Sanierung

Sanierung; keine isolierte Anfechtung von Nebenbestimmungen einer sanierungsrechtlichen Baugenehmigung

Ist eine Genehmigung für ein Bauvorhaben im Sanierungsgebiet ausdrücklich unter der aufschiebenden Bedingung erteilt worden, daß Modernisierungs- oder Räumungsvereinbarungen mit Mietern getroffen werden, kann diese Nebenbestimmung nicht isoliert angefochten werden. (Leitsatz der Redaktion)

I. Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen eine Baueinstellungsverfügung.

Der Antragsgegner erteilte ihr am 27. Oktober 2000 die sanierungsrechtliche Genehmigung für Instandsetzungs- und Modernisierungsarbeiten auf dem im Sanierungsgebiet Samariterviertel gelegenen, mit einem Wohnhaus bebauten Grundstück. Die Genehmigung enthält neben verschiedenen Auflagen auch die der Einhaltung der festgestellten Sozialpläne dienende Bedingung, daß bestimmten durch die Maßnahmen betroffenen Mietern entsprechende Modernisierungsvereinbarungen und/oder Räumungsvereinbarungen anzubieten seien. Dazu heißt es: "Diese Bedingung hat aufschiebende Wirkung, d. h. von der Genehmigung kann erst Gebrauch gemacht werden, wenn die Bedingung erfüllt ist. Die Erfüllung ist uns vor Beginn der Baumaßnahmen schriftlich anzuzeigen."

Die Antragstellerin hat gegen diese Bedingung sowie gegen einzelne Auflagen Widerspruch eingelegt, über den noch nicht abschließend entschieden worden ist. Nachdem die Antragstellerin, ohne zuvor die nach der genannten Bedingung erforderlichen Nachweise zu erbringen, mit der Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen begonnen hatte, verfügte der Antragsgegner durch den für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 22. Januar 2001 gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 2 BauO Bln wegen Fehlens einer vollziehbaren Sanierungsgenehmigung die Einstellung der Bauarbeiten, soweit sie Gegenstand der erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigung waren.

Hiergegen hat die Antragstellerin Widerspruch eingelegt und beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO nachgesucht. Sie hat vorgetragen, sie verfüge über eine bestandskräftige und vollziehbare sanierungsrechtliche Genehmigung; denn ihr Widerspruch beziehe sich nur auf die ausdrücklich bezeichneten, selbständig anfechtbaren und rechtswidrigen Nebenbestimmungen.

Durch den Beschluß vom 9. März 2001 hat das Verwaltungsgericht den auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 22. Januar 2001 gerichteten Antrag mit der Begründung abgelehnt, die Antragstellerin verfüge nicht über eine für den Beginn der Baumaßnahmen erforderliche, bereits ausnutzbare sanierungsrechtliche Genehmigung. Mit Rücksicht darauf, daß die Bedingung mit der Sanierungsgenehmigung untrennbar verbunden sei, komme einem Suspensiveffekt des Widerspruchs gegen die sanierungsrechtliche Genehmigung keine rechtliche Bedeutung zu, so daß die infolge der aufschiebenden Bedingung noch nicht wirksame Genehmigung nicht vollziehbar sei.

Die Antragstellerin beantragt die Zulassung der dagegen gerichteten Beschwerde wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses sowie wegen einer Abweichung von bestimmten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen.

II. Der Antrag hat keinen Erfolg.

Die Voraussetzungen der mit dem Antrag geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 146 Abs. 4 i. V. m. § 124 Abs. 2 VwGO sind nicht dargetan; weder bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, noch ist das Verwaltungsgericht in einer entscheidungserheblichen Frage von einer der von der Antragstellerin herangezogenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem Zulassungstatbestand des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO abgewichen.

Bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung kann nicht ernsthaft bezweifelt werden, daß das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen des § 69 Abs. 1 Nr. 2 BauO Bln für die Anordnung der sofortigen Baueinstellung zu Recht mit Rücksicht darauf als gegeben angesehen hat, daß die der Antragstellerin erteilte sanierungsrechtliche Genehmigung mangels Erfüllung der dieser beigegebenen Bedingung derzeit nicht wirksam ist; denn es kann nicht mit der gebotenen überwiegenden Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, daß dieses rechtliche Wirksamkeitshindernis durch eine dem (Teil-) Widerspruch der Antragstellerin gegen diese - und andere - Nebenbestimmungen zuzuerkennende aufschiebende Wirkung ausgeräumt worden ist. Vielmehr spricht alles dafür, daß jedenfalls die streitige Bedingung in einer Weise mit der Sanierungsgenehmigung verbunden ist, daß sie nicht isoliert aufgehoben werden kann, mit der Folge, daß das allein gegen die Bedingung gerichtete Rechtsmittel der Antragstellerin nicht erlaubt, von der durch die Genehmigung eingeräumten Begünstigung uneingeschränkt Gebrauch zu machen.

Die Frage, ob die begünstigenden Verwaltungsakten beigefügten verschiedenen Arten von Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 VwVfG unter Berücksichtigung der ihnen im jeweiligen Zusammenhang mit der begünstigenden Regelung zukommenden Funktion und Bedeutung einer gesonderten materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Behandlung zugänglich sind und dementsprechend im Anfechtungsrechtsstreit "isoliert" aufgehoben werden können oder ob dies infolge einer unlösbaren Verknüpfung mit der begünstigenden Regelung nicht zulässig ist und der Betroffene eine Beseitigung der Nebenbestimmung nur im Wege einer mit dem Verpflichtungsbegehren zu verfolgenden Revision der gesamten Regelung erreichen kann, wird in Rechtsprechung und Literatur kontrovers erörtert (vgl. die umfangreichen Nachweise bei Pietzner in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner VwGO, § 42 Rdnr. 120 ff.). Zutreffend weist die Antragstellerin allerdings darauf hin, daß das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertritt, daß der Betroffene gegen eine für rechtswidrig angesehene belastende Nebenbestimmung regelmäßig mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung vorgehen kann; ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen könne, hänge davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben könne; dies sei jedoch eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (so zuletzt Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG 11 C 2.00 - m. w. N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat indessen diesem Grundsatz jeweils die Einschränkung hinzugefügt, daß die Zulässigkeit einer isoliert gegen eine belastende Nebenbestimmung gerichteten Anfechtungsklage dann ausgeschlossen sein könne, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheide (vgl. die zitierte Entscheidung). Dahinter steht das Erfordernis, daß jede Nebenbestimmung im Einzelfall auf die ihr im Zusammenwirken mit der begünstigenden Regelung zugedachte spezifische Aufgabe hin zu prüfen ist und daß sich hierbei gegebenenfalls auch eine offenkundig untrennbare Verknüpfung beider Regelungsbestandteile ergeben kann. Selbst bei summarischer Prüfung spricht alles dafür, daß eine solche Ausnahmekonstellation hier gegeben ist.

Mit der ausdrücklich als aufschiebende Bedingung bezeichneten Nebenbestimmung soll nach ihrem aus dem Zusammenhang eindeutig erkennbaren Regelungszweck offenkundig ausgeschlossen werden, daß mit den von der Sanierungsgenehmigung erfaßten Bauarbeiten auch nur begonnen wird, bevor die geforderten Nachweise erbracht sind. Damit soll ersichtlich verhindert werden, daß die Modernisierungs- und Instandsetzungsarbeiten in Angriff genommen werden und zugleich die betroffenen Mieter den Auswirkungen und Folgewirkungen dieser Maßnahmen bereits ausgesetzt werden, bevor ihnen die den festgestellten Sanierungszielen entsprechenden Modernisierungsvereinbarungen und/oder Räumungsvereinbarungen angeboten worden sind. Auf Grund dieser Funktion stellt sich zumindest die hier streitige aufschiebende Bedingung unzweifelhaft als integrierender Bestandteil der Sanierungsgenehmigung dar, die damit ohne ihre Erfüllung sinnvoller- und rechtmäßigerweise nicht bestehen kann, sondern zunächst noch schwebend unwirksam ist (vgl. zu einer ähnlich gelagerten Fallgestaltung das Urteil des Senats vom 12. Juli 1996, OVGE 22, 34 ff.).

Die von der Antragstellerin zur Unterstützung ihrer gegenteiligen Auffassung genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts bieten keinen eindeutigen Hinweis darauf, daß dieses Gericht bei einer Nebenbestimmung der vorliegenden Art zu einer abweichenden Beurteilung gelangen würde. In dem Urteil vom 10. Juli 1980 (BVerwG 60, 269) ging es um eine als Befristung bezeichnete Nebenbestimmung, mit deren Hilfe die Wirksamkeitsdauer bestimmter Feststellungen nach dem Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegegesetze bis zur Sicherstellung der Krankenhausversorgung in ... begrenzt werden sollte; das Bundesverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Anfechtungsklage für zulässig gehalten, weil nach seiner Auffassung die Befristung und die Aufnahme des Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan nicht untrennbar miteinander verbunden waren, wobei es offengelassen hat, ob die Nebenbestimmung als echte Befristung, auflösende Bedingung oder Widerrufsvorbehalt einzustufen sei. Diese Fallgestaltung unterschied sich, abgesehen von der dabei festgestellten Trennbarkeit der Regelungsbestandteile, von der vorliegenden bereits im wesentlichen insoweit, als dort die begünstigenden Wirkungen der Feststellung sofort eingetreten waren und durch die Nebenbestimmung lediglich deren Beendigung unter bestimmten Voraussetzungen sichergestellt werden sollte. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April 1987 betraf die Klage gegen die einer Investitionszulagenbescheinigung beigefügte, darin als "Bedingung" und vom Gericht als "Zusatz" bezeichnete Einschränkung, daß die betreffende Anlage für die Dauer von 25 Jahren fremdenverkehrsgewerblich genutzt werden müsse (NJW 1988, 276). Die Zulässigkeit der dagegen erhobenen Anfechtungsklage wurde ohne nähere Begründung mit dem Hinweis auf das Urteil vom 12. März 1985 (BStBl. 1986 Teil II S. 108) bejaht; in dem dort zu entscheidenden Fall war eine Investitionszulagenbescheinigung unter der mit der Anfechtungsklage bekämpften "Auflage" erteilt worden, daß die Wohneinheiten nach Fertigstellung mindestens 25 Jahre überwiegend fremdenverkehrsgewerblich genutzt werden. Auch in diesem Falle hatte das Bundesverwaltungsgericht die isolierte Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung für zulässig erklärt und war zu dem Ergebnis gelangt, daß es sich der Sache nach um einen Widerrufsvorbehalt gehandelt habe. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin handelt es sich bei keinem dieser Fälle um eine unzweifelhaft als solche erkennbare aufschiebende Bedingung der hier streitigen Art und Funktion. Vielmehr kam jenen dogmatisch nicht klar einzuordnenden Nebenbestimmungen die Aufgabe einer der begünstigenden Bescheinigung beigefügten, gegen den Empfänger durchsetzbaren, zusätzlichen Einschränkung der an sich sofort eintretenden Begünstigung zu. Demgegenüber handelt es sich im vorliegenden Fall um ein in Form einer aufschiebenden Bedingung definitiv angeordnetes Wirksamkeitshindernis der sanierungsrechtlichen Genehmigung. Unvergleichbar mit der hier in Frage stehenden aufschiebenden Bedingung sind schließlich auch die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 2000 - BVerwG 11 C 2.00 - zugrunde liegenden, einem Planfeststellungsbeschluß beigefügten, nach weitgehend anderen rechtlichen Kriterien zu beurteilenden Auflagen und Auflagenvorbehalte. Soweit ersichtlich, gibt es auch ansonsten keine obergerichtliche Entscheidung, in der eine isolierte

ie dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 2000 - BVerwG 11 C 2.00 - zugrunde liegenden, einem Planfeststellungsbeschluß beigefügten, nach weitgehend anderen rechtlichen Kriterien zu beurteilenden Auflagen und Auflagenvorbehalte. Soweit ersichtlich, gibt es auch ansonsten keine obergerichtliche Entscheidung, in der eine isolierte Anfechtungsklage gegen eine eindeutig als aufschiebende Bedingung der vorliegenden Art und deren rechtliche Abtrennbarkeit von dem begünstigenden Verwaltungsakt für zulässig erklärt worden ist.

Im Sanierungsgebiet ist der Eigentümer zahlreichen Einschränkungen unterworfen. Zum Schutz der Mieter werden Baugenehmigungen nur unter Auflagen oder Bedingungen erteilt. Diese sind, jedenfalls wenn es sich um Bedingungen handelt, faktisch unanfechtbar. Wer sie nicht beachtet, riskiert einen Baustopp.

Die Genehmigung für Instandsetzungs- und Modernisierungsarbeiten erhielt die Eigentümerin nur mit dem Zusatz, daß den betroffenen Mietern Modernisierungs- oder Räumungsvereinbarungen anzubieten seien und daß dieser Zusatz als aufschiebende Bedingung für die Baugenehmigung gelte. Gegen diese Bedingung erhob die Eigentümerin Widerspruch und begann mit den Baumaßnahmen. Daraufhin verfügte das Bezirksamt die Einstellung der Bauarbeiten.

Mit Beschluß vom 7. Mai 2001 hielt im vorläufigen Rechtsschutzverfahren das OVG Berlin die Einstellungsverfügung für rechtmäßig. Zwar ist in der Rechtsprechung die Frage umstritten, ob Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt isoliert angefochten werden können (das Bundesverwaltungsgericht neigt eher dazu, diese Frage zu bejahen). Wenn es sich aber ausdrücklich um eine aufschiebende Bedingung handelt, die Baugenehmigung also vor Eintritt der Bedingung als nicht erteilt gilt, verneint das OVG eine solche isolierte Anfechtung. Dem Eigentümer bleibt damit nur die Möglichkeit, eine Verpflichtungsklage zu erheben auf Erteilung einer Baugenehmigung ohne Nebenbestimmungen. Da es einen vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 VwGO dafür nicht gibt, sind wegen der Dauer der Prozesse vor dem Verwaltungsgericht diese sanierungsrechtlichen Nebenbestimmungen praktisch unanfechtbar.