LAbfG kann die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen zur Erfüllung der sich aus den Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften im Bereich der Abfallwirtschaft, dem Abfallverbringungsgesetz, dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, dem Landesabfallgesetz, den aufgrund der genannten Vorschriften erlassenen Rechtsvorschriften und den aufgrund des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 27. August 1986 erlassenen Rechtsvorschriften ergebenden Pflichten sowie zur Verhütung und Unterbindung von Verstößen gegen die vorgenannten Rechtsvorschriften treffen, soweit eine solche Befugnis nicht in anderen abfallrechtlichen Vorschriften enthalten ist. Der Bekl. hat in der Ordnungsverfügung nicht präzisiert, auf welche dieser Befugnisnormen, die ihm bei Erfüllung der genannten tatbestandlichen Voraussetzungen Ermessen hinsichtlich des „Ob" und des „Wie" des Einschreitens einräumen, die erlassenen Anordnungen gestützt sind. Er hat lediglich Vorschriften herangezogen, aus denen sich seiner Auffassung nach die Rechtswidrigkeit der untersagten Tätigkeiten ergibt, und dabei neben den in den Vordergrund gestellten § 17 Abs. 4, § 19 Abs. 1 Satz 2 AES gesetzliche Bestimmungen bezeichnet. Das bedarf auch im Hinblick auf das prozessuale Erfordernis, bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Aufhebung der Ordnungsverfügung erfüllt sind, ggf. vom Bekl. im Ausgangsbescheid und Widerspruchsbescheid nicht berücksichtigte Vorschriften gerichtlich einzubeziehen, keiner Vertiefung. Denn die Ordnungsverfügung findet in keiner der in Betracht zu ziehenden Rechtsgrundlagen eine hinreichende Rechtfertigung. Die Kl. verstößt mit den ihr untersagten Tätigkeiten nicht gegen die vom Bekl. seinem Einschreiten zugrunde gelegten materiellen Anforderungen. Die satzungsmäßig erlassenen Verbote greifen nicht; eine konkrete Gefahr wegen Missachtung gesetzlicher Vorgaben besteht ebenfalls nicht.

24 Das Gebot nach Nr. 1 der Ordnungsverfügung, ein Verpressen der Inhalte von Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen zu unterlassen, beruht satzungsrechtlich auf § 17 Abs. 4 AES. (...)

25 Anwendbar ist die Regelungsalternative des § 17 Abs. 4 AES, die es verbietet, Abfälle in die Sammelbehälter zu pressen. Das scheitert nicht daran, dass der vorliegend allein zu erwägende Einsatz des mechanischen Pressarms auf bereits in den Sammelbehältern befindliche Abfälle einwirkt. Abfälle können im Wortsinne des § 17 Abs. 4 AES nicht nur dann in die Behälter gepresst werden, wenn sie sich während bzw. zu Beginn der als Pressen anzusehenden Einwirkung außerhalb der Sammelbehälter befinden, also durch den Vorgang des Pressens in die Sammelbehälter hinein gelangen, sondern auch dann, wenn sie bereits in denselben sind. Das die Richtung anzeigende Merkmal „in die" deckt sprachlich auch ein Pressen in tiefere Bereiche der Behälter ab.

