Schnee- und Eisbeseitigung auf gegenüberliegendem Gehweg

§ 4 Abs. 3, Abs. 4 Satz 1 des Berliner Straßenreinigungsgesetzes (StrReinG), der die Straßenanlieger zum Winterdienst jeweils vor ihren Grundstücken auf den in gleicher oder ähnlicher Richtung verlaufenden „nächstgelegenen Gehwegen" verpflichtet, muss dahin verstanden werden, dass mit dem „nächstgelegenen Gehweg" ein Gehweg gemeint ist, der sich zwischen dem Grundstück des jeweiligen Anliegers und der Fahrbahn der Straße befindet.

Die Kl. ist Eigentümerin eines Grundstücks in Berlin-Neukölln. Am 17. Januar 2010 stellten Mitarbeiter des Ordnungsamts des Bezirks Neukölln bei einer Vor-Ort-Besichtigung fest, dass der Gehweg, der sich vor dem gegenüberliegenden Grundstück der Kl. auf der anderen Straßenseite befindet, nicht ordnungsgemäß von Schnee und Eis beräumt war. Unmittelbar vor dem Grundstück der Kl. befindet sich kein gesonderter Gehweg, sondern nur ein zum Parken genutzter unbefestigter Randstreifen, sodann folgt die Fahrbahn und der gegenüberliegende Gehweg. Das Bezirksamt erließ nach Anhörung am 8. Juli 2010 einen Bußgeldbescheid gegen die Kl. über 150 € zzgl. 20 € Gebühren, da sie fahrlässig ihren Winterdienstpflichten auf dem Gehweg nicht nachgekommen sei. Auf den Einspruch der Kl. verlangte das Amtsgericht Tiergarten nur eine Geldbuße in Höhe von 75 €; am Vorwurf des fahrlässigen Verstoßes gegen § 4 Abs. 4 des Straßenreinigungsgesetzes (StrReinG) hielt es fest. Die dagegen von der Kl. eingelegte Rechtsbeschwerde verwarf das Kammergericht durch Beschluss vom 9. Mai 2011, führte darin aber aus, dass der Senat gehindert gewesen sei, die Rechtsbeschwerde zur Fortbildung des Rechts zuzulassen, da obergerichtlich nicht geklärt sei, ob die Eigentümer und Besitzer der einem einseitigen Gehweg gegenüberliegenden Grundstücke zum Winterdienst gemäß § 4 Abs. 4 StrReinG verpflichtet seien. Die Urteilsfeststellungen zu den Örtlichkeiten seien zu lückenhaft.

Mit Schreiben vom 22. Juli 2011 beantragte der Prozessbevollmächtigte der Kl. beim Bezirksamt Neukölln eine rechtsmittelfähige feststellende Bescheidung des Inhalts, dass die Kl. eine Winterdienstpflicht auf dem Gehweg vor dem gegenüberliegenden Grundstück mit ungerader Hausnummer nicht treffe. Dies lehnte das Bezirksamt mit Schreiben vom 29. September 2011 mit der Begründung ab, die Verpflichtung der Kl. zum Winterdienst ergebe sich aus §§ 3 und 4 StrReinG. Ein zuvor beim Bezirksamt Lichtenberg von Berlin gestellter gleichlautender Antrag wurde ebenfalls abgelehnt. Mit ihrer am 7. November 2011 erhobenen Klage verfolgt die Kl. ihr Feststellungsbegehren weiter. Das VG hielt die Klage für zulässig und begründet.

Die Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. Die Klage ist als sogenannte negative Feststellungsklage zulässig. Das Begehren der Kl. ist gemäß § 43 VwGO auf die („negative") Feststellung gerichtet, dass das vom Bekl. behauptete Rechtsverhältnis, die Kl. sei für den gegenüber ihrem Grundstück liegenden Gehweg winterdienstpflichtig, nicht besteht. An der begehrten Feststellung hat die Kl. ein berechtigtes Interesse, nachdem sie bereits einmal mit einem Bußgeld wegen nicht erfüllter Winterdienstpflicht belegt worden ist und der Bekl. weiter davon ausgeht, dass diese Winterdienstpflicht auch künftig besteht, mithin ihr Recht, den Winterdienst nicht vornehmen zu müssen, vom Bekl. bestritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2004 - 3 C 29.03 -, NJW 2004, 1815 f.). Die grundsätzliche Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO steht ihrer Zulässigkeit nicht entgegen, denn die Kl. kann nicht darauf verwiesen werden, eventuell künftig ihr gegenüber erlassene Verwaltungsakte wegen Geltendmachung von Ersatzvornahmekosten oder weitere Bußgeldbescheide jeweils einzeln anzufechten. Der durch eine Anfechtungsklage mögliche Rechtsschutz bliebe hier in seiner Reichweite gegenüber der Feststellungsklage zurück. Auch auf eine Verpflichtungsklage kann die Kl. nicht verwiesen werden. Eine solche wäre zwar denkbar im Blick auf die Zulassung von Ausnahmen gemäß § 4 Abs. 5 oder § 5 Abs. 3 StrReinG. Dies wären aber jeweils Einzelfallentscheidungen, wenn unbillige bzw. unzumutbare Härten vermieden werden müssten. Vorliegend geht es aber nicht um die Klärung solcher Voraussetzungen, sondern um die Feststellung der von Gesetzes wegen bestehenden oder nicht bestehenden Winterdienstpflicht, also eines konkreten Rechtsverhältnisses. Insoweit ist auch der Bekl. der richtige Klagegegner, da dieser für die Anwendung des Straßenreinigungsgesetzes zuständig ist (vgl. § 3 Abs. 2, § 4 AZG i. V. m. Nr. 18 Abs. 4 der Anlage zum ASOG).

2. Die Klage ist auch begründet, denn die Kl. ist zum Winterdienst auf dem Gehweg vor den ihrem eigenen Grundstück (D. Berlin) gegenüberliegenden Grundstücken D. (mit ungeraden Hausnummern in Berlin) nicht verpflichtet. Die anderweitige Annahme des Bekl. steht im Widerspruch zur gesetzlichen Regelung und verletzt die Kl. in ihren Rechten.

Maßgeblich ist hier die Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 1 des Straßenreinigungsgesetzes (StrReinG) vom 19. Dezember 1978 (GVBl. S. 2501), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. November 2010 (GVBl. S. 509). Danach sind die Anlieger der in den Straßenreinigungsverzeichnissen A bis C aufgeführten Straßen zum Winterdienst jeweils vor ihren Grundstücken auf den in gleicher oder ähnlicher Richtung verlaufenden nächstgelegenen Gehwegen einschließlich der zu den Grundstücken abzweigenden oder im Bereich von Eckabstumpfungen befindlichen Gehwegabschnitten (zugeordnete Gehwege) verpflichtet. Der D. ist in das Straßenreinigungsverzeichnis C eingetragen (vgl. Straßenreinigungsverordnung, Anlage Straßenreinigungsverzeichnis C für den Bezirk Neukölln).

Was unter dem Begriff der „jeweils vor ihren Grundstücken auf den in gleicher oder ähnlicher Richtung verlaufenden nächstgelegenen Gehwegen" zu verstehen ist , lässt sich dem Wortlaut nicht eindeutig entnehmen und bedarf deshalb der Auslegung. Zwar könnte nach dem reinen Wortlaut der „nächstgelegene Gehweg" auch noch derjenige sein, der sich vor den Grundstücken auf der gegenüberliegenden Straßenseite befindet. Eine solche weite Auslegung steht aber mit den sonstigen gesetzlichen Regelungen im Straßenreinigungsgesetz nicht im Einklang. Vielmehr muss der Begriff des „nächstgelegenen Gehwegs" dahin verstanden werden, dass damit ein Gehweg gemeint ist, der sich zwischen dem Grundstück des jeweiligen Anliegers und der Fahrbahn der Straße befindet. Dies ergibt sich bereits aus einer Gesamtschau der Regelungen im Straßenreinigungsgesetz, denn nach mehreren Normen bildet die Fahrbahnmitte die natürliche Grenze für Reinigungs- bzw. Winterdienstpflichten.

So obliegt die ordnungsgemäße Reinigung der im Straßenreinigungsverzeichnis C aufgeführten Straßen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 StrReinG den Anliegern jeweils vor ihren Grundstücken bis zur Straßenmitte.

Des Weiteren bestimmt § 4 Abs. 4 Satz 2 StrReinG, dass auf Fahrbahnen der im Straßenreinigungsverzeichnis C aufgeführten Straßen an Straßenkreuzungen oder -einmündungen zusätzlich auf den Fortführungen der Gehwege oder Fußgängerbereiche über die Fahrbahn bis zur Straßenmitte Winterdienst durchzuführen ist. Damit wird sichergestellt, dass nicht nur der nächstgelegene Gehweg durch den Anlieger von Schnee und Eis beräumt wird, sondern auch dessen (gedachte) Fortsetzung auf der Fahrbahn, so dass ein durchgängiger, von Schnee und Eis freigeräumter Weg für Fußgänger besteht. Verpflichtet ist gemäß § 4 Abs. 4 Satz 3 StrReinG der Anlieger, dessen zu reinigender Gehweg oder Fußgängerbereich der Fortführung über die Fahrbahn am nächsten liegt, allerdings besteht die Verpflichtung zum Winterdienst eben nur bis zur Straßenmitte.

Auch die Verwendung des Begriffs „unmittelbar" in § 4 Abs. 4 a Satz 1 StrReinG, wonach zum Winterdienst in den in der Anlage genannten Fußgängerzonen und auf den dort genannten öffentlichen Plätzen das Land Berlin verpflichtet ist mit Ausnahme der unmittelbar vor den Anliegergrundstücken verlaufenden Gehwege, weist auf einen engen räumlichen Bezug zwischen Anliegergrundstück und zu reinigendem Gehweg hin.

Auf den gleichen engen Zusammenhang zwischen Anliegergrundstück und dem zu reinigenden Gehweg weist auch der in § 4 Abs. 4 Satz 1 StrReinG vom Gesetzgeber benutzte Begriff des „Anliegers" hin. Denn Anlieger sind die Eigentümer der an eine öffentliche Straße angrenzenden Grundstücke (§ 5 Abs. 1 Satz 1 StrReinG), wobei ein Grundstück dann an eine Straße grenzt, wenn es an Bestandteile einer Straße (vgl. § 2 Abs. 2 BerlStrG) heranreicht. Als angrenzend gilt auch ein Grundstück, wenn es durch Grün- oder Geländestreifen, die keiner selbständigen Nutzung dienen, von der Straße getrennt ist (§ 5 Abs. 2 StrReinG). Dies bedeutet, dass auch der im Winterdienst zu reinigende Gehweg jeweils an das Grundstück angrenzen muss. Ein solch angrenzender Gehweg fehlt aber im vorliegenden Fall schon deshalb, weil der räumliche Bezug zum gegenüberliegenden Gehweg durch die vorhandene Fahrbahn aufgehoben bzw. unterbrochen ist.

Dieser Auslegung steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber nicht von dem „angrenzenden", sondern von dem „nächstgelegenen Gehweg" ausgeht. Denn im Verhältnis zu dem hier nächstgelegenen Gehweg ist die Kl. eben nicht als Anliegerin anzusehen. Hätte der Gesetzgeber auch den gegenüberliegenden Grundstückseigentümer zum Winterdienst auf dem Gehweg heranziehen wollen, wäre der Begriff des Erschlossenseins der notwendig zu verwendende Begriff gewesen (vgl. z. B. Hess. VGH, Urteil vom 10. November 1987 - 2 UE 329.85 -, juris Rn. 22). Der „nächstgelegene Gehweg" kann deshalb nur dahin zu verstehen sein, dass er in engem räumlichen Zusammenhang zum Grundstück des Anliegers stehen muss, es also keine anderen Straßenbestandteile wesentlichen Charakters, wie z. B. eine Fahrbahn, zwischen dem Grundstück und dem Gehweg geben darf.

Für diese Auslegung spricht auch die Gesetzesentwicklung. Bestimmte noch § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 des Gesetzes über die Stadtreinigung (Stadtreinigungsgesetz - StRG) vom 24. Juni 1969 (GVBl. S. 768) nur allgemein, dass die Schnee- und Eisbeseitigung auf den Gehwegen den Anliegern obliegt, wurde mit dem Straßenreinigungsgesetz vom 19. Dezember 1978 (GVBl. S. 2501) erstmalig der Begriff des „in gleicher oder ähnlicher Richtung verlaufenden nächstgelegenen Gehwegs" eingeführt. In der Gesetzesbegründung (vgl. Abgeordnetenhaus-Drs. 7/1236, S. 4) heißt es zu der bis heute geltenden Formulierung des § 4 Abs. 4 StrReinG:

„Absatz 4 dient der Klarstellung und entspricht in seinen Auswirkungen weitgehend der bisherigen Praxis. Da im Zuge moderner städtebaulicher Gestaltungen Straßen häufig so angelegt werden, dass der Gehweg nicht unmittelbar an der Straßenfrontlinie liegt, der Gehweg nicht parallel zur Straßenfrontlinie verläuft oder sich mehrere Gehwege mit eingeschlossenem Gelände zwischen Anliegergrundstück und Fahrbahn befinden, hat sich ein Bedürfnis nach Festlegung von Kriterien entwickelt, unter welchen Voraussetzungen und inwieweit dem Anlieger Verpflichtungen obliegen."

Aus dem Hinweis auf die Möglichkeit mehrerer Gehwege zwischen Anliegergrundstück und Fahrbahn folgt eindeutig, dass als „nächstgelegener Gehweg" nur der anzusehen ist, der als erster zwischen Anliegergrundstück und Fahrbahn liegt, jedoch nicht der auf der der Fahrbahn gegenüberliegenden Seite befindliche Gehweg.

Der Gesetzgeber hat auch dadurch, dass bei Straßen mit einseitigem Gehweg nur die Eigentümer der an den Gehweg angrenzenden Grundstücke zum Winterdienst verpflichtet werden, nicht den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liegt nur dann vor, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung von Sachverhalten nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wenn also ein einleuchtender Grund für die Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung fehlt und diese daher willkürlich wäre. Für den Fall eines einseitigen Gehwegs mit einhergehender Räumungspflicht hat das Bundesverwaltungsgericht hierzu Folgendes ausgeführt (vgl. Beschluss vom 25. Juli 1989 - 4 NB 21.89 -, NJW 1990, 265 [266], juris Rn. 6):

„Eine in diesem Sinne willkürliche Ungleichbehandlung liegt jedoch nicht in der alleinigen Belastung des Anliegers, dessen Grundstück an den einseitigen Gehweg grenzt, mit der Sicherungspflicht für ihn. Denn der Angrenzer ist dem Gehweg nicht nur räumlich näher, sondern hat auch die größeren Vorteile durch ihn. Nur ihm, nicht dem Eigentümer oder Nutzungsberechtigten des gegenüberliegenden Grundstücks, bietet der Gehweg einen unmittelbaren Zugang zum Grundstück. Das bedeutet andererseits nicht - wie zur Vermeidung von Missverständnissen zu ergänzen ist -, dass es der Gemeinde verwehrt wäre, alle Straßenanlieger mit der Sicherungspflicht zu belasten. Auch hierin würde kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegen; denn schon das Erschlossensein durch die Straße stellt einen hinreichenden Anknüpfungspunkt für die Begründung von Straßenreinigungspflichten dar. In welcher Weise die Gemeinde vorgehen will, liegt - im Rahmen der jeweils geltenden gesetzlichen Bestimmungen - in ihrem normativen Ermessen."

(so auch VG Lüneburg, Urteil vom 13. Februar 2008 - 5 A 34.07 -, juris Rn. 28 mit Hinweis auf Urteil des OVG Lüneburg vom 27. Mai 1998 - 12 K 5585/96 -; a. A. Hess. VGH, Beschluss vom 6. Dezember 1985 - 2 N 2676/84 -, juris; vgl. auch: Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 6. Aufl. 2009, Rn. 161 f., Rn. 170)

Aus den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts folgt zwar, dass es auch möglich wäre, bei einem nur einseitigen Gehweg neben dem unmittelbaren Anlieger auch den Grundstückseigentümer eines gegenüberliegenden Grundstücks mit der Winterdienstpflicht zu beauflagen. Allerdings - darauf weist der Begriff des normativen Ermessens hin - muss eine solche Regelung eindeutig und klar in der jeweiligen Norm selbst getroffen werden. Daran fehlt es im Berliner Straßenreinigungsgesetz. Dies ist aber schon deshalb notwendig, weil mit der Winterdienstpflicht auch Haftungsfragen verbunden sind. Es hätte deshalb einer eindeutigen Normierung bedurft, wobei u. a. auch Bestimmungen hätten enthalten sein müssen, wer von gegebenenfalls zwei Verpflichteten wann für den Winterdienst zuständig ist oder ob - wie der Bekl. behauptet - eine Gesamtschuldnerschaft bestehen soll. Dass der Gesetzgeber bei der getroffenen Regelung von Letzterem ausgegangen sein soll, könnte rechtlich auch deshalb zweifelhaft sein, weil es danach allein den Verpflichteten selbst obliegen würde, ihre Pflichten unter sich, also zivilrechtlich, zu regeln; damit wäre aber die Eindeutigkeit der Verpflichtung nicht mehr gegeben. Aus diesem Grund enthalten vergleichbare Normen z. B. ein Regelungsmodell für eine entsprechende freiwillige Vereinbarung (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. Mai 1987 - 10 C 41.86 -, juris). Einige Ortssatzungen sehen vor, dass die unmittelbaren Anlieger in Jahren mit gerader Endziffer, die Gegenüberlieger in den Jahren mit ungerader Endziffer für den Winterdienst zuständig sind. Vergleichbares findet sich im Berliner Landesrecht nicht.

Zwar enthält das Straßenreinigungsgesetz einen Fall der Gesamtschuldnerschaft, normiert in § 5 Abs. 1 Satz 3 StrReinG, wonach, wenn an einem Grundstück ein Erbbaurecht, ein Nießbrauch oder ein sonstiges dingliches Nutzungsrecht besteht, auch der daraus Berechtigte Anlieger oder Hinterlieger ist, ohne dass hierzu nähere Regelungen der Verpflichtung zur Straßenreinigung bzw. zum Winterdienst zwischen den Verpflichteten im Gesetz selbst getroffen wurden. Der wesentliche Unterschied zum streitigen Fall besteht hier aber darin, dass eine Grundstücksidentität bezüglich des Eigentümers, Erbbauberechtigten etc. besteht, die im Fall eines Anliegers und Gegenüberliegers nicht gegeben ist.

Bei Schaffung des Straßenreinigungsgesetzes im Jahr 1978 war dem Gesetzgeber auch durchaus bewusst, dass ihm der oben dargelegte Ermessenspielraum zur Regelung des Winterdienstes auf einem einseitigen Gehweg zusteht. Dies ergibt sich aus der Einfügung des § 4 Abs. 3 StrReinG (1969), der auch in den späteren und der jetzt geltenden Fassung unverändert geblieben ist. Danach sind, soweit eine öffentliche Straße hauptsächlich aus einem Gehweg besteht und die Anlieger zur Reinigung verpflichtet sind, allein die Anlieger verpflichtet, deren Grundstücke bebaut sind oder gewerblich genutzt werden, wenn die an die andere Straßenseite angrenzenden Grundstücke diese Merkmale nicht aufweisen. In der Gesetzesbegründung (vgl. Abgeordnetenhaus-Drs. 7/1236, S. 4) wird dazu Folgendes ausgeführt:

„Absatz 3 geht davon aus, dass es in dem bezeichneten Fall nicht gerechtfertigt wäre, die Reinigungspflicht zu einer im Wesentlichen nur aus einem Gehweg bestehenden Straße auf zwei Anlieger aufzuteilen bzw. die Reinigung von beiden zu verlangen, wenn die Vorteile auf dem Gehweg beim Eigentümer des bebauten oder gewerblich genutzten Grundstücks überwiegen. Dieser wird dadurch nicht unzumutbar belastet, da er, hätte die Straße auch eine Fahrbahn, auch für den vor seinem Grundstück liegenden Gehweg allein verpflichtet wäre."

Daraus folgt, dass nur in den Fällen, in denen eine öffentliche Straße hauptsächlich aus einem Gehweg besteht und die zu beiden Seiten angrenzenden Grundstücke bebaut oder gewerblich genutzt sind, beide Anlieger verpflichtet werden sollten. Besteht aber daneben auch eine Fahrbahn, ist dieser Zusammenhang - wie oben bereits dargelegt - unterbrochen und nur derjenige allein verpflichtet, zwischen dessen Grundstück und der Fahrbahn der Gehweg verläuft. (Revision zugelassen)

Die Verpflichtung von Anliegern zum Winterdienst erstreckt sich nur auf den Gehweg vor dem eigenen Grundstück. Das hat das Verwaltungsgericht Berlin entschieden.

Die Klägerin ist Anliegerin eines Grundstücks, das sich in einer C-Straße befindet. Daraus folgt die grundsätzliche gesetzliche Verpflichtung zur Schnee- und Eisbeseitigung. Unmittelbar vor dem Grundstück der Klägerin befindet sich kein Gehweg, sondern nur ein zum Parken genutzter unbefestigter Randstreifen; sodann folgen die Fahrbahn und der gegenüberliegende Gehweg. Das BA Neukölln verhängte 2010 ein Bußgeld gegen die Klägerin, weil sie ihren Winterdienstpflichten für den gegenüberliegenden Gehweg nicht nachgekommen sei. Daraufhin klagte die Klägerin auf Feststellung, dass ihre Verpflichtung diesen Teil der Straße nicht umfasse.

Das VG Berlin gab der Klage statt. Nach dem Berliner Straßenreinigungsgesetz seien die Anlieger zwar zum Winterdienst jeweils vor ihren Grundstücken auf den nächstgelegenen Gehwegen verpflichtet, damit sei aber nicht auch noch der Gehweg auf der gegenüberliegenden Straßenseite erfasst.