26 Welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um annehmen zu können, dass Abfälle im Sinne des § 17 Abs. 4 AES in die Sammelbehälter gepresst werden, ist in der Abfallentsorgungssatzung nicht näher konkretisiert. Dem allgemeinen Sprachgebrauch zufolge wird mit dem Wort „gepresst" ein Zustand der Abfälle bezeichnet, der durch Anwendung von Druck verursacht wird und namentlich zu einer Verminderung des Volumens und/oder einer Formung bzw. Zusammenfügung geführt hat. Wesentliches Element des Bedeutungsgehalts ist ein gewisses Mindestmaß an einwirkendem Druck und/oder an Veränderung des Ausgangszustands. Damit sind mangels weiterer Kriterien das nähere Ausmaß des Drucks, die bei seiner Ausübung angewandte Methode und das Maß der erzielten Verdichtung oder sonstigen Veränderung ebenso wenig festgelegt wie Auswirkungen auf die Entsorgung und/oder andere geschützte Belange vorausgesetzt werden. Das hat für die Auslegung von § 17 Abs. 4 AES umso mehr Bedeutung, als das Verbot vorbehaltlos und umfassend für alle Abfälle, Sammelbehälter und Grade von Befüllung gilt, ohne dass Ausnahmen oder sonstige Durchbrechungen seines Geltungsanspruchs in der Abfallentsorgungssatzung vorgesehen wären. Im Gegenteil sind Verstöße gegen § 17 Abs. 4 AES nach § 26 Nr. 11 AES bußgeldbewehrt, wobei auch in diesem Zusammenhang kein über das - eben nicht weiter konkretisierte - Pressen der Abfälle hinausgehendes Erfordernis geregelt ist. Das macht eine nicht zuletzt die sich aus höherrangigem Recht ergebenden Anforderungen an die satzungsmäßige Ausgestaltung der öffentlich­rechtlichen Entsorgungstätigkeit des Bekl. in den Blick nehmende Auslegung des § 17 Abs. 4 AES notwendig. Die Handhabung der Verbotsregelung in Ausübung von Ermessen im konkreten Einzelfall ist kein taugliches Mittel zur konkretisierenden Festlegung seines Anwendungsbereichs, sondern ein Mittel zu seinem Vollzug. Gerade der Umstand, dass das Verbot losgelöst von den Gegebenheiten des Einzelfalls Geltung beansprucht, bedingt, dass es als solches und in dieser Funktion den Anforderungen standhält. Dem ist bei der Auslegung dadurch Rechnung zu tragen, dass, sofern mit den gängigen Auslegungsmethoden vereinbar, einem Verständnis der Vorzug zu geben ist, das zur Vereinbarkeit des Verbots mit diesen Anforderungen führt.

27 Bedeutsam für die Kriterien, unter denen hiernach angenommen werden kann, dass Abfälle gepresst werden, ist, dass einem öffentlich‑rechtlichen Entsorgungsträger bei der Ausgestaltung der Abfallentsorgung durch Satzung (§ 9 Abs. 1 Satz 1 LAbfG) ein Gestaltungsspielraum zukommt. Dabei ist eine Verdichtung der Abfälle in den Sammelbehältern satzungsrechtlicher Regelung nicht von vornherein entzogen. Denn eine Verdichtung kann u. a. die Entleerung der Sammelbehälter und damit die Abläufe der Entsorgung nachteilig beeinflussen. Sie lässt sich daher im Ausgangspunkt den Modalitäten zuordnen, unter denen die Abfälle dem öffentlich­rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen sind. Diesbezüglich ist landesrechtlich vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 LAbfG) und bezogen auf Bundesrecht anerkannt, dass durch Satzung die Anforderungen an Ort, Zeit sowie Art und Weise der Überlassung geregelt werden können.

28 Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, DVBI. 2008, 317; Urteil vom 1. Dezember 2005 - 10 C 4.04 -, NVwZ 2006, 589.

29 Die Regelungsbefugnis des Satzungsgebers ist aber auch insofern inhaltlich nicht schrankenlos; für ihre Ausübung sind abfallrechtliche Grundsätze maßgeblich. Neben der Sperrwirkung und dem Vorrang spezieller bundes- und landesrechtlicher Vorgaben ist insbesondere der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das gilt gerade auch insofern, als die satzungsmäßigen Anforderungen nicht allein die organisatorische Durchführung der Entsorgung betreffen. Die Erfüllung der dem Abfallbesitzer bundesrechtlich obliegenden Überlassungspflicht (§ 13 Abs. 1 KrW‑/AbfG), der ein Anspruch auf Übernahme der der Überlassungspflicht unterliegenden Abfälle entspricht, darf nicht von sachlich nicht erforderlichen Bedingungen abhängig gemacht werden. Gleiches gilt für das dem Überlassen vorgelagerte Bereitstellen der Abfälle, zumal auch das Bereitstellen zur Abfallbeseitigung gehört und insofern ohnehin die bundesrechtlichen Maßstäbe nach § 10 Abs. 4 KrW‑/AbfG zu beachten sind. Das verlangt bei der Auslegung des Merkmals „gepresst" im Sinne von § 17 Abs. 4 AES insbesondere auch die Einbeziehung des diese Vorschrift einschließenden Regelungsgefüges der Abfallentsorgungssatzung. Ausgehend hiervon ist die der Ordnungsverfügung zugrunde liegende Annahme, § 17 Abs. 4 AES verbiete losgelöst von den konkreten Umständen generell, Abfälle in den Sammelbehältern zu verdichten, nicht zutreffend.

30 Das Befüllen der Sammelbehälter ist durch die Abfallentsorgungssatzung lediglich punktuell geregelt. Gefordert wird, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Belang, neben den Kriterien nach § 17 Abs. 4 AES eine schonende Behandlung der Sammelbehälter, eine Befüllung nur bis zur Schließbarkeit der Deckel und die Einhaltung von Höchstgewichten für befüllte Behälter (§ 17 Abs. 3 und 5 AES). Zusätzlich sind für die Sammelbehälter Mindestkapazitäten als Volumen je Person und Leerungsintervall festgelegt (§ 16 Abs. 3 AES); Abweichungen hiervon setzen die nachgewiesene Nutzung von Vermeidungs- und Verwertungsmöglichkeiten voraus. Die Kombination von Volumen und Gewicht geht hinsichtlich der Benutzung der Sammelbehälter ohne weiteres mit der Möglichkeit einher, beim Befüllen der Behälter sowohl das Volumen als auch das zulässige Höchstgewicht in vollem Umfang auszuschöpfen. Dem Abfallbesitzer steht es im Rahmen seiner Bereitstellungs- und Überlassungspflicht grundsätzlich frei, diese Möglichkeit nach Maßgabe eigener Interessen zu nutzen. Hierzu stünde eine Zielrichtung des § 17 Abs. 4 AES im Widerspruch, bei leichteren und größervolumigen Abfällen ungeachtet etwaiger Relevanz des Verfüllungs‑ und/oder Verdichtungsgrades für die Entleerung der Sammelbehälter die Befüllung ausschlaggebend über den Faktor des unverdichteten Volumens zu steuern. Volumenreduzierende Maßnahmen vor dem Einfüllen der Abfälle in die Behälter sind satzungsrechtlich durch das Verbot, Abfälle verpresst einzufüllen, und im übrigen nur durch die allgemeinen gesetzlichen Kriterien für einen ordnungsgemäßen Umgang mit Abfällen geregelt.

Dabei ist namentlich etwa ein Zerkleinern oder Zusammendrücken einzelner Abfälle mit dem Ziel, ihre Entsorgung über die Sammelbehälter vorzubereiten und zu erleichtern, schon deshalb nicht ohne weiteres unvereinbar mit § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW‑/AbfG, weil diese Vorgänge sich der Phase der Bereitstellung der Abfälle zuordnen lassen, sofern hierdurch überhaupt deren Natur oder Zusammensetzung verändert werden sollten (§ 3 Abs. 5 KrW‑/AbfG).

31 Vgl. hierzu Kunig/Paetow/Nersteyl, KrW‑/AbfG, 2. Auflage, § 4 Rn. 55, § 27 Rn. 21; Fluck, Kreislaufwirtschafts‑, Abfall‑ und Bodenschutzrecht, Stand Juli 2008, § 4 KrW‑/AbfG, Rn. 219, 238.

32 Ferner schreibt die Abfallentsorgungssatzung nicht vor, Abfälle lediglich in Säcken oder Tüten in die Sammelbehälter einzufüllen. Damit geht die Möglichkeit einher, das Volumen der Sammelbehälter etwa durch vor dem Einfüllen stattfindendes Komprimieren einzufüllender Abfälle unterhalb der Schwelle eines Verpressens, also eines festen Zusammendrückens mehrerer Abfälle unter hohem Druck, und durch gezieltes Füllen und Vermeiden von Hohlräumen weitestgehend für die Aufnahme von Abfällen auszunutzen. Derartiges Verhalten wird durch den an Behälter und Volumen anknüpfenden Ansatz des Bekl. bei der Erhebung der Abfallgebühren geradezu nahegelegt. Es ist nach dem unbestrittenen Vorbringen der Kl. bei sich gebührenbewusst verhaltenden Benutzern von Sammelbehältern, etwa bei Bewohnern von Ein‑/Zweifamilienhausgrundstücken, wegen des begrenzten Volumens dieser Behälter üblich und typisch, bei Bewohnern größerer Mietwohnungsanlagen mit entsprechend großvolumigen Sammelbehältern aber nicht die Regel und deutlich seltener. Im Ausgangspunkt macht es aber für eine geordnete Entsorgung durch den Bekl. keinen Unterschied, ob Hohlräume bereits bei der Befüllung vermieden oder ob sie nachträglich durch Verdichten des Inhalts der Behälter entfernt werden.

33 Die vorn Bekl. gesehenen Risiken und Nachteile einer dem Einfüllen der Abfälle in die Sammelbehälter nachfolgenden Verdichtung sind nicht von der Hand zu weisen. Es ist nicht fraglich, dass das Pressen von Abfällen in Sammelbehältern in Abhängigkeit etwa von der Höhe des ausgeübten Drucks und sonstigen Umständen Probleme für die geordnete Entsorgung verursachen kann. Dies rechtfertigt aber kein uneingeschränktes Verbot eines nicht näher definierten Pressens. Die diesem zugrunde liegenden Bedenken beruhen der Sache nach auf einer Worst‑Case‑Betrachtung, die sich ausschlaggebend an Erwägungen bloßer Vorsorge gegen entfernt wahrscheinliche Beeinträchtigungen orientiert und die Belange der zur Benutzung der Sammelbehälter Verpflichteten unangemessen zurücktreten lässt. Selbst wenn man sich bei der Beurteilung des noch Angemessenen mit dem Bekl. an Erwägungen orientiert, die bei der Abwehr abstrakter Gefahren im Polizei- und Ordnungsrecht Geltung beanspruchen, müssen bei abstrakt-genereller Betrachtung immerhin in tatsächlicher Hinsicht hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt eines Schadens rechtfertigen.

34 Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 -, DVBI. 2002, 1562; Urteil vom 26. Juni 1970 - 4 C 99.67 -, DÖV 1970, 713.

35 (...)

36 Ausgehend hiervon ist angesichts der Vielgestaltigkeit der Lebensvorgänge beim Bereitstellen und Überlassen von Abfällen eine hinreichende sachliche Rechtfertigung für ein allgemeines, pauschales Verbot des Pressens von Abfällen nicht erkennbar; es ist vom Bekl. auch nicht dargetan worden. Das Risiko der Beschädigung von Behältern wird dadurch begrenzt, dass diese, sollen sie überhaupt ihrer Bestimmung entsprechend genutzt werden können, den üblichen Beanspruchungen beim Befüllen mit Abfällen unterschiedlicher Beschaffenheit und beim Entleeren mit höchstzulässigem Gewicht standhalten müssen. Das gilt auch für die Radsätze der Behälter, bei denen nach Meinung des Bekl. als Folge der Tätigkeit der Vorgängerfirma der Kl. Schäden aufgetreten sind. Die Kl. hat in diesem Zusammenhang unwidersprochen auf die technische Normierung der Sammelbehälter verwiesen. Ferner hat sie bezogen auf den Einsatz des Pressarms Vorsichtsmaßnahmen genannt, die ihrer Meinung nach weit vor dem Erreichen kritischer Belastungsgrenzen wirksam werden. Unabhängig davon, ob das konkret für ihre Tätigkeit zutrifft, wird daran deutlich, dass Beschädigungen von Behältern beim Pressen von Abfällen nicht gleichsam zwangsläufig und regelmäßig auftreten. Praktische Erfahrungen, die einen anderen Schluss tragen könnten, oder sonstige aussagekräftige Umstände in dieser Richtung liegen nicht vor. Für Schäden aufgrund von Verstößen gegen das Gebot, Sammelbehälter schonend zu behandeln, haften ohnehin die Grundstückseigentümer (§ 17 Abs. 6 AES).

37 Erschwernisse für die Arbeitsabläufe bei der Entleerung der Sammelbehälter wegen einer Zunahme der Anzahl schwererer Sammelbehälter zählen zum Risikobereich des Bekl., weil die Organisation der Abläufe einschließlich der Leerungsintervalle angesichts der zulässigen Höchstgewichte und Mindestkapazitäten der Behälter dessen Sache ist. Die Mindestkapazitäten beugen zugleich der Gefahr von Überfüllungen und von zu Überschreitungen des zulässigen Höchstgewichts führenden Verdichtungen vor. Eine Steuerung der Einhaltung des festgelegten Höchstgewichts durch das Verbot des Pressens wirkt sich beim auch nach Angaben des Bekl. üblichen Befüllen der Sammelbehälter mit überwiegend leichteren Abfällen dahin aus, dass das Höchstgewicht im allgemeinen nicht zum Tragen kommt; es fehlt jeder greifbare Anhalt für ein regelmäßiges Erreichen annähernd kritischer Grenzbereiche, zumal nach Angaben der Kl. das durchschnittliche Füllgewicht von Sammelbehältern selbst nach Einsatz des Pressarms, gemessen am zulässigen Höchstgewicht, unproblematisch ist. Gerade das ist einer der Ausgangspunkte für die Tätigkeit der Kl. Dementsprechend wird durch das Verbot insofern nicht die Beachtung des Höchstgewichts durchgesetzt, sondern dieses selbst in seiner Funktion als begrenzender und an sich in der Entsorgungspraxis überprüfbarer Faktor der Benutzung der Sammelbehälter ersetzt. Jedenfalls ist nicht festzustellen, dass es des Verbotes bedarf, um sonst regelmäßig drohende Missachtungen des Höchstgewichts zu verhindern. Die Behauptung in der Ordnungsverfügung, als Folge des Verpressens komme es oftmals zu einem Überschreiten des zulässigen Gesamtgewichts, setzt dessen Überprüfbarkeit und Überprüfung in den üblichen Abläufen einer Entsorgung voraus.

38 Für ein typisches Risiko der Beeinträchtigung oder Gefährdung der menschlichen Gesundheit durch als Folge des Pressens von Abfällen freigesetzte Keime fehlt es ebenfalls an belastbaren Anhaltspunkten. Der Bekl. verweist insofern auf bekannte allgemeine Gefahrenmomente beim Umgang mit Abfällen aus privaten Haushalten, ohne sie indessen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung durch Betrachtungen in der Art von Dosis-Wirkungs-Beziehungen zu präzisieren oder sich auf anerkannte wissenschaftliche Erkenntnisse zur Wahrscheinlichkeit des Eintritts unter Umständen kritischer Belastungssituationen oder auf insofern ergiebige praktische Erfahrungen zu stützen. Auch im Übrigen ergeben sich diesbezüglich keine Gesichtspunkte von Gewicht, die zumindest Veranlassung zu einer weiteren Aufklärung bieten könnten. Unstreitig ist für Art und Ausmaß potentiell schädigender Wirkungen freigesetzter luftgetragener Keime im gegebenen Zusammenhang die Nähe zum Sammelbehälter als dem Emissionsort maßgeblich und nimmt deren Konzentration mit zunehmendem Abstand vom Behälter deutlich ab. Die übliche Praxis des Bereitstellens, Einsammelns und Beförderns von Hausmüll beruht ersichtlich auf der gefestigten allgemeinen Vorstellung, dass hiergegen trotz Unterbleibens spezifischer Sicherheitsmaßnahmen gegenüber der Emission bzw. Immission abfalltypischer Keime prinzipielle gesundheitliche oder hygienische Bedenken nicht vorzubringen sind. Insbesondere finden (auch) die genannten Formen des Umgangs mit Hausmüll nicht in einer unter Aspekten der Sicherheit gegenüber gesundheitlichen Risiken und Gefahren infolge von Keimen spezifisch ausgestalteten, definierten Umgebungssituation statt und können von Belastungen neben den mit der Entsorgung Beschäftigten auch Passanten sowie sonstige Dritte betroffen sein. Dass und warum gerade das Pressen von Abfällen anders einzuschätzen ist, erschließt sich - mögliche hier nicht entscheidungserhebliche arbeitsschutzrechtliche Fragestellungen ausgeklammert - nicht. Ein zu Besorgnissen Anlass gebendes enges Näheverhältnis zu den Abfällen besteht beim Pressen typischerweise allenfalls für diejenigen, die diesen Vorgang bewirken und arbeitsschutzrechtlich geschützt sind. Soweit der Bekl. sich auf Gefahren beruft, wird nicht deutlich, dass es sich hierbei um ein regelmäßiges ernsthaftes Schadensrisiko gerade des Verdichtens von Abfällen in die bzw. in den Sammelbehältern handelt. Dass im Einzelfall in Abhängigkeit von den jeweiligen Umständen eine Gefahr gegeben sein mag, reicht für die Bejahung einer typischen Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht aus.

39 Fehlt es hiernach an das allgemeine Verbot von § 17 Abs. 4 AES, Abfälle in die Sammelbehälter zu pressen, rechtfertigenden Umständen, kann sich das Gebot nach Nr. 1 der Ordnungsverfügung allein aufgrund der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalles als rechtmäßig erweisen, d. h. im Falle einer konkreten Gefahrenlage. Eine solche ist indessen ebenfalls nicht gegeben (wird ausgeführt).

40 Das Gebot nach Nr. 2 der Ordnungsverfügung, ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern mit Ausnahme der Entnahme von Sperrmüll und oben aufliegender großflächiger Pappe zu unterlassen, ist ebenfalls rechtswidrig. Es beruht satzungsrechtlich auf § 19 Abs. 1 Satz 2 AES. Die Vorschrift verbietet jedoch nicht jedermann, sondern nur Unbefugten einen näher bestimmten Zugriff auf angefallene Abfälle. Die Eigenschaft als Unbefugter wird inhaltlich nicht schon ausgefüllt durch die Tätigkeiten, deren Ausübung verboten wird, sondern hat einen personenbezogenen Gehalt. (...)

46 Bis zum Verlust der tatsächlichen Sachherrschaft (§ 3 Abs. 6 KrW‑/AbfG) des bisherigen Abfallbesitzers obliegen diesem die in diesem Zeitraum zu erfüllenden abfallrechtlichen Pflichten. Hierzu gehört die Pflicht zum Bereitstellen der Abfälle und zum Getrennthalten von Abfällen zur Verwertung (§ 5 Abs. 2 Satz 4, § 10 Abs. 2 Satz 1 KrW‑/AbfG); satzungsrechtlich sind Abfälle zur Verwertung an der Anfallstelle getrennt zu halten, frei von Abfällen zur Beseitigung zu sammeln und entsprechenden Sammelbehältern, Sammelstellen oder Behandlungsanlagen zuzuführen (§ 6 Abs. 1 AES). Ein vor der Überlassung zur Erfüllung der entsprechenden Pflicht nachgeholtes Aussortieren von Abfällen zur Verwertung und deren Einbringung in die hierfür vorgesehenen Behälter verstößt nicht gegen die Überlassungspflicht. Deren Erfüllung steht zu diesem Zeitpunkt noch bevor und wird durch Überlassung der sortierten Abfälle bewirkt.

47 Vor diesem Hintergrund ist bis zur Überlassung der Abfälle der Abfallbesitzer verantwortlich für den Abfall. (...)

50 Abfallbesitzer der Abfälle, die Gegenstand der Tätigkeiten der Kl. sind, ist - jedenfalls auch - der Eigentümer des jeweiligen Grundstücks bzw. der Vermieter der auf dem Grundstück befindlichen Wohnungen. Das Eigentum am Grundstück vermittelt nach der Verkehrsauffassung zumindest im größeren Mietwohnungsbau, der vorliegend in Rede steht, die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle, die von den Mietern außerhalb der Mieträume in die vermieterseitig auf dem Grundstück bereitgestellten Sammelbehälter eingefüllt worden sind.

51 Vgl. hierzu Kunig/Paetow/Nersteyl, a. a. O., § 3 Rn. 58.

52 Die den Grundstückseigentümer bzw. Vermieter als Abfallbesitzer treffenden Pflichten sind nicht höchstpersönlicher Natur. Mit ihrer Erfüllung können Dritte, auch gewerblich Tätige, betraut werden. Das trifft auf die Kl. zu. Sie erbringt ihre Leistungen auf der Grundlage von Verträgen mit den Vermietern, die ihrerseits, sofern sie nicht Eigentümer der Grundstücke sind, hierbei aufgrund von Befugnissen handeln, die von den Grundstückseigentümern abgeleitet sind. Hingegen scheidet ein Abfallbesitz des Bekl. auch mit Blick darauf aus, dass die Sammelbehälter von ihm oder seinen Beauftragten in von ihm bestimmten Leerungsintervallen im Vollservice von den Standplätzen geholt, entleert und zurückgestellt werden. Auch bei einer derartigen Zugriffsmöglichkeit erlangt der öffentlich‑rechtliche Entsorgungsträger die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle erst mit dem Abholen.

Wenn sich bei der Entsorgung von Restmüll der Tarif nach der Behältervolumen richtet, wird der sich „gebührenbewusst verhaltene Benutzer von Sammelbehältern", so wörtlich das OVG Münster in seinem Urteil vom 11. September 2008, durch gezieltes Füllen und Vermeiden von Hohlräumen Entsorgungskosten sparen. Dass das Entsorgungsunternehmen nicht gerne sehen, liegt auf der Hand. Ein völliges Verbot ist allerdings rechtswidrig.

Nach der städtischen Abfallentsorgungssatzung war es verboten, Abfälle zu verpressen oder gestampft einzufüllen. Ein Unternehmen, das die Müllverdichtung gewerblich für die Hauseigentümer durchführen wollte, klagte erfolgreich gegen das Verbot.

Mit Urteil vom 11. September 2008 stellte das OVG Nordrhein-Westfalen fest, dass zwar der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Gestaltungsspielraum habe, da auch die Verdichtung mit Nachteilen verbunden sein könne. Es müsse jedoch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden. Wenn keine konkreten Schäden oder Gefahren erkennbar seien, könne die Müllverpressung zwar geregelt, jedoch nicht verboten werden. Das Risiko von der Beschädigung von Behältern werde dadurch begrenzt, dass sie einem Entleeren mit höchst zulässigem Gewicht standhalten müssten. Für Schäden aufgrund von Verstößen gegen das Gebot, Sammelbehälter schonend zu behandeln, hafteten ohnehin die Grundstückseigentümer. Erschwernisse für die Arbeitsabläufe bei der Entleerung der Sammelbehälter zählten zum Risikobereich des Entsorgungsunternehmens.

Das Urteil ist für einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ergangen, dürfte aber auch in Berlin, wo die Abfallentsorgung durch die BSR privatrechtlich geregelt ist, anwendbar sein. Für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gilt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für den privatrechtlichen Monopolisten BSR gilt der Grundsatz, dass die Tarife nach billigem Ermessen zu gestalten sind und der Kunde durch die Leistungsbedingungen nicht unbillig benachteiligt werden darf. Nach 2.2.3 der Leistungsbedingungen der BSR bedarf die Müllverdichtung eines schriftlichen Antrags und der schriftlichen Einwilligung der BSR. Wenn das „durchschnittliche Behälterinhaltsgewicht" um mehr als 50 % überschritten wird, wird ein Gewichtszuschlag von 25 % bis zu 100 % erhoben (2.2.5 der Leistungsbedingungen). Das „zulässige Befüllgewicht" darf dabei nicht überschritten werden.

Diese Regelungen sind bedenklich; weder weiß der Kunde der BSR, wie hoch das durchschnittliche Behälterinhaltsgewicht ist, noch kann er in jedem Fall das zulässige Befüllgewicht ermitteln. Das soll zwar nach 2.2.3 Leistungsbedingungen „in geeigneter Form" veröffentlicht werden, was jedoch nach Auskunft der BSR bisher nicht erfolgt ist. Eine Aufschrift auf den Mülltonnen über das zulässige Befüllgewicht ist auch nicht in jedem Fall vorhanden. Das Gewichtsargument ist jedoch nach Auffassung des OVG Münster das einzig tragende Argument zur Einschränkung der Müllverdichtung, da sonstige Erschwernisse für die Arbeitsabläufe im Risikobereich des Entsorgungsunternehmens liegen. Ob eine Müllverdichtung für den Grundstückseigentümer zulässig ist und welche Zuschläge dafür zu bezahlen sind, kann diese nicht von vornherein ermitteln und kann eine entsprechende Auskunft der BSR auch nicht überprüfen. Das ist zumindest bedenklich